I OSK 2461/22

I OSK 2461/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 325/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-16
I OSK 2416/22 - Wyrok NSA z 2025-10-16
IV SA/Wa 1107/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.S., R. K. i M.Z. oraz A. P., K. D. i K. S., Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021r., sygn. akt I SA/Wa 325/21 w sprawie ze skarg M. S., M.Z., A.P., R. K. i Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 grudnia 2020r., nr DO3.7611.530.2019.OC w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w której oddalał on skargi: M.S., M.Z., A.P., R.K. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargi kasacyjne M. Z., A. P. i R. K. oraz K. D. i K. S. w pozostałym zakresie; 3. oddala skargę kasacyjną Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz: M. S., M. Z., A..P, R. K., oraz K. D. i K.S.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 325/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi: M. S., M. Z., A. P., R.K. oraz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 grudnia 2020 r. nr DO3.7611.530.2019.OC w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GMfTW 20508/51 o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], [...] we wsi [...] nr [...] - w zakresie dotyczącym aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz części aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] a stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa.
Z akt sprawy wynikało, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], [...] we wsi [...] nr [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski") a w związku z tym z dniem 21 listopada 1945 r., nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) - na Skarbu Państwa. Jak wynikało przy tym z zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 4 lutego 1947 r. nr 1287/47, tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na imię J. K. i J. M. w częściach równych.
W dniu 13 maja 1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie został wniesiony wniosek J. K. i M.M. (spadkobierczyni J.M.) o przyznanie im prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, orzeczeniem administracyjnym z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GM/TW 20508/51, odmówiło jednak dotychczasowym właścicielom, w osobach: J. K. oraz M.M. przyznania tego prawa, gdyż – jak podano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości został przeznaczony pod użyteczność publiczną a w związku z tym, zdaniem organu dekretowego, korzystanie z gruntu tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe orzeczenie z dnia 6 sierpnia 1951 r. zostało przy tym skierowane do W.K.. Nie wniesiono też od niego środka odwoławczego.
W dniu 12 lipca 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek M. S. (jednego ze spadkobierców J.M.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GM/TW 20508/51 - w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa.
Wniosek ten został początkowo załatwiony odmownie decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2015 r. nr DOI-3-7713-237- TK/14, a którą to decyzję ten sam organ utrzymał następnie w mocy (decyzja z dnia 22 maja 2017 r. nr DO.3.6611.257.2016.MJ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem jednak z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1122/17) uchylił w/w decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wskazując, że (cyt.): "skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowej w stosunku do osób zmarłych, to wbrew temu co wywodził Minister Infrastruktury i Rozwoju należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia ich podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie orzeczenia wywołały)". Sąd Wojewódzki w w/w wyroku wyjaśnił bowiem, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zostało wprawdzie doręczone jednej z następczyń prawnych J. K. – W. K., ale doręczenie to nie nastąpiło w tym przypadku z tego powodu, iż osoba ta była następczynią prawną zmarłego. Doręczenie to zostało dokonane już po złożeniu wniosku dekretowego przez J. K. i M. M. z uwagi na fakt, iż w/w wystąpiła do organu z podaniem o wydanie orzeczenia (zaświadczenia) <
> (vide podanie z 28 lipca 1951 r. -1. 2 akt administracyjnych).
W rezultacie więc Sąd Wojewódzki, w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. wyraził pogląd, iż (cyt.); "Mając zatem na względzie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodzić się przyjdzie ze stronami skarżącymi, że odmowa stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju - o czym orzekł on decyzją z 7 sierpnia 2015 r. - motywowana niedostrzeżeniem tej wady, narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 22 maja 2017 r. To z kolei prowadzić musi do ich uchylenia.
Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii obowiązywania na części spornego obszaru Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z 1949 r. jak też możliwości uczynienie punktem odniesienia w sprawie postanowień Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. i ewentualnego naruszenia przez organ dekretowy, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia z 1951 r, jak też ono same wolne były od wskazanej wyżej wady". Kończąc Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do uwzględnienia powyższej oceny prawnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz do ustalenia czy kontrolowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie – w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – wywołało skutki stanowiące negatywne przesłanki o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a.
Rozpatrując zatem po raz drugi przedmiotowy wniosek, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GMfTW 20508/51 – w części dotyczącej: aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz w części aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] a stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ nadzoru szczegółowo wywiódł następstwo prawne stron postępowania po byłych współwłaścicielach dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (nr hip. W- [...], [...] we wsi [...] nr [...]) oraz wyjaśnił zasady orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślił przy tym, że obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu było (cyt.): "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6.08.1951 r. nr GM/TW 20508/51 jeśli zaś rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący".
W związku z tym Minister przytoczył treść art 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i stwierdził, że nieruchomość oznaczona nr hip. [...], [...] we wsi [...] nr [...] została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 14 listopada 1947 r. (na podstawie ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 14 listopada 1947 r. nr 25) zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy upływał w dniu 14 maja 1948 r. W tej sytuacji więc organ uznał, że wniosek dekretowy J.K. i M. M.(spadkobierczyni J.M.) został wniesiony z zachowaniem 6-cio miesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 cyt. dekretu.
Organ w tym miejscu wskazał też, że aktualnie grunt wchodzący w skład dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] ozn. nr hip. [...], obejmuje działki ewidencyjne z obrębu [...] o numerach:
[...] cz. - własność Skarbu Państwa, oddana w użytkowanie wieczyste (KW [...]),
[...] cz. - własność Skarbu Państwa, oddana w użytkowanie wieczyste (KW [...]),
45/3 cz. - własność m.st. Warszawy - ul. [...],
51/6 - własność m.st. Warszawy,
[...] - własność Skarbu Państwa.
W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, działki ewidencyjne o numerach: [...] (część), [...] (część) oraz [...] były objęte dwoma, różnymi obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego, choć już od 1946 r. na tym terenie planowana była budowa stacji rozrządowej PKP [...], a promesą Wiceprezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 1948 r. przyrzeczono przyznać Ministerstwu Komunikacji prawo własności czasowej.
Jak ustalił też organ, przedmiotowa nieruchomość w północnej części (w części obecnych działek nr [...], [...] oraz [...]) objęta została Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. a w południowej części (w części obecnych działek nr [...] oraz [...]) - Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 51 uchwalonym w dniu 8 stycznia 1949 r., ogłoszonym w dniu 19 stycznia 1949 r. w Monitorze Polskim część A Nr 2, poz. 21. Minister wskazał dalej, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st Warszawy z dnia 11 sierpnia1931 r., działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod ulice i przemysł, natomiast - zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 51 - działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na kolej - urządzenia komunikacyjne Polskich Kolei Państwowych oraz pod ulice.
W ocenie Ministra, przeznaczenie więc nieruchomości pod drogi oznaczało, że zasadnie było odmowne załatwienie wniosku o przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1948 r. Nr 54 ze zm.), budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należało do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Stąd przeznaczenie części terenu przedmiotowej nieruchomości na drogi, stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe - komunikacyjne Polskich Kolei Państwowych, uzasadniało też, jak podkreślił Minister, ocenę, że organ dekretowy prawidłowo stwierdził, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ stwierdził również, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 51 przewidywał, że obecna działka ew. nr [...] z obrębu [...] była przeznaczona na urządzenia kolejowe, które pozostać miały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Natomiast przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż - w wyniku jej wejścia w życie - na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej (kolei żelaznych, normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych). Z tej przyczyny tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi - jak wywodził organ - traktowane były, w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, jako niezbędne dla realizacji celów państwowych.
Ponadto Minister odwołał się w tym miejscu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym m. in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest wyroku z dnia 23 października 2015 r (sygn. akt I OSK 351/14), w którym stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele kolejowe wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela, oraz wyroku z dnia 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 944/19), w którym podkreślono, że dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (cyt.): "nie obowiązywał w próżni lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym. (...) Przepisy dekretu warszawskiego należy zatem rozpatrywać w całym systemie prawnym. (...) Brak jest podstaw prawnych do jego wyalienowania z systemu prawa. Nie można więc tego dekretu, tak jak i każdej regulacji prawnej, analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm systemu". Ponadto Minister wskazywał także, iż w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze akt OSK 944/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że (cyt.): "co prawda konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swe odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym czasie mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana z uwagi na ówczesny system prawny gospodarki planowanej."
Odnosząc powyższe do rozpatrywanego wniosku, Minister zatem przyjął, iż organ dekretowy, wydając odmowne orzeczenie, miał wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana była realizacja dużej inwestycji kolejowej. Inwestycja ta miała być realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Z tego więc powodu, zdaniem Ministra, uzasadnione było wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia 6 sierpnia 1951 r., że teren przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...], [...] we wsi [...] nr [...], przeznaczony został pod użyteczność publiczną, tym bardziej, że - jak wynikało z pisma Prezydium Rady Narodowej z dnia 21 kwietnia 1951 r.- granice terenu przekazanego Kolei miały ulec zmianie, a PKP planowało dalszą rozbudowę stacji rozrządowej [...] zgodnie z planem inwestycji na rok 1951 r.
W rezultacie organ nadzoru uznał, że powyższe ustalenia bezspornie wskazywały, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, odmawiając ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...], [...] we wsi [...] nr [...], nie naruszyło postanowień dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak wynikało bowiem z wykazu budynków z dnia 15 stycznia1952 r. i z dnia 27 marca 1952 r., na nieruchomości tej, będącej w obszarze budowy stacji ładunkowej [...], w użytkowaniu Centrali Sprzętu Zmechanizowanego, znajdowały się budynki użytkowane jako warsztaty i magazyny oraz budynki administracyjne. Skoro zatem część terenu dawnej nieruchomości warszawskiej przeznaczona została na cele kolejowe - a więc inwestycje o charakterze publicznym – to oczywiste było, że nie mogła być ona oddana we własność czasową byłym jej właścicielom.
Wyrażając powyższy pogląd, organ wskazał następnie, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. ( sygn. akt I SA/WA 1122/17), a którym to wyrokiem organ był związany, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GM/TW 20508/51 jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z faktu, że postępowanie nim zakończone prowadzone było wobec osób nieżyjących i to o prawach tych osób w nim rozstrzygano. Mając zatem powyższe stanowisko Sądu na uwadze, organ przyjął, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. - jako rozstrzygające negatywnie o prawach zmarłych J. M. i J. K. – zostało wydane w warunkach rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenia prawa.
Jednocześnie orzeczenie to - zdaniem Ministra - nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r.( sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997 r. nr 2. poz. 49), organ wyjaśnił bowiem, że okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznaczała, że decyzja administracyjna, wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Odnosząc zatem powyższe d0o stanu rozpoznawanej sprawy, organ wskazał, że w skład przedmiotowej nieruchomości warszawskiej wchodziły obecnie m.in. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] ( powstałe w wyniku podziału działki ewidencyjne] nr [...] z obrębu [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 maja 2006 r. nr 4 znak; GK-D-XVII-7430/6/06). Decyzją zaś z dnia 19 listopada 1999 r. nr 362/99, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe - Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W sytuacji zatem, w której ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną (tak jak w niniejszej sprawie) to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz Polskich Kolei Państwowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.04.1995 r. sygn. akt. III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223).
Tym samym, jak twierdził organ, obecnie istniejące prawo użytkowania wieczystego było skutkiem wydania decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej. Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze bowiem pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem.
Zdaniem organu, również w zakresie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 2 grudnia 2020 r. zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trzy skargi przy czym tylko jedna z nich – wniesiona przez Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie - obejmowała zaskarżeniem zarówno sentencję decyzji jak i jej uzasadnienie. W skardze tej skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Twierdziła bowiem, że przedmiotem kwestionowanego orzeczenia z dnia 6 sierpnia 1951 r. było przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym do przedmiotowego gruntu prawnym następcom dotychczasowych właścicieli, tym samym nie można było uznać, iż organ dekretowy orzekał o odmowie przyznania prawa własności czasowej J.K. oraz J.M.
Pozostałe dwie skargi, wniesione przez: M.S. oraz M. Z., A.P.z d. J. i R.K. skierowane zostały jedynie do fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący ci, podnosząc w skardze zarzuty oparte na: art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i § 2 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy a także art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 cyt. dekretu i art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (skarga M.S.) jak również na art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 107 § 3 w zw. z art. 6.7,8,77 § 1 i art. 80 k.p.a. (skarga M.Z., A.P.z d. J. i R.K.) wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej fragment jej uzasadnienia, który rozpoczynał się od słów: "Skoro, zgodnie z założeniami dekretu, odmowa przyznania własności czasowej dopuszczalna była jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania, należało ustalić, czy (...)", a kończący się na słowach: "na nieruchomości tej będącej w obszarze budowy stacji ładunkowej [...], w użytkowaniu Centrali Sprzętu Zmechanizowanego znajdowały się budynki użytkowane jako warsztaty i magazyny oraz budynki administracyjne." Ponadto wnosili także o zwrot kosztów postępowania.
Jednocześnie M.S. wniósł o dopuszczenie przez Sąd Wojewódzki dowodu uzupełniającego z dokumentu, w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1407/18), wydanego w sprawie nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zaskarżonej tj. dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg [...] oznaczonej jako [...] we wsi [...] nr [...], nr hip. [...] a w której to sprawie wystąpił analogiczny stan prawny i faktyczny, jak ten który zachodził w niniejszej sprawie - na okoliczność potwierdzenia, że stanowisko wyrażone w jego skardze, co do przekroczenia przez Ministra kompetencji posiadanych przez organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym, nie było odosobnione.
W odpowiedzi na w/w skargi Minister wnosił o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – w/w skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one uzasadnione bo zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.
Na wstępie swoich rozważań Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że poza sporem pozostawał fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej było postępowaniem nadzwyczajnym, które wprawdzie podlegało podobnym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, ale inny był jednak przedmiot obu tych postępowań. (cyt.): "W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a." Jednocześnie Sąd podkreślił, że (cyt.): "organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.
W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie".
Następnie Sąd Wojewódzki po raz drugi przedstawił (opisany wyżej) stan sprawy, akcentując fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1122/17). Cytując obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku, obecnie orzekający Sąd Wojewódzki zwrócił zaś szczególną uwagę na następujący jego fragment (cyt.): "skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowej w stosunku do osób zmarłych, to wbrew temu co wywodził Minister Infrastruktury i Rozwoju należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia ich podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie orzeczenia wywołały)".
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki zatem podkreślił, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., zarówno organy jak obecnie orzekający Sąd były związane oceną prawną, zawartą w w/w wyroku z 2018 r. W pojęciu "ocena prawna" mieści się bowiem wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego a zmierza ona do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Tym samym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - podnoszone obecnie przez skarżącą PKP SA w Warszawie zarzuty wobec braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych nie mogły odnieść skutku.
W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowe było stanowisko organu, że omawiane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej dotknięte było wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostało ono skierowane do osób zmarłych, które nie posiadały przymiotu strony.
Ponadto Sąd przyjął, że organ prawidłowo także wskazał, odwołując się jednocześnie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd Wojewódzki obecnie orzekający podzielał, że w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, tak jak w niniejszej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz Polskich Kolei Państwowych. Zatem obecnie istniejące prawo użytkowania wieczystego było skutkiem decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej. Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze bowiem pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem.
W związku z tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zasadnie uznał, że w zakresie dz. ew. nr [...] i [...] oraz dz. nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ta ostatnia bowiem działka nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Odnosząc się natomiast do skarg dotyczących fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.
Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1 (70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość - z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem - byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt3 k.p.a.).
W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia".
Wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki podał następnie, że (cyt.): "nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji na skutek skarg obejmujących zaskarżenie wyłącznie określonych fragmentów uzasadnienia". We wskazanych fragmentach uzasadnienia organ dokonał bowiem oceny merytorycznej omawianego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, przeanalizował obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dekretowego plany zagospodarowania przestrzennego, uznając ostatecznie, że (cyt.): "przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości tj. na cele kolejowe - komunikacyjne oraz drogowe uzasadniło ocenę, iż organ dekretowy prawidłowo stwierdził, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Minister uznał prawidłowo, będąc związany powołanym wyżej orzeczeniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, że J. M.i J. K. nie mogli być stronami prowadzonego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], [...] we wsi [...] nr [...]. Zmarły, jako nieposiadający zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Tym samym organ uznał, że z tych przyczyn orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jest dotknięte wadą nieważności. Skierowanie decyzji administracyjnej do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zważywszy zatem na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, ocena merytoryczna orzeczenia dekretowego wydanego wobec osób nie będących stronami nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Sąd podziela wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu I OSK 1867/15 stanowisko, że <
>. Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył zatem możliwości prowadzenia czynności wyjaśniających w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wskazując, że nie mogą one polegać na formułowaniu tez za organ dekretowy z powołaniem się na argumenty, które temu organowi znane być nie mogły". Niemniej dokonana w tym zakresie ocena przez organ nadzorczy nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia".
Od powyższego wyroku zostały wniesione cztery skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe SA, skarżąca, zaskarżając w/w wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
-) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu,
-) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich merytorycznych zarzutów skargi, a tym samym nie wyjaśnienie, czy zarzucane naruszenie prawa stanowiło wadliwość postępowania uznawaną pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.);
II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.
-) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000) w związku z art. 8 k.c. obowiązującym w 1951 r. przez uznanie, że kontrolowane orzeczenie dekretowe z dnia 6.08.1951 rażąco narusza prawo poprzez orzeczenie przez organ o prawach i obowiązkach zmarłych właścicieli nieruchomości, poprzez umieszczenie w jego sentencji danych dotychczasowych właścicieli tj. J. K. i J. M..
-) art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, iż w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w związku z przekształceniem dokonanym mocą ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdzie przedsiębiorstwo państwowe PKP zostało przekształcone w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem, a PKP SA wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, co zostało zawarte w akcie notarialnym z dnia 1.12.2000r. repertorium "A" Nr [...], wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym PKP SA.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Oświadczyła przy tym, że nie składa wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
M.S. zaskarżył natomiast skargą kasacyjną powyższy wyrok tylko w części, w której oddalał on jego skargę i skargę wniesioną przez: R. K., M.Z. oraz A. P.. Zarzucił przy tym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:
1. art. 156 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 t.j., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 27, ze zm., dalej: "Dekret") - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister nie przekroczył uprawnień przysługujących organowi administracji publicznej orzekającemu jako organ nadzoru w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe poprzez zawarcie w kwestionowanym fragmencie uzasadnienia Decyzji Nieważnościowej zamiast wyłącznie oceny kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GM/TW 20508/51 (dalej "Decyzja Dekretowa") odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], [...] we wsi [...] [...] (dalej: "Nieruchomość Dekretowa") pod kątem art. 7 ust. 2 Dekretu, własnego uzasadnienia Ministra dla Decyzji Dekretowej opartego na materiale dowodowym zgromadzonym przez Ministra w postępowaniu poprzedzającym wydanie Decyzji Nieważnościowej, podczas, gdy:
-) postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną, trzecią instancją zwykłego postępowania administracyjnego wobec czego może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja zawiera co najmniej jedną wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.,
-) wady dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym odwoławczym, a nie w ramach postępowania nieważnościowego,
-) organ administracji publicznej orzekający jako organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym nie jest uprawniony wyręczać organ podlegający kontroli z obowiązku udowodnienia i uzasadnienia prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia,
-) ramy formalno-prawne postępowania nieważnościowego mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych, w tym objętych przepisami Dekretu;
II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 Dekretu - poprzez oddalenie skarg M. S., M.Z., A. P. oraz R.K. i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister w kwestionowanym fragmencie uzasadnienia Decyzji Nieważnościowej nie odniósł się do braku ustalenia przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie czy w odniesieniu do Nieruchomości Dekretowej - w dacie jej wydania - obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to jakie przeznaczanie przewidywał i oparcia się w tym względzie przez organ dekretowy wyłącznie na "planie będącym w opracowywaniu" oraz ogólnikowym stwierdzeniu, że teren Nieruchomości Dekretowej został "przeznaczony pod użyteczność publiczną", podczas, gdy:
-) plan zagospodarowania przestrzennego, będący w opracowywaniu nie jest planem obowiązującym, do którego odnosi się art. 7 ust. 2 Dekretu, ale projektem takiego planu,
-) zgodnie z uchwałą podjętą w składzie 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. I OPS 5/08), przeznaczenie nieruchomości objętej działaniem przepisów Dekretu także w obowiązującym planie na cele użyteczności publicznej "automatycznie" nie przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej takiej nieruchomości i nie zwalniało organu dekretowego od wynikającego z przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu obowiązku dokonania szczegółowych i wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6), art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 2 Dekretu, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skarg M. S., M.Z., A. P. oraz R. K. i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister:
-) nie zawarł w kwestionowanym fragmencie uzasadnienia Decyzji Nieważnościowej uzasadnienia dla stanowiska Ministra, że w dacie wydania Decyzji Dekretowej, tj. w dniu 6 sierpnia 1951 r.- w odniesieniu do Nieruchomości Dekretowej - obowiązywały jednocześnie dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (z 1931 r. oraz z 1949 r.),
-) oparł własne uzasadnienie dla Decyzji Dekretowej zawarte w kwestionowanym fragmencie uzasadnienia Decyzji Nieważnościowej na ustaleniach "Opinii geodezyjnej dotyczącej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] we wsi [...] nr [...], rej. hip. [...]", autorstwa geodety uprawnionego A. G., skorygowanej "Opinią geodezyjną - uzupełnienie opinii z dnia 14.07.2015 r. dotyczącej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] we wsi [...] nr [...], rej. hip. [...]" z dnia 17 lipca 2015 r. również autorstwa geodety uprawnionego A. G. (dalej łącznie: "Opinia Geodezyjna"), która to opinia jest niedokładna i zawiera wzajemnie wykluczające się informacje, przez co budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zawartych w niej ustaleń,
-) własne uzasadnienie dla Decyzji Dekretowej oparł na dokumentach późniejszych niż Decyzja Dekretowa, a więc nieistniejących w dacie wydania Decyzji Dekretowej,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu, art. 2 ust. 1 oraz art. 1 Ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 18 ze zm.) - poprzez oddalenie skarg M. S., M. Z., A. P. oraz R. K. i podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Ministra, że przeznaczenie nieruchomości objętej przepisami Dekretu według stanu na dzień wydania Decyzji Dekretowej tj. 6 sierpnia 1951 r. pod przemysł wykluczało - z automatu własność prywatną i wynikającą z niej możliwość użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela - podczas, gdy uwzględniając obowiązujące w dacie wydania Decyzji Dekretowej przepisy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu działalność przemysłowa mogła być prowadzona także przez osoby prywatne, w tym osoby fizyczne, a w związku z tym ogólne sformułowanie planistyczne "przemysł" nie mogło przesądzać o braku możliwości dalszego korzystania z nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela,
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób do poszczególnych zastrzeżeń skarg M. S., M. Z., A. P. oraz R K. dotyczących własnych ustaleń Ministra co do uwarunkowań planistycznych obejmujących Nieruchomość Dekretową wg. stanu na dzień 06 sierpnia 1951 r. i ograniczenie się w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącznie do powielenia ustaleń Ministra, podczas gdy ustalenia te są sporne i były szczegółowo kwestionowane we wspomnianych skargach,
5. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie jest możliwe uchylenie określonego fragmentu uzasadnienia decyzji administracyjnej, a skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy, podczas gdy:
-) zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a.- sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję "w całości albo w części", a przepisy p.p.s.a. nie definiują, o jakiej "części" decyzji mowa jest w powyższym przepisie, wobec czego brak jest przeszkód, aby przez powyższą część rozumieć także tę część decyzji administracyjnej jaką stanowi jej uzasadnienie,
-) uzasadnienie decyzji administracyjnej pełni nie tylko funkcję wewnętrzną, ale także zewnętrzną wyrażającą się w oddziaływaniu uzasadnienia decyzji w ujęciu materialnoprawnym na inne postępowania sądowe lub administracyjne.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący M.S. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i w tym zakresie przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i rozpoznanie skarg wniesionych przez: niego i R. K., M. Z. oraz A.P. również wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący wnosił przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżące: R. K., M.Z. oraz A. P. zaskarżyły z kolei powyższy wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej sformułowały zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie naruszenie prawa procesowego którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - przez oddalenie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości argumentacji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 grudnia 2020 r. ( która to część uzasadnienia była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) wbrew wskazaniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1122/17 oraz stanięcie na stanowisku, że nie można wyeliminować części uzasadnienia decyzji bez eliminacji sentencji decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Ponadto skarżące wnosiły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Kolejną skargą kasacyjną natomiast wniesioną od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące: K. D. i K.S., zaskarżając w/w wyrok w całości, zarzuciły Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie:
-) art. 151 p.p.s.a. zw. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - przez niewłaściwe ich zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, oraz pominiecie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a ) i c) p.p.s.a. wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez sąd administracyjny naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na bezzasadnym uznaniu, iż organ w postępowaniu nadzorczym jest uprawniony do poszerzenia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych celem ustalenia przeznaczenia Nieruchomości wzorcu planistycznym obowiązującym w dacie wydania Decyzji dekretowej z 1951 r., w sytuacji gdy w jej treści, nie był wskazany jakikolwiek obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem rozstrzygnięcia, a wyłącznie powołano się na bliżej nieokreślony opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego; podczas gdy w ramach postępowania nadzorczego organ nadzorczy nie jest uprawniony do ustalenia, na podstawie zleconej w toku postępowania nadzorczego analizy geodezyjnej, przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania Decyzji Dekretowej wzorcu planistycznym, gdyż tym samym w sposób niedopuszczalny wyszedł poza granicę postępowania nadzorczego oraz dokonał rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z uwagi na brak ustaleń przy wydawaniu Decyzji dekretowej z 1951 r. odnośnie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a oparcie się o bliżej nieokreślony opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego orzeczenia dekretowe wydane zostały z rażącym naruszaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
-) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 48, art. 49 § 2, art. 91 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 4 poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341) - dalej "r.p.a." w zw. z w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu warszawskiego przez niewłaściwe zastosowanie polegającej na braku uznania, że skierowanie badanej w trybie nadzorczym decyzji do osoby J. M. zmarłego w dniu 24 stycznia 1944 r., a zatem nie podsiadającej zdolności prawnej powoduje, że zbędnym jest badanie przez organ w postępowaniu nadzorczym wystąpienia pozostałych przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. powodujących nieważność badanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej, w szczególności zbędne jest badanie przesłanek rażącego naruszenia przesłanek planistycznych, wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu warszawskiego tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem gruntu wedle obowiązującego w dacie wydania Decyzji dekretowej wzorca planistycznego,
3. art. 7 ust. 2 Dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadne uznanie, iż można konkretyzować przeznaczenie nieruchomości warszawskiej Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., pod ulicę i przemysł na podstawie promesy Wiceprezydenta m.st. Warszawa przyznającej prawo własności działek Nr [...] oraz [...] Ministrowi Komunikacji pod budowę stacji rozrządowej PKP [...]; podczas gdy decyzje lokalizacyjne, zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły konkretyzować przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., a wyłącznie mogły wpływać na uszczegółowienie planów uchwalonych zatwierdzonych i opublikowanych na po wejściu w życie Dekretu warszawskiego.
Wskazując na powyższe podstawy prawne, skarżące K. D.i K. S. wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skarg M. S. oraz M.Z., A.P.i R. K. ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do postępowania - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Poza tym w/w skarżące wnosiły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto wnosiły także o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez PKP SA.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskich Kolei Państwowych SA skarżący M.Sta. i uczestniczka postępowania J. B. wnosili o oddalenie w/w skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w/w zarzuty zostały sformułowane w czterech odrębnych skargach kasacyjnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż wprawdzie we wszystkich skargach kasacyjnych kwestionowano zasadność wyroku Sądu Wojewódzkiego, który oddalił skargi: M. S., M. Za., A. P., R. K. oraz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (skarga kasacyjna wniesiona przez M.S. kwestionowała tylko oddalenie jego skargi i skargi: M. Z., A. P. oraz R. K.) wniesionych na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 grudnia 2020 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GMfTW 20508/51 o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], [...] we wsi [...] nr [...] - w zakresie dotyczącym aktualnej działki ewidencyjnej [...] oraz części aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] a stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, to jednak stanowiska, zawarte w skargach wniesionych do Sądu I instancji oraz w skargach kasacyjnych, nie były jednolite. O ile bowiem następcy prawni byłych współwłaścicieli dawnej nieruchomości warszawskiej nie kwestionowali samego rozstrzygnięcia organu nadzoru (sentencji decyzji) a nie zgadzali się jedynie z określoną częścią jej uzasadnienia, o tyle skarżąca PKP SA w Warszawie, skargę wniosła już w stosunku do całej decyzji nadzorczej a ponadto zarzuty zawarte w tej skardze, jak również zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej wspomnianej Spółki były odmienne od zarzutów i towarzyszącej im argumentacji, które zostały przytoczone w pozostałych skargach kasacyjnych. Z tego względu – w ocenie składu orzekającego – w takiej sytuacji celowym było odrębne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez PKP SA w Warszawie a jednocześnie łączne potraktowanie pozostałych skarg kasacyjnych. Tym niemniej – co podkreślić wypada - dla oceny wszystkich skarg kasacyjnych podstawowe znaczenie miał fakt, iż w przedmiotowej sprawie (w ujęciu materialnoprawnym) został w dniu 28 lutego 2017 r. wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok (sygn. akt I SA/Wa 1122/17), w którym Sąd ten, odnosząc się do kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 sierpnia 1951 r. nr GMfTW 20508/51, stwierdził (cyt.): "skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowej w stosunku do osób zmarłych, to wbrew temu co wywodził Minister Infrastruktury i Rozwoju należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a." Z tego też powodu w dalszej części swoich wywodów ówcześnie orzekający Sąd Wojewódzki stwierdził następnie, że (cyt.): "Mając zatem na względzie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodzić się przyjdzie ze stronami skarżącymi, że odmowa stwierdzenia [jego] nieważności przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju - o czym orzekł on decyzją z 7 sierpnia 2015 r. - motywowana niedostrzeżeniem tej wady, narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 22 maja 2017 r. To z kolei prowadzić musi do ich uchylenia.
Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii obowiązywania na części spornego obszaru Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z 1949 r. jak też możliwości uczynienie punktem odniesienia w sprawie postanowień Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. i ewentualnego naruszenia przez organ dekretowy, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia z 1951 r, jak też ono same wolne było od wskazanej wyżej wady". W związku z tym w przytoczonym wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. Sąd Wojewódzki polecił organowi by rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ustalił skutki prawne jakie wywołało kontrolowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m st. Warszawie w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa a następnie dokonał ich oceny pod kątem negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. oraz w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń, podjął rozstrzygnięcie, którego wówczas orzekający skład nie przesądził.
Powyższy wyrok Sądu Wojewódzkiego z 2018 r. nie został skutecznie zaskarżony i stał się prawomocny. Z uwagi zaś na regulacje prawną, zawartą w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie, zarówno wyżej przedstawiona ocena prawna zawarta w omawianym wyroku z 2018 r., jak i wskazania co dalszego prowadzenia sprawy, były w tym wypadku wiążące.
Odnosząc więc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, wniesionej przez PKP SA w Warszawie należy uznać, iż nie były one zasadne. W wyroku z 2018 r. Sąd Wojewódzki kwestię, związaną z doręczeniem stronom orzeczenia dekretowego, dokładnie bowiem wyjaśnił i w znacznym stopniu o niej przesądził. Zdaniem bowiem ówcześnie orzekającego Sądu mimo, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie doręczone zostało także jednej z następczyń prawnych J. K. – W.K., to z uwagi, iż owo doręczenie nie nastąpiło w tym przypadku jako doręczenia korespondencji następcy prawnemu zmarłej strony postępowania a jako osobie, która już po złożeniu wniosku dekretowego przez J. K. i M. M., wystąpiła do organu z podaniem o wydanie orzeczenia (zaświadczenia) "w sprawie przeznaczenia placu-[...] we wsi [...] pod nr hipotecznym [...]", a ponadto organ zaniechał jednocześnie doręczenia wspomnianego orzeczenia stronie, która faktycznie wnioskowała o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - tj. M. M. (jej pełnomocnikowi), to nie można było uznać, że sformułowane w tym orzeczeniu rozstrzygnięcie "nawiązywało jedynie do stanu własnościowego nieruchomości ujawnionego w prowadzonej dla niej księdze wieczystej oraz literalnego brzmienia art. 7 ust. 2 dekretu, podczas, gdy rzeczywistą intencją organu była odmowa przyznania prawa następcom prawnym byłych właścicieli".
W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, skoro powyższa kwestia została już prawomocnie przez Sąd oceniona, to aktualnie nie mogła ona być kwestionowana i po raz drugi analizowana.
Z tego zatem powodu zarzuty kasacyjne oparte na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 k.p.a., a które to przepisy – w ocenie skarżącej – zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone poprzez uznanie, że kontrolowane orzeczenie dekretowe z dnia 6 sierpnia 1951 r. rażąco naruszało prawo bo w orzeczeniu tym organ rozstrzygnął o prawach i obowiązkach zmarłych właścicieli nieruchomości, należało uznać za nieuprawnione.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty związane z kwestią nieodwracalnych skutków prawnych.
W sprawie nie było sporne, iż skarżącej przysługiwało do dwóch działek tj. do działki nr [...] (cz.) i do działki nr [...] (cz.) prawo użytkowania wieczystego. Powyższe nie oznaczało jednak, że można było w tym przypadku mówić o wywołaniu skutków nieodwracalnych – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – przez kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzję. Słuszne bowiem było w tej mierze stanowisko zarówno Sądu Wojewódzkiego jak i organu, iż rozstrzygające w tej kwestii znaczenie miała uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997 r. nr 2. poz. 49), w której skład poszerzony przyjął, że okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznaczała, że decyzja administracyjna, wydana na podstawie przepisów tego dekretu, a odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą, w sytuacji, w której ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz (w tym przypadku) Polskich Kolei Państwowych.
W związku z tym, skoro to decyzją z dnia 19 listopada 1999 r. nr 362/99, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe - Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] a która to działka w okresie późniejszym ( decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 maja 2006 r. nr 4 znak; GK-D-XVII-7430/6/06) została podzielona na działki ewidencyjne o numerach: nr [...] i [...], to zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że to decyzja uwłaszczeniowa Wojewody a nie kontrolowana decyzja dekretowa, mogła wywołać ewentualne skutki nieodwracalne.
W związku z tym fakt przekształcenia, dokonanego mocą ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegający na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem, nie miało w analizowanej sprawie znaczenia. W konsekwencji także zatem zarzut oparty na art. 156 § 2 k.p.a. nie miał skuteczności prawnej.
Działka o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] stanowiła natomiast własność Skarbu Państwa i jednocześnie nie była przedmiotem żadnego obrotu cywilnego. Zatem i w tym przypadku nie można było mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie procesowe zarzuty kasacyjne zgłoszone w skardze kasacyjnej Spółki PKP SA, a które były oparte na art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazując bowiem na naruszenie w/w przepisów, skarżąca twierdziła jedynie, że zaskarżone rozstrzygnięcie pomijało całokształt okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy uwzględniony w uzasadnieniu decyzji organu, a także zarzucała, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich merytorycznych zarzutów skargi.
Oceniając zatem w/w zarzuty procesowe, skład orzekający doszedł do przekonania, iż ponieważ ich uzasadnienie było wyjątkowo lakoniczne (ogólnikowe) to praktycznie rzecz biorąc nie bardzo było wiadomo, jakich konkretnie uchybień – zdaniem autora skargi kasacyjnej – dopuścił się Sąd Wojewódzki. W związku z tym, mając na uwadze to co zostało wyżej powiedziane, zauważyć należy, że odnośnie skargi wniesionej przez PKP SA wszystkie poruszonej w tej skardze kwestie a także inne zagadnienia, które mogłyby w tym postępowaniu dotyczyć sytuacji prawnej Spółki, zostały w zaskarżonym wyroku wyjaśnione i dostatecznie uzasadnione.
Odmienna sytuacja zachodziła natomiast w odniesieniu do oceny pozostałych skarg kasacyjnych, gdyż część zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym, które w tych skargach były zawarte, okazała się zasadna.
Powyższe dotyczy generalnie podnoszonej we wszystkich trzech pozostałych skargach kasacyjnych kwestii związanej z brakiem odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów sformułowanych w skargach. Wnosząc o uchylenie określonego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej kwestionowali w nich bowiem zarówno sam fakt dokonania przez organ w postępowaniu nadzorczym tak obszernych ustaleń faktycznych – właściwych postępowaniu dekretowemu (zwykłemu), jak i prawidłowość tych ustaleń.
Spośród wszystkich zarzutów procesowych najdalej idącymi były zarzuty istotnego naruszenia: art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, wniesionej przez M.S.) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. (zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, wniesionej przez K. D. i K. S.). Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Po myśli natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...).
Jak z powyższego zatem wynika, omawiane przepisy regulują w sposób zasadniczy sposób postępowania sądu wojewódzkiego przy rozpatrywaniu danej sprawy oraz przy wyrokowaniu w niej. W myśl zaś w/w uregulowań prawnych, sąd – mówiąc ogólnie - przed wydaniem wyroku winien zbadać sprawę w sposób wszechstronny a swoje stanowisko następnie dokładnie uzasadnić. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszym przypadku z obowiązków tych Sąd Wojewódzki nie wywiązał się jednak w sposób należyty.
Jak wspomniano wyżej, skarżący swoimi skargami, wniesionymi do Sądu Wojewódzkiego, objęli tylko (dokładnie sprecyzowany) fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wnosząc o jego uchylenie. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki stwierdził, że - jego zdaniem - uzasadnienie decyzji nie może być wyeliminowane z obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania samego rozstrzygnięcia bo takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Wprawdzie, w dalszej części swoich wywodów Sąd Wojewódzki, stwierdzając, że (cyt.): "W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość - z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem - byłaby dotknięta nieważnością" - a co sugerowałoby a contrario, że Sąd I instancji w istocie rzeczy jednak dopuszczał – co do zasady - możliwość uchylenia przez sąd administracyjny części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tym niemniej opisane wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie było w pełni czytelne. Dowodem braku owej przejrzystości przytoczonych wypowiedzi Sądu są zaś chociażby te fragmenty uzasadnień skarg kasacyjnych, w których skarżący powoływali się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierających pogląd o dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej uzasadnienia (rozumianego jako część decyzji), zwłaszcza gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy (vide: np. wyroki z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2610/11 z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 775/04, z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2604/18).
Zakładając jednak nawet, że Sąd Wojewódzki ostatecznie uznawał dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie części uzasadnienia decyzji administracyjnej - a który to fakt nie budzi żadnych wątpliwości składu orzekającego (vide np. wyroki zapadłe w sprawach dotyczących tzw. "gruntów warszawskich" a w których m. st. Warszawa wnosiło skargi właśnie tylko na uzasadnienia decyzji wydanych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, np. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2024 r. I OSK 1739/21, z dnia 14 listopada 2024 r. I OSK 1493/21 i z dnia 3 kwietnia 2025 r. I OSK 855/22), to motywy rozstrzygnięcia, którymi się w tym przypadku kierował Sąd I instancji nie zostały w żaden sposób właściwie wyjaśnione.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powoływał się wielokrotnie na szereg różnych poglądów i przytaczał różne wypowiedzi. Część z nich wyrażona była przez: organ, Sąd Wojewódzki orzekający w 2018 r., doktrynę i Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zawsze było jednak wiadomo, czy Sąd Wojewódzki aktualnie orzekający z poglądami tych podmiotów się zgadzał.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki początkowo podał, iż (cyt.): "skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek oceny zasadności ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu nadzorczym. Sąd bowiem te ustalenia organu nadzoru, które dotyczyły przeznaczenia gruntu objętego wnioskiem dekretowym, jedynie przytoczył (powtórzył za organem), ale już nie ocenił ich prawidłowości. Dodać zaś w tym miejscu trzeba, że właśnie powyższe ustalenia faktyczne, które – jak twierdził Minister – uzasadniały odmowę przyznania w 1951 r. prawa własności czasowej były kwestionowane przez strony. Zatem brak odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do trafności tych ustaleń i ocen organu powodował, że przytoczony wyżej pogląd Sądu Wojewódzkiego o tym, że skoro to wyrok sądu mógłby ukształtować prawidłowe motywy rozstrzygnięcia, a zatem zasadne było oddalenie skargi wniesionej tylko od części uzasadnienia decyzji, nie znajdował w takiej sytuacji żadnego pokrycia.
Sąd Wojewódzki odwoływał się także do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które nie wykluczało możliwości prowadzenia czynności wyjaśniających w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, choć czynności te nie mogły jednak polegać na formułowaniu tez za organ dekretowy z powołaniem się na argumenty, które temu organowi znane być nie mogły (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1867/15).
Rzecz jednak w tym, że – jak wyżej wspomniano – w rozpatrywanej sytuacji w prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. Sąd Wojewódzki dokładnie określił, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy miał uczynić organ. Ponadto w wyroku tym Sąd jednocześnie stwierdził (cyt.): "Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii obowiązywania na części spornego obszaru Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z 1949 r. jak też możliwości uczynienie punktem odniesienia w sprawie postanowień Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. i ewentualnego naruszenia przez organ dekretowy, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia z 1951 r, jak też ono same wolne były od wskazanej wyżej wady". W tym więc sensie słusznie skarżące, w osobach: M.Z., A. P., R. K., zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi istotne naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Pomimo bowiem wiążących organ ocen i wskazań co do dalszego biegu postępowania, bez wątpienia wyszedł on ponad granice związania. Pozostając w trybie postępowania nadzorczego, dokonał bardzo szerokich ustaleń faktycznych, właściwych postępowaniu zwykłemu, a które to ustalenia nie tylko zostały ocenione przez Sąd w 2018 r. jako nieistotne dla tego konkretnego postępowania, a dodatkowo były też nieraz sprzeczne z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji dekretowej. W motywach tej ostatniej decyzji organ odwoływał się m. in bowiem do ustaleń czynionych w oparciu o plan będący dopiero w opracowaniu a w decyzji nadzorczej - ustalenia te czyniono w oparciu o dwa plany obowiązujące. Poza tym z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w tych planach, odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości była – w ocenie Ministra – generalnie uzasadniona. Za stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej przemawiała zaś jedynie wiążąca organ ocena prawna, zawarta w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. a która była związana tylko ze skierowaniem tej decyzji do osób nieżyjących.
Dodać w tym miejscu też trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w grudniu 2020 r. a w analogicznej do rozpoznawanej sprawie, (co składowi orzekającemu jest wiadome z urzędu), Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1407/18), uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 1128/17) przyjął, że (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności badaniu przez organ nadzorczy podlegają przesłanki stwierdzenia nieważności. Organ ten nie może natomiast samodzielnie przeprowadzić ponownego postępowania co do istoty sprawy, w szczególności rozstrzygać, czy istniałyby w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia przesłanki jego podjęcia. (...) To do organu dekretowego należało bowiem wykazanie istnienia przeszkód do uwzględnienia wniosku." Wyrok ten oczywiście nie był - w sensie formalnym – wiążący w rozpoznawanej sprawie, ale z racji tego, że dotyczył działek sąsiednich i stronami postępowania, w którym został on wydany była część osób, które taki status miały w sprawie niniejszej, miał swoją wymowę. Jednolitość orzecznictwa jest bowiem wartością samą w sobie i zasługuje na ochronę.
W związku z tym, skoro w takiej sytuacji strony będące następcami prawnymi byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej twierdziły, że organ wadliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozpatrywał kwestie właściwe postępowaniu zwykłemu a przy tym nieprawidłowo dokonał owych ustaleń, to Sąd Wojewódzki, jeśli mimo wszystko stał na stanowisku, że powyższe nie oznaczało jednak istotnego naruszenia przez organ przepisów postępowania, winien dokładnie swój pogląd uzasadnić i odnieść się do tych spornych ustaleń faktycznych oraz wniosków, które z tych ustalonych faktów wywiódł organ. Zwrócić bowiem należy uwagę na okoliczność, że w przypadku oddalenia skarg skarżących na wskazane fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta wraz z jej obecnym uzasadnieniem pozostanie w obrocie prawnym. Na skutek zaś stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z 1951 r., będzie musiał być na nowo rozpoznany wniosek dekretowy a w którym to postępowaniu (czego nie można wykluczyć) będą mogły być wykorzystywane różne ustalenia i poglądy wyrażone w zaskarżonej decyzji i to z tą argumentacją, iż decyzja nadzorcza przeszła kontrolę sądowoadministracyjną a ponieważ wniesione na nią skargi zostały prawomocnie oddalone to decyzja ta była w całości legalna.
Trafnie zatem też w uzasadnieniach skarg kasacyjnych zwracano uwagę, że uzasadnienie decyzji nieważnościowej, która - jako prejudykat - przesądziła o bezprawnym działaniu organu władzy publicznej kształtuje sytuację prawną poszkodowanych, co może mieć negatywny wpływ na wynik postępowań mających na celu restytucję praw należnych stronom po ich poprzednikach prawnych jak i postępowań odszkodowawczych.
Z tych więc powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a, ( zarzut zwarty w skardze kasacyjnej wniesionej przez M.S.), art. 133 § 1 p.p.s.a. ( zarzut zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej przez K.D. i K. S.) oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez: M. Z., A. P. i R.K.) były zasadne. Pozostałe natomiast zarzuty – na tym etapie sprawy – były co najmniej przedwczesne.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ponownie ocenić zasadność skarg następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej na fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji a stanowisko swoje rzetelnie uzasadnić.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, to jest:
-) z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części, w której oddalał on skargi: M. S., M. Z., A. P., R. K. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
-) z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne M. Z., A.P. i R K. oraz K.D. i K.S. w pozostałym zakresie;
-) z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie;
-) z mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz: M. S., M.Z., A. P., R. K., oraz K. D. i K.S., mając na uwadze, że podstawą uchylenia w części zaskarżonego wyroku były uchybienia proceduralne Sądu I instancji.