I OSK 2460/20

I OSK 2460/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 448/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej [...] w [...] w Likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 448/19 w sprawie ze skargi Wyższej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 448/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Wyższej Szkoły [...] w W. (dalej również: Skarżący, Szkoła) na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej również: Wojewoda / organ odwoławczy) z 6 czerwca 2019 r. nr GN-V.7534.1.77.2018 w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i ustalenia odszkodowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 15 września 2017 r. Wójt Gminy G. (dalej również: Wójt) zwrócił się do Starosty L. (dalej również: Starosta) o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina G., oznaczonej jako działka nr 248/1 o pow. 4,2264 ha, (dalej również: Nieruchomość) niezbędnej dla realizacji celu publicznego - budowy komunalnej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną dla przedmiotowej działki ([...]), jej właścicielem jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz Skarżącej na mocy umowy z 3 lipca 2007 r. na okres 99 lat. W dziale IV księgi wieczystej wpisane zostały hipoteki przymusowe na rzecz Gminy G. (dalej również: Gmina) oraz hipoteka umowna na rzecz [...]. Do wniosku załączony został wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 8 grudnia 2001 r., z którego wynika, że zawnioskowana do wywłaszczenia działka położona jest w terenie oczyszczania i przesyłania ścieków (symbol: NO).
W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n.") w postaci budowy i utrzymania publicznych urządzeń służących do gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Gmina planuje przystąpić do kompleksowej kanalizacji miejscowości Z. i P., a realizacja tego przedsięwzięcia wymaga budowy komunalnej oczyszczalni ścieków. Przedmiotowa nieruchomość jest jedynym niezabudowanym i niezagospodarowanym terenem w obszarze miejscowości Z. i P., który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele oczyszczania i przesyłania ścieków. Gmina nie posiada na terenie miejscowości Z. i sąsiedniej miejscowości P. innej nieruchomości, która mogłaby być przeznaczona na realizację zamierzonego celu publicznego. Jak poinformował wnioskodawca, Gmina od wielu lat podejmowała próby nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr 248/1.
Pismem z 20 marca 2017 r. Wójt wystąpił do Skarżącej z propozycją nabycia praw do działki nr 248/1 w drodze umowy pod rygorem wszczęcia procedury zmierzającej do wywłaszczenia nieruchomości.
W dniu 5 kwietnia 2017 r. odbyły się negocjacje w sprawie nabycia przez Gminę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, które nie doprowadziły do zawarcia umowy ze względu na zbyt duże rozbieżności stron co do ceny nieruchomości.
Zawiadomieniem z 11 października 2017 r., znak: IGM.6821.66.2017.MR, strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
W dniu 3 listopada 2017 r. w siedzibie Starostwa przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Do akt sprawy złożone zostało pisemne stanowisko użytkownika wieczystego nieruchomości, z którego wynika, że Skarżąca przedstawi Gminie ofertę sprzedaży nieruchomości. Ponadto, w ocenie Szkoły, nie zachodzą przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że posiada zgodę Wójta na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 lipca 2014 r. (działalność ta prowadzona jest na działce nr 248/2).
Pismem z 28 listopada 2017 r. Wójt poinformował, że nie doszło do zawarcia umowy w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy oferowaną przez gminę kwotą, a oczekiwaniami finansowymi użytkownika wieczystego.
W dniu 30 kwietnia 2018 r. do akt sprawy został złożony operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności części składowych budowlanych znajdujących się na nieruchomości. Wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki wraz z prawem własności części składowych biegły oszacował na kwotę 240.482,00 zł (5,69 zł/m2).
Organ prowadzący postępowanie uznał operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach, tj. u.g.n. i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej również: "rozporządzenie", "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.").
Po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego pełnomocnik użytkownika wieczystego nieruchomości, pismem z 19 czerwca 2018 r. wniósł uwagi do sporządzonej wyceny. Strona zarzuciła, iż przyjęte do porównania nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do wycenianej działki; powołano się również na fakt, że w 2009 r., na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przyjęto jej wartość na poziomie 9,96 zł/m2. Ponadto, w ocenie użytkownika wieczystego, cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że Szkoła świadczy usługi w zakresie oczyszczania ścieków dla mieszkańców Gminy.
Pismem z 30 lipca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów dotyczących sporządzonej wyceny.
Decyzją z 3 października 2018 r. Starosta wywłaszczył na rzecz Gminy prawo użytkowania wieczystego przysługujące Szkole, ustanowione na Nieruchomości. Jednocześnie decyzją tą zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 240 482 złotych za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości wraz z prawem własności zabudowań znajdujących się na tej nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, żądając jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.
W toku postępowania odwoławczego, w dniu 30 kwietnia 2019 r., upłynęła ważność operatu szacunkowego, w związku z czym Wojewoda pismem z 6 maja 2019 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację tego operatu.
W dniu 16 maja 2019 r. biegły złożył klauzulę aktualności operatu szacunkowego z 30 kwietnia 2018 r.
Decyzją z 6 czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 112, art. 114 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, art. 134 i art. 135 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., dotyczących przesłanek i trybu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz ustalania odszkodowania za wywłaszczone prawo. Dodał, że w rozumieniu art. 6 pkt 3 tej ustawy, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, stanowi cel publiczny.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość niezbędna jest dla wnioskodawcy - Gminy na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy komunalnej oczyszczalnej ścieków dla miejscowości Z. i P. Gmina planuje przystąpienie do kompleksowej, zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i P. Realizacja tego przedsięwzięcia wymaga budowy komunalnej oczyszczalni ścieków. Jak podał wnioskodawca, nieruchomość, jest jedynym niezagospodarowanym obszarem na terenie miejscowości Z. i P., który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na tereny oczyszczalni i przesyłania ścieków. Z przedłożonych przez Gminę dokumentów, wynika, że wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego tej działki poprzedzone było przeprowadzeniem negocjacji ze Szkołą. Rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami finansowymi użytkownika wieczystego, a oferowaną przez kwotą za nabycie praw do nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja służyć będzie interesom wspólnoty mieszkańców danego obszaru, wobec czego niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.; spełniony został również w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia negocjacji z użytkownikiem wieczystym nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, wskazany przez wnioskodawcę cel wywłaszczenia nie może być realizowany w inny sposób niż przez uzyskanie praw do przedmiotowej nieruchomości. Użytkownik wieczysty gruntu powołuje się na fakt, iż posiada zezwolenie Wójta na prowadzenie działalności w zakresie oczyszczania ścieków dla mieszkańców Gminy. Użytkownik wieczysty prowadzi jednak oczyszczalnię ścieków obsługującą jedynie część miejscowości Z., natomiast Gmina planuje (w zakresie realizacji zadań własnych gminy) przeprowadzenie inwestycji polegającej na kompleksowej, zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i P., co wiąże się z koniecznością wybudowania komunalnej oczyszczalni ścieków. Wobec powyższego, nie znajduje, zdaniem Wojewody, uzasadnienia zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego. Niewątpliwie określony we wniosku cel na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy, w tym opis nieruchomości zawarty w protokole oględzin tej nieruchomości z dnia 9 marca 2018 r. i dokumentacja fotograficzna (operat szacunkowy), z których wynika, że pozostałości oczyszczalni ścieków nieistniejącej od 2003 r. [...] nadają się jedynie do wyburzenia.
Organ wyjaśnił, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość położona jest na zapleczu kompleksu produkcyjnego dawnej [...] (zlikwidowanej w 2003 r.). Dojazd do nieruchomości jest dogodny – drogą gminną o nawierzchni asfaltowej. Działka zagospodarowana jest obiektami oczyszczalni ścieków, która do 2003 r. stanowiła przyzakładową oczyszczalnię ścieków przy [...]. Po zlikwidowaniu cukrowni wydzielono część oczyszczalni, usytuowaną na sąsiedniej działce - nr 248/2, która obsługuje osiedle przyzakładowe, dom dziecka oraz część wsi Z. Obszar wycenianej działki nr 248/1, stanowiący część oczyszczalni związaną z funkcjonowaniem zakładu, od czasu likwidacji [...] nie jest użytkowany. Obiekty budowlane znajdujące się na wycenianej działce to pompownia główna, przepompownia ścieków przemysłowych, stacja podczyszczania wód spławikowych, chłodnia wentylatorowa, rurociągi odwadniające, osadniki ziemne. Wszystkie znajdujące się na nieruchomości budynki i obiekty infrastruktury technicznej są, w ocenie organu, zużyte funkcjonalnie. Zabudowania powstały w latach 70. XX w., wobec czego zastosowane rozwiązania technologiczne obecnie są przestarzałe, a zły stan budynków i pozostałych obiektów infrastruktury technicznej sprawia, że przedmiotowe obiekty pozbawione są możliwości wykorzystania dla potrzeb nowoczesnej oczyszczalni ścieków. W obszarze wycenianej nieruchomości znajdują się również elementy infrastruktury technicznej związane z funkcjonowaniem oczyszczalni zlokalizowanej na sąsiedniej działce nr 248/2 w postaci odcinków sieci energetycznej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Kształt wycenianej działki jest nieregularny, co ogranicza możliwość jej zagospodarowania.
Wojewoda dodał, że nieruchomość w obowiązującym planie miejscowym położona jest w terenach oczyszczania i przesyłania ścieków oraz objęta jest postępowaniem wywłaszczeniowym na cele budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, zatem aktualny i alternatywny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości są tożsame, dlatego wartość nieruchomości do celów odszkodowania biegły określił zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n., według aktualnego sposobu jej użytkowania, bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Wojewoda podkreślił, że w procesie wyceny prawa użytkowania wieczystego tej działki rzeczoznawca majątkowy analizą objął nieruchomości gruntowe przeznaczone w planie miejscowym na cele publiczne, o podobnym stanie zagospodarowania, tj. zabudowane infrastrukturą oczyszczalni ścieków w słabym stanie technicznym oraz grunty niezagospodarowane. Analizą objęto obszar rynku regionalnego (województwo [...]) w okresie ostatnich 5 lat. Wobec odnotowania niewielkiej, ale wystarczającej ilości transakcji obrotu nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, z wykorzystaniem metody porównywania parami. Zdaniem Wojewody, do zbioru nieruchomości stanowiących podstawę wyceny przyjęto nieruchomości uznane za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, tj. położone w obszarze rynku regionalnego, stanowiące nieruchomości przeznaczone pod zabudowę oczyszczalni ścieków oraz pod tereny gospodarowania odpadami, zagospodarowane nieczynną infrastrukturą oczyszczalni ścieków. Przedział cenowy nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania wynosi od 1,74 zł/m2 do 4.82 zł/m2. W procesie wyceny zastosowano ekstrapolację ze względu na lepszą ocenę wycenianej nieruchomości od nieruchomości podobnych dla jednej z cech rynkowych (przyjęto wartość wykraczającą poza przedział zakresu kwotowego dla danej cechy). Po uwzględnieniu cech rynkowych nieruchomości wycenianej i działek przyjętych do porównania oraz wpływu tych cech na wartość nieruchomości, wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr 248/1 wraz z prawem własności części składowych budowlanych oszacowano na kwotę 240.482,00 zł (5,69 zł/m2).
W ocenie organu odwoławczego, wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona w sposób prawidłowy. Odszkodowanie zostało ustalone w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. Kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Skargę na decyzję Wojewody wniosła Skarżąca, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego w szczególności błędnym ustaleniem, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego w postaci budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, jak również błędnym ustaleniem wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego; niedoręczenie stronie opinii uzupełniającej biegłego sporządzonej dla celów niniejszego postępowania;
2) naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa komunalnej oczyszczalni ścieków i cel ten nie może zostać zrealizowany w inny sposób, niż poprzez wywłaszczenie w sytuacji, gdy cel publiczny jest już realizowany, a ponadto istnieje możliwość wywłaszczenia sąsiedniej działki, na której działa oczyszczalnia ścieków; naruszenie art. 21 ust; 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., który jest źródłem obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powstającego z chwilą wyrządzenia szkody. W sytuacji, gdy ustalone odszkodowanie w wysokości 5,69 zł/m2 jest niższe, niż wartość m2 nieruchomości ustalanej dla celów podatkowych i kilkukrotnie niższe niż przyznawane w związku z wywłaszczeniem na cele budowy dróg; naruszenie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. poprzez ustalanie wysokości odszkodowania w kwocie 240.482,00 zł, w tym naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a w szczególności:
a) § 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny wykazał analizę rynków nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej;
b) § 4 ust. 1 i 4, § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca: w sposób prawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu dla celu budowy oczyszczalni w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi; w odpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływających na poziom cen nieruchomości o przeznaczeniu jw. oraz wykazał, że dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny; w prawidłowy sposób przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające w % wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu jw.;
- w prawidłowy sposób dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech;
c) § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1,art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego rzeczoznawca majątkowy dokonał prawidłowego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej;
d) art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 151 ust. 2 u.g.n. oraz § 20, 22 ust. 1 § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał ustalenia wartości składników budowlanych oraz roślinnych, które stanowiły podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za utratę tych składników;
e) art. 175 u.g.n. poprzez uznanie, że rzeczoznawca zastosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz szczególną starannością i bezstronnością;
f) § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne informacje przy dokonywaniu wyceny oraz że w operacie tym przedstawiono w sposób wystarczający sposób dokonania wyceny;
g) art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania;
h) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie;
i) art. 175 u.g.n.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie zobowiązanie organu do powołania biegłego sądowego – rzeczoznawcy do spraw wyceny nieruchomości (spoza obszaru Starostwa Powiatowego) celem sporządzenia nowej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem cen, jakie zostały ustalone w innych sprawach związanych z wywłaszczeniem nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 448/19 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przekonania Skarżącej o wadliwości zaskarżone decyzji nie można podzielić. Dotyczy to zarówno zarzutu błędnego ustalenia niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego w postaci budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, jak również nieprawidłowego, jej zdaniem, ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. przepisy rozdziału 4 Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1 b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wbrew przekonaniu Skarżącej wskazany przez wnioskodawcę cel wywłaszczenia, tj. budowa komunalnej oczyszczalni ścieków na potrzeby kompleksowej kanalizacji miejscowości Z. i P., stanowi bez wątpienia cel publiczny, określony w art. 6 pkt 3 ustawy jako budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Co więcej powyższy cel uwzględnia również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z [...] lutego [...] r.), według którego działka nr 248/1 położona jest na terenie oczyszczania i przesyłania ścieków (symbol: NO - § 2 pkt 3.3. uchwały). Działka ta jest jedynym niezabudowanym i niezagospodarowanym terenem w obszarze miejscowości Z. i P., który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele oczyszczania i przesyłania ścieków. Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania wywłaszczeniowego w sposób przekonujący wyjaśniono, że Gmina nie posiada na terenie miejscowości Z. oraz P. innej nieruchomości, która mogłaby być przeznaczona na realizację zamierzonego celu publicznego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Skarżąca posiada zgodę Wójta na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 lipca 2014 r. i że działalność tę prowadzi na działce nr 248/2. Sąd I instancji wskazał w tym miejscu, że skala tej działalności jest ograniczona - obejmuje jedynie wybrane obiekty w miejscowości Z. Tymczasem Gmina argumentowała, że planowana na działce nr 248/1 inwestycja publiczna jest częścią kompleksowego przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i P., co stanowi jedno z podstawowych zadań własnych Gminy. Bez znaczenia jest zatem, w ocenie Sądu I instancji, że nie zdecydowano się na wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego działki 248/2, co sugerowała Skarżąca, w istocie bowiem nie chodzi tu o niezbędność wywłaszczenia, co wydaje się oczywiste, ale o konkurencję w usługach odprowadzania ścieków. Zdaniem Sądu I instancji, trzeba także zauważyć, że to do Gminy należy określenie zakresu wywłaszczenia, co jest oczywiście spowodowane koniecznością wypłaty dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym stosownego odszkodowania, obciążającego przecież jej budżet. Bez wątpienia organy rozważyły różne aspekty przedsięwzięcia i dokonały wyboru w kształcie uzasadniającym wywłaszczenie prawa, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu nad indywidualnym. Wybór ten nie budzi wątpliwości z punktu widzenia legalności, tym bardziej, że został racjonalnie umotywowany. Zdaniem Sądu, spełnione zostały również pozostałe warunki uzasadniające wydanie decyzji. Organy trafnie uznały, że cel publiczny określone w tej decyzji nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Art. 112 u.g.n. jasno stanowi, że wywłaszczenie jest konieczne wówczas, gdy realizacja inwestycji nie jest możliwa bez woli dotychczasowych właścicieli, a próby cywilnego pozyskania nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 114 ust.1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze prawa własności nieruchomości.
Odnośnie powyższego Sąd I instancji zaznaczył, że pismem z 20 marca 2017 r. Wójt wystąpił do Szkoły z propozycją nabycia praw do działki nr 248/1 w drodze umowy pod rygorem wszczęcia procedury zmierzającej do wywłaszczenia nieruchomości. Negocjacje, które odbyły się w 5 kwietnia 2017 r., nie doprowadziły do zawarcia umowy ze względu na zbyt duże rozbieżności stron co do ceny nieruchomości. Skarżąca wyrażała wówczas zgodę na zbycie nieruchomości za połowę ceny wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego 30 stycznia 2014 r., gdzie wartość 1m2 przyjęto na poziomie 38,29 zł, całej zaś nieruchomości na kwotę 1 618 288,56 zł. Przedstawiła także propozycje przekazanie Gminie Oczyszczalni Ścieków zlokalizowanej na działce nr 248/2 po dokonaniu wyceny metodą przychodową. Na żaden z tych wariantów Gmina nie wyraziła jednak zgody, dowodząc, że według sporządzonego na jej zlecenie operatu wartość działki 248/1 wynosi 187 700 zł. W trakcie tych samych negocjacji Skarżąca zobowiązała się do złożenia w terminie do 15 maja 2017 r. oferty sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr 248/2 wraz z prawem użytkowania wieczystego części działki 248/1, przylegającej do działki 248/2 od strony wschodniej. Nigdy jednak takiej oferty nie złożono, natomiast w piśmie z dnia 31 października 2017 r. Skarżąca wyjaśniła, że nie została złożona z uwagi na fundamentalne różnice pomiędzy ceną zakupu proponowaną przez Gminę, a oszacowaniem rzeczoznawcy, którym dysponuje, co wszelkie negocjacje skazuje na niepowodzenie. Jednocześnie jednak stwierdziła, że w załączeniu przedstawia ofertę sprzedaży wraz z kalkulacją sporządzoną metodą przyjętą w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. H. Pismo nie zawiera jednak żadnego załącznika. Z kolei podczas rozprawy administracyjnej jaka miała miejsce 3 listopada 2017 r. strony ustaliły 14 dniowy termin na podjęcie dodatkowych rozmów odnośnie ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Również ten termin upłynął bez żadnych ustaleń. Co więcej, już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, Skarżąca przedstawiła Gminie ofertę sprzedaży nieruchomości, jednak do zawarcia umowy i tym razem nie doszło ze względu na zbyt wysoką - zdaniem Gminy - cenę za prawo użytkowania wieczystego, żądaną przez Skarżącą. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, fakt przeprowadzenia rokowań nie może budzić wątpliwości.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w wycenie nieruchomości. Bez wątpienia podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, w którym wymagane jest ustalenie wartości nieruchomości, jest zgodnie z art. 149 i nast. u.g.n. opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca jej wartość rynkową, co wymaga wiadomości specjalnych. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym 30 kwietnia 2018 r., opatrzonym klauzulą aktualności z 30 kwietnia 2019 r., który spełnia warunki określone w u.g.n. i rozporządzeniu dnia 21 września 2004 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że jest on logiczny, jasny i spójny. Wartość nieruchomości biegły obliczył stosując podejście porównawcze z wykorzystaniem metody porównania parami. Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. (§ 4 ust. 3 ). Przy czym w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sporządzając operat biegły do zbioru stanowiącego podstawę wyceny przyjął, z uwagi na swoistą specyfikę, nieruchomości położone w obszarze rynku regionalnego przeznaczone pod zabudowę oczyszczalni ścieków oraz pod tereny przeznaczone na gospodarkę odpadami i zagospodarowane nieczynną infrastrukturą oczyszczalni ścieków. Wskazał daty transakcji, położenie nieruchomości i ich opis, uwzględniając i oceniając wartość wszystkich jej składników, ceny transakcyjne i cenę 1 m2. Ustalił cechy rynkowe, atrakcyjność położenia wraz z dojazdem, stan zagospodarowania, przestrzeń inwestycyjną i formę władania gruntem, nadał im odpowiednie wagi i porównał je kolejno z nieruchomością wycenianą, ostatecznie uzyskując cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej. Różnice pomiędzy cechami rynkowymi zostały skorygowane za pomocą wyznaczonych poprawek, zgodnie ze sztuką wyceny. Odniósł się ponadto do przywołanej przez stronę wartości gruntu przyjętej w 2009 r. na poziomie 9,96 zł/m2, wskazując, że wartość ta dotyczyła prawa własności nieruchomości (nie zaś prawa użytkowania wieczystego), na którą składały się działki gruntu nr 248/1 i 248/2, tworząc nieruchomość o regularnym kształcie. Co więcej, wartość została ustalona dla gruntu niezagospodarowanego przy założeniu braku utrudnień w zagospodarowaniu.
Niezrozumiały jest, zdaniem Sądu I instancji, zarzut niedostatecznej analizy rynków nieruchomości z których biegły przyjął ilość transakcji nieruchomości podobnych. Biegły jasno wskazał na ograniczoną ilość transakcji obejmujących nieruchomości z nieczynną infrastrukturę oczyszczalni ścieków. Z tego powodu oraz z uwagi na stabilność cen do zbioru przyjęto nieruchomości będące przedmiotem obrotu rynkowego w ostatnich 5 latach będące przedmiotem użytkowania wieczystego lub przedmiotem własności. Formułując swoje zastrzeżenie Skarżąca nie sprecyzowała w tej sytuacji, co rozumie pod pojęciem niedostatecznej analizy rynku, nie podała nawet jakiejkolwiek transakcji dotyczącej nieruchomości podobnej, której biegły nie uwzględnił, a miałaby znaczenie dla oceny dokonanego szacunku. Sąd I instancji zaznaczył, że chociaż katalog cech nieruchomości podobnej o jakich mowa w art. 4 pkt 16 nie ma charakteru zamkniętego, to jednak nie można uznać, aby nieruchomość podobna miałaby być nieruchomością identyczną z nieruchomością wycenianą. Chodzi tu o pewną porównywalność ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, co też w operacie uwzględniono. Z tego też powodu, zdaniem Sądu I instancji, równie bezpodstawny jest zarzut nienależytej analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu dla celu budowy oczyszczalni w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi oraz doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływające na ceny. Trudno w skardze dopatrzeć się na czym miałaby polegać nienależyta analiza rynku nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę, że w operacie wskazano 16 transakcji obrotu nieruchomościami, jakie miały miejsce od 2013 r do 2018 r. o różnych powierzchniach od 100m2 do przekraczających 1 ha przeznaczonych pod budowę przepompowni ścieków, wysypisko śmieci, rozbudowę zakładu gospodarowania odpadami czy pod urządzenia odprowadzania ścieków, a więc o podobnym stanie zagospodarowania lub przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana. Z operatu wynika, że do wyceny przyjęto jedynie te przekraczające 1 ha, odpowiadające powierzchni nieruchomości wycenianej. Według opisu stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest ona zabudowana obiektami oczyszczalni ścieków, która do 2003 r stanowiła przyzakładową oczyszczalnię ścieków [...]. Po likwidacji cukrowni wydzielono część oczyszczalni, usytuowanej na sąsiedniej działce 248/2, część zaś pozostałą, zlokalizowaną na działce wycenianej z pompownią główną, przepompownią, stacją podczyszczania wód spławikowych, chłodnią wentylatorową, rurociągami i osadnikami pozostawiono jako nieużytkowaną. Skarżąca nie wskazała również, w ocenie Sądu I instancji, na czym miałby polegać błąd biegłego w ustaleniu doboru cech rynkowych nieruchomości podobnych i ich wagi. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Nie jest jednak jednolicie określany zakres możliwości jego oceny. Zwraca się uwagę, że skoro operat jest sporządzany przez osobę posiadającą informacje specjalne, organ prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również sąd wojewódzki, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest wyłącznie dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadanie, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponadto ocenie podlega zgodność w zakresie zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast wspomniana już ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1205/18 i podane tam orzecznictwo, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1368/15, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 746/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 roku, sygn. akt I OSK 1604/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 roku, sygn. akt I OSK 2191/18, źródło CBOSA). Sąd I instancji wskazał przy tym, że z drugiej strony zaznacza się, że chociaż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie to zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Jak zaznaczył Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia z 26 stycznia 2006 r., (sygn. akt II OSK 459/05, źródło CBOSA) żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia albo wyjaśnień co do jego treści W razie wątpliwości organy mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 758/17 i podane tam orzecznictwo, źródło CBOSA), według którego pogląd, w świetle którego stwierdzenie, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości, niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Skoro to to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności nie może ona opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, źródło CBOSA). Sąd podkreślił, że choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, źródło CBOSA ).
W ocenie Sądu I instancji, bez wątpienia organy rozpoznające sprawę wspomniane obowiązki spełniły. Nie tylko prawidłowo oceniły sam operat, ale również wobec zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń co do sporządzonego operatu biegły dwukrotnie, 30 lipca 2018 r. na żądanie Starosty, a następnie 10 kwietnia 2019 r. na żądanie Wojewody, składał wyjaśnienia co do przyjętych założeń. Warto przy tym zaznaczyć, że Skarżąca zgłaszając w całym toku postępowania wątpliwości względem prawidłowości operatu szacunkowego miała prawo wykazania się w trakcie postępowania administracyjnego inicjatywą dowodową. Mimo powoływania się na operat, jaki miał zostać sporządzony przez rzeczoznawcę w 2009 r. dla potrzeb podatkowych, gdzie cenę za 1m2 ustalono na 9,96 nie został on przedstawiony. Nie złożono również żadnego innego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (ani innej opinii o wartości nieruchomości, za którą ustalane było odszkodowanie), w tym wspomnianej w protokole rokowań z 5 kwietnia 2017 r., sporządzonej 30 stycznia 2014 r. Nie wnoszono też o przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy. Przepis ten nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010, sygn. akt II OSK 481/09, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2329/13, źródło CBOSA) nie podzielił poglądu, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy ), gdyż oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, że organy dokonały samodzielnej oceny operatu, a wysunięte przez nie wnioski zasługują na aprobatę. Treść operatu nie budzi żadnych zastrzeżeń co do ich poprawności i zawartości, co pozwalało organom uznać go za wiarygodny, dający podstawę do ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym organy nie miały też obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie miały podstaw do powoływania opinii kolejnych biegłych, tym bardziej, że jak już wspomniano autor operatu szczegółowo odniósł się do wszelkich zastrzeżeń co do jego treści wniesionych w toku postępowania przez Skarżącą.
Zdaniem Sądu I instancji, bezpodstawny jest również zarzut sprowadzający się w istocie rzeczy do podważenia wiarygodności samego biegłego, jako stale współpracującego z gminą.
Za niezasadny uznał Sąd I instancji również zarzut naruszenia art. 128 ust.1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający konstytucyjnych i ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania, przez ustalenie cenę 5,69 zł za m2 wywłaszczonej nieruchomości, które jest niższe od ceny ustalonej dla celów podatkowych i kilkakrotnie niższe, niż przyznawane w związku z wywłaszczaniem na cele budowy dróg. Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że w świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK.11/02 S (OTK-A z 2004 r. Nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślił przy tym, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie ma powodów, aby dowodzić, że zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Jak już wspomniano orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym, prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy, a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 u.g.n. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a organy nie naruszyły art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 128 i art. 130 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że warunek wypłacenia wywłaszczonemu słusznego odszkodowania nie oznacza możliwości zgłaszania przez dotychczasowego właściciela nieuzasadnionych żądań, czyli wypłaty odszkodowania w wysokości nieznajdującej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Słuszne odszkodowanie winno mieć bowiem charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra.
Sąd I instancji uznał również za nieskuteczny zarzut niedoręczenia Skarżącej opinii uzupełniającej biegłego, sporządzonej dla celów niniejszego postępowania, ponieważ dokument ten został zamieszczony w aktach sprawy w dniu 11 kwietnia 2019 r., zaś już w dniu 17 kwietnia 2019 r. organ zawiadomił strony postępowania, w tym Skarżącą, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z. aktami sprawy i wypowiedzenia się co do dowodów, a zatem również co do treści opinii uzupełniającej - w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego tj:
1. naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n., poprzez ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa komunalnej oczyszczalni ścieków i cel ten nie może zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez wywłaszczenie, w sytuacji gdy cel publiczny jest już realizowany, a ponadto istnieje możliwość wywłaszczenia sąsiedniej działki, na której działa oczyszczalnia ścieków;
2. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP odczytywanym łącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n., który jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody. W sytuacji gdy ustalone odszkodowanie w wysokości 5,69 zł/m2 jest niższe niż wartość m2 nieruchomości ustalanej dla celów podatkowych i kilkukrotnie niższe niż przyznawane
w związku z wywłaszczeniem na cele budowy dróg i nie odpowiada cenie rynkowej;
3. naruszenie art. 128 ust. 1, 129 ust. 1, 130 ust. 1 i 134 i 135 u.g.n. poprzez ustalanie wysokości odszkodowania w kwocie 240.482,00 zł co w żadnym zakresie nie może zostać uznane za wartość rynkową nieruchomości (w tym naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania), a w szczególności:
a) § 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny wykazał analizę rynków nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej;
b) § 4 ust. 1 i 4, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca:
- w sposób prawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości;
- w odpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływających na poziom cen nieruchomości oraz wykazał, iż dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny;
- w prawidłowy sposób przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające w % wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu j.w.;
- w prawidłowy sposób dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech;
c) § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego wyceniając nieruchomość przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał prawidłowego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej;
d) art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 151 ust. 2 u.g.n. oraz § 20, 22 ust. 1 § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał ustalenia wartości składników
budowlanych oraz roślinnych, które to wartości stanowiły podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za utratę ww. składników;
II na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj.:
- art. 220 § 1 k.p.a., poprzez przerzucenie na Skarżącą obowiązku przedstawienia operatu szacunkowego nieruchomości wykonanego dla celów ustalenia wysokości podatku od nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowy operat został sporządzony na zlecenie organu administracji, jest jej znany i winien być w jej posiadaniu;
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez sąd wniesionej skargi m.in.. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do uwzględnienia wskazanych zarzutów, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, albowiem sąd nie odniósł się do okoliczności realizowania usług w zakresie oczyszczania ścieków przez skarżącą, nie zbadał zasadności zarzutów odnośnie różnicy cen ustalonej dla potrzeb niniejszego postępowania i dla potrzeb opodatkowania.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia spraw.
Na rozprawie upełnomocnieni przedstawiciele Gminy G., przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wskazali, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego - budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, gdyż Gmina planuje przystąpienie do kompleksowej, zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z podnoszonymi w skardze kasacyjnej (środku odwoławczym) zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty podstawowego zagadnienia w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd wojewódzki wykładni i zastosowania prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 220 § 1 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 220 § 1 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny punkt, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasatora, z którego wynika, że w ocenie Skarżącej przedmiotowy cel publiczny mógł zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie Skarżącej własności ich nieruchomości. Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu - w przedmiotowej sprawie - prawa własności. Stosownie do tego przepisu: "Przepisy rozdziału o wywłaszczeniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust 2 u.g.n.); może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust 1 u.g.n.); może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust 3 u.g.n.); następuje w celu realizacji celu publicznego - jednego z celów wymienionych w art. 6 u.g.n. lub celu publicznego określonego w innej ustawie.
W niniejszej sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wnioskiem z 15 września 2017 r. Wójt Gminy G. zwrócił się do Starosty L. o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina G., oznaczonej jako działka nr 248/1 o pow. 4,2264 ha, niezbędnej dla realizacji celu publicznego - budowy komunalnej oczyszczalni ścieków.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 3 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Ponadto w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość jest jedynym niezabudowanym i niezagospodarowanym terenem w obszarze miejscowości Z. i P. który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele oczyszczania i przesyłania ścieków. Gmina nie posiada na terenie miejscowości Z. i sąsiedniej miejscowości P. innej nieruchomości, która mogłaby być przeznaczona na realizację zamierzonego celu publicznego. Zatem jest ona niezbędna dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa komunalnej oczyszczalni ścieków i cel ten nie może zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez wywłaszczenie.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust 2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający konstytucyjnych przesłanek słusznego odszkodowania. Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że zgodnie z treścią art. 21 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem.
Należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66). W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Rozpatrując niniejszą sprawę zasadnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym 30 kwietnia 2018 r., opatrzonym klauzulą aktualności z 30 kwietnia 2019 r., prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128 – 135 u.g.n. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi zasadami jego ustalania, a Sąd I instancji nie naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Wobec powyższego za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 i art. 135 u.g.n. przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania, czyli odszkodowania, które nie może być uznane za wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 i art. 130 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podstawą zaś ustalenia wysokości odszkodowania jest, stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).
Zatem spór między Skarżącą a organem sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego z 30 kwietnia 2018 r., opatrzonym klauzulą aktualności z 30 kwietnia 2019 r., sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, na podstawie którego organ ustalił wysokość odszkodowania.
Należy wskazać, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, w toku prowadzonego postępowania, powinna być poddana przez organ analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, źródło CBOSA).
Jeżeli chodzi o merytoryczną kontrolę operatu szacunkowego to należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 726/21, źródło CBOSA).
O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1081/21, źródło CBOSA). Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 90/19, źródło CBOSA).
Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.
W operacie szacunkowym z 30 kwietnia 2018 r., opatrzonym klauzulą aktualności z 30 kwietnia 2019 r., wartość nieruchomości biegły obliczył stosując podejście porównawcze z wykorzystaniem metody porównania parami. Sporządzając operat biegły do zbioru stanowiącego podstawę wyceny przyjął, z uwagi na swoistą specyfikę, nieruchomości położone w obszarze rynku regionalnego przeznaczone pod zabudowę oczyszczalni ścieków oraz pod tereny przeznaczone na gospodarkę odpadami i zagospodarowane nieczynną infrastrukturą oczyszczalni ścieków. Wskazał daty transakcji, położenie nieruchomości i ich opis, uwzględniając i oceniając wartość wszystkich jej składników, ceny transakcyjne i cenę 1 m2. Ustalił cechy rynkowe, atrakcyjność położenia wraz z dojazdem, stan zagospodarowania, przestrzeń inwestycyjną i formę władania gruntem, nadał im odpowiednie wagi i porównał je kolejno z nieruchomością wycenianą, ostatecznie uzyskując cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej. Różnice pomiędzy cechami rynkowymi zostały skorygowane za pomocą wyznaczonych poprawek, zgodnie ze sztuką wyceny. Odniósł się ponadto do przywołanej przez stronę wartości gruntu przyjętej w 2009 r. na poziomie 9,96 zł/m2, wskazując, że wartość ta dotyczyła prawa własności nieruchomości (nie zaś prawa użytkowania wieczystego), na którą składały się działki gruntu nr 248/1 i 248/2, tworząc nieruchomość o regularnym kształcie. Co więcej, wartość została ustalona dla gruntu niezagospodarowanego przy założeniu braku utrudnień w zagospodarowaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji ustalił, że sporządzony operat szacunkowy prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości nieruchomości. Operat ten przedstawia sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Rzeczoznawca majątkowy w sposób właściwy dokonał ustalenia wartości składników budowlanych oraz roślinnych, które stanowiły podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za utratę tych składników. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy wycenie nieruchomości nie doszło do naruszenia art. 130 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze nie doszło do naruszenia przez organy i Sąd pierwszej instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, pozostałych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a zawierającego wymogi, jakie winien spełniać operat szacunkowy.
Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a Sąd I instancji nie naruszył art. 128 ust. 1, 129 ust. 1, 130 ust. 1 i 134 i 135 u.g.n.
Zatem organy, pozyskując sporny operat szacunkowy i uznając jego moc dowodową na potrzeby prowadzonego postępowania, nie dopuściły się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę w całości oraz nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Z tych względów oraz mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.