II SA/Go 229/25

II SA/Go 229/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 92
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. do [...] r., II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. na rzecz skarżącej K. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Go 229/125
UZASADNIENIE
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2023r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dniem [...] lutego 2023 r. st. sier. K. M. została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej.
W dniu [...] grudnia 2024 r. policjantka zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w [...], składając wymagane przepisem szczególnym oświadczenie mieszkaniowe, o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia [...] lutego 2023 r. W oświadczeniu tym poinformowała, że nie posiada członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2024 poz. 145 ze zm., dalej jako u.o.p.) oraz że zajmuje, na podstawie umowy ustnej, dom w miejscowości [...], do którego tytuł prawny posiadają jej rodzice.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 u.o.p., § 1 ust. 1, § 2, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 649 ze zm., dalej jako rozporządzenie) przyznał K. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego wg stawki przysługującej dla policjanta od [...] grudnia 2024 r. tj. od daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego.
Organ wskazał, iż w myśl przepisu § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia policjantka legitymuje się uprawnieniem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wg stawki dla policjanta. Podkreślił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania niniejszego równoważnika oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do przedmiotowego rozporządzenia. Złożenie oświadczenia mieszkaniowego w organie stanowi zatem wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 61 K.p.a, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje w sposób wyraźny inicjatywy wszczęcia postępowania z urzędu, wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony. Według organu prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 u.o.p. i w przepisach szczególnych. Decyzja ta jest zatem decyzją konstytutywną co oznacza, że wywołuje skutek prawny na przyszłość i dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika. Brak wniosku strony (oświadczenia mieszkaniowego) o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do tego równoważnika nie powstaje. Wniosek taki (oświadczenie mieszkaniowe) może być złożony w organie w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Wobec powyższego oraz zgodnie ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym organ przyznał stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] grudnia 2024 r. tj. z dniem złożenia oświadczenia mieszkaniowego.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] lutego 2023 r. Powołując się na art. 107 u.o.p., zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, skarżąca uznała, iż tym samym jej roszczenie o przyznanie świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] lutego 2023 r. mieści się w okresie przedawnienia i jest w pełni uzasadnione. Wskazała, że nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, zamieszkuje u rodziców na podstawie umowy ustnej i wypełnia ustawowe przesłanki do przyznania jej tego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności organ zasygnalizował, że organ I instancji wydając z dnia [...] grudnia 2024r. decyzję popełnił oczywista omyłkę polegającą na wpisaniu w uzasadnieniu decyzji błędnej daty, od której K. M. została mianowana policjantem w służbie stałej: jest [...] lutego 2024 r. winno być [...] lutego 2023 r. oraz błędnej daty, od której ubiega się o przyznanie przedmiotowego świadczenia tj. [...] lutego 2024 r. winno być [...] lutego 2023 r. Strona skarżąca w swoim odwołaniu nie odniosła się do tego faktu, natomiast organ odwoławczy uznał, iż omyłka ta nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie odwołania.
Organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 u.o.p., policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Działając z upoważnienia art. 92 ust. 2 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r. określił wysokość i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to jest zatem aktem normatywnym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w u.o.p. i stanowi jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia policjantowi w służbie stałej przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 u.o.p. nie posiadają określonego tym paragrafem lokalu mieszkalnego (domu), bądź policjant nie otrzymał kwatery tymczasowej lub nie zachodzą inne okoliczności, wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Natomiast § 3 rozporządzenia mówi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia.
Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...], że dopiero złożenie takiego oświadczenia przez zainteresowanego w organie, stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 61 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje w sposób wyraźny inicjatywy wszczęcia postępowania z urzędu, wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony.
Zatem prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej, gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 u.o.p. Brak wniosku strony (oświadczenia mieszkaniowego) o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje.
Marginalnie organ zaznaczył, że nie mają znaczenia motywy ani okoliczności, z powodu których policjant nie składał wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania tego równoważnika mimo, że spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Wniosek taki (oświadczenie mieszkaniowe) może być złożony w organie w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny (stanowisko NSA w wyroku z dnia 14.07.2011 r. sygn. akt I OSK 450/11).
Organ dodał, iż brak jest takiego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu informowania policjantów o treści powszechnie obowiązujących, publikowanych aktów prawnych, w tym także w omawianym zakresie. Nałożony na organ administracyjny przepisem art. 9 Kpa obowiązek należytego, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania nie zwalnia osób, będących policjantami z obowiązku zaznajomienia się z przepisami prawa regulującymi ich uprawnienia i obowiązki, w tym także wynikającymi z przyznania lub cofania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Policjant nie jest tym przepisem (art. 9 Kpa) zwolniony od dołożenia należytych starań, aby zapoznać się z przepisami regulującymi ich uprawnienia i obowiązki.
Odnosząc się do zarzutu strony, że jej roszczenie o przyznanie świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] lutego 2023 r. mieści się w okresie przedawnienia, o którym mowa w art. 107 u.o.p. i jest w pełni uzasadnione, organ wskazał, że ć art. 107 u.o.p. zawarty został w rozdziale IX u.o.p. pod tytułem Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów, a prawa policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej, równoważnika pieniężnego za brak lub remont lokalu zawarte są w rozdziale VIII ustawy o Policji Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Tym samym, art. 107 u.o.p. ma zastosowanie tylko co do uposażeń funkcjonariuszy - rozdział IX ustawy, a nie do spraw zawartych w rozdziale VIII u.o.p.
Ponadto organ zauważył, iż K. M. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] mianowana została funkcjonariuszem w służbie stałej z dniem [...] lutego 2023 r. Wobec tego, na dzień [...] lutego 2023 r. tj. na dzień od którego ubiega się o przedmiotowe świadczenia, była funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Natomiast, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, świadczenie to przysługuje wyłączenie policjantowi w służbie stałej. Organ I instancji prawidłowo zatem ocenił stan prawny i faktyczny w sprawie powołując się na przepisy u.o.p. oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu.
Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w całości i zarzucając organom naruszenie: 1. art. 92 ust. 1 u.o.p. poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu i przyjęcie, że decyzja w sprawie przyznania skarżącej prawa do równoważnika pieniężnego za braku lokalu mieszkaniowego ma charakter konstytutywny, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzji organu I instancji oraz nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez pominięcie, iż prawo do równoważnika pieniężnego za braku lokalu mieszkaniowego powstaje z mocy prawa w dniu spełnienia faktycznych przesłanek; 3. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności, a przede wszystkim poprzez brak wnikliwego odniesienia się do okoliczności faktycznych oraz prawnych zaistniałych na gruncie niniejszej sprawy. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Skarżąca podkreśliła, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego winno zostać przyznane od dnia [...] lutego 2023 r., tj. od dnia mianowania skarżącej na funkcjonariusza w służbie stałej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. z dnia [...] lutego 2025 r. nr utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] przyznająca skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] grudnia 2024 r.
Przy czym należy zaznaczyć na wstępie, iż w istocie skarżąca objęła skargą decyzję jedynie w zakresie w jakim odmówiono jej (nie przyznano) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wnioskowany przez nią okres tj. począwszy od [...] lutego 2023 r. (data sprecyzowana w treści skargi). Co oczywiste skarżąca, mimo podania, iż skarży decyzję w całości, nie zakwestionowała decyzji w zakresie w jakim przyznany został jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] grudnia 2024 r. W treści skargi skarżąca wyraźnie zaznaczyła, iż w jej ocenie wnioskowane świadczenie powinno zostać jej przyznane od [...] lutego 2023 r., a zatem należało uznać, iż skarżone są decyzje organów obu instancji w zakresie w jakim odmówiono skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia za okres od [...] lutego 2023 r. do [...] grudnia 2024 r. Z treści decyzji organów obu instancji, w tym przede wszystkim z uzasadnienia obu decyzji, wynika, iż organy przyznając skarżącej równoważnik pieniężny od [...] grudnia 20024 r., w istocie odmówiły jej przyznania w/w równoważnika w pozostałym zakresie objętym wnioskiem skarżącej. W uzasadnieniach decyzji zarówno I jak i II instancji organy odniosły się do kwestii okresu za jaki przyznane zostało świadczenie i wskazały na motywy odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wstecznie, przyjmując, że z uwagi na konstytutywny charakter takiej decyzji możliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia najwcześniej od dnia złożenia wniosku przez stronę tj. na gruncie niniejszej sprawy od dnia [...] grudnia 2024 r.
Z powyższych względów zatem dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji ograniczona została na gruncie rozpoznawanej sprawy do elementu decyzji I i II instancji odnoszących się do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres [...] lutego 2023 r. do [...] grudnia 2024 r.
Zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem ustalenia okresu za jaki skarżącej przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał stanowisko organów obu instancji w zakresie ustalenia okresu za jaki przyznany został skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, za błędne i naruszające przepisy prawa.
Zasady przyznawania funkcjonariuszom Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy u.o.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na podstawie art. 92 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Artykuł 92 ust. 2 u.o.p. zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie. Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny po spełnieniu określonych warunków. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają:
1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;
2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;
3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;
4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań
o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;
5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;
6. tymczasowej kwatery.
Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. W § 2 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że wypłaty równoważnika dokonuje się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego organ Policji nie działa z urzędu, lecz konieczne jest złożenie wniosku przez funkcjonariusza – oświadczenia mieszkaniowego. Organ rozpoznając wniosek bada, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika następuje w formie decyzji.
Celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (zob. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08).
W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że skarżąca spełniła ustawowe przesłanki do przyznania jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Spełnienie tychże przesłanek stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. skarżąca jest w służbie stałej i w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej ona sama lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Skarżąca bowiem mieszka w domu rodziców w [...]. Sporna była natomiast kwestia, od jakiej daty skarżącej powinien zostać przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a więc czy równoważnik pieniężny przysługuje również za czas przed złożeniem przez skarżącą oświadczenia mieszkaniowego, poczynając od wstąpienia przez nią do służby stałej.
Istotne dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej policjantowi w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 u.o.p. Należy wskazać, że decyzja konstytutywna kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów i wywołuje skutki prawne na przyszłość. Natomiast decyzja deklaratoryjna potwierdza istnienie uprawnienia w określonej dacie, powstałego z mocy prawa. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06. Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.
Aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z dnia: 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018r., I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., I OSK 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., I OSK 3175/18; 1 grudnia 2021 r., III OSK 466/21; 24 sierpnia 2020 r., I OSK 3285/19; 1 czerwca 2023 r., III OSK 173/22 prezentuje jednoznaczne i spójne stanowisko, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 92 ust. 1 u.o.p., zamieszczony w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", w związku z czym należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako jego integralną część. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu. Niedopuszczalne jest stosowanie dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Pogląd ten został w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, w którym dodatkowo podkreślono, że "zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 u.o.p. nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika." NSA zauważył przy tym, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo, a jego realizacja uzależniona jest od inicjatywy funkcjonariusza, który może złożyć oświadczenie mieszkaniowe.
W ocenie Sądu zatem należy przyjąć, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty wystąpienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza, z uwzględnieniem przedawnienia roszczenia (przy czym w przedmiotowej sprawie kwestia przedawnienie roszczenia nie była podnoszona, bo nie miała miejsca). Por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 1132/16. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wyszły z błędnego założenia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, czyli tworzący prawo do tego świadczenia. Organ miał zatem obowiązek rozważyć prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w okresie od spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania równoważnika pieniężnego, które nastąpiło w dniu [...] lutego 2023 r., kiedy skarżąca wstąpiła do służby stałej.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ponownie oceni prawo skarżącej do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia [...] lutego 2023 r. do dnia [...] grudnia 2024 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu I instancji w zakresie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lutego 2023 r. do [...] grudnia 2024 r. (pkt I sentencji).
Odnośnie zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji).