I OSK 2458/23

I OSK 2458/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 710/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 24 ust 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 145 § 1 pkt 1 lit c art 174 pkt 1 i 2 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 188 art 193 art 200 art 203 pkt 1 art 205 § 2 art 210 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2095
art 15 usy 1-3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 710/22 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 5 listopada 2021 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz M. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 710/22, oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 22 kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 6 lipca 2021 r. M. A. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na syna F. A., dołączając do wniosku orzeczenie o niepełnosprawności syna wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 20 grudnia 2019 r., nr [...], orzeczenie o niepełnosprawności syna wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5 lutego 2020 r., nr [...] oraz wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt [...], który stał się prawomocny od 23 stycznia 2021 r.
Burmistrz [...] decyzją z 8 lipca 2021 r., nr [...], przyznał skarżącej wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości 215,84 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z 2 września 2021 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz [...] decyzją z 5 listopada 2021 r., nr [...], przyznał skarżącej wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z 2 marca 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 22 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że skarżąca w dniu 28 listopada 2019 r. złożyła w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna F. A. Powiatowy Zespół orzeczeniem o niepełnosprawności z 20 grudnia 2019 r., nr [...], zaliczył F. A. do osób niepełnosprawnych bez przesłanki konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z 5 lutego 2020 r., nr [...], zmienił zaskarżone orzeczenie w zakresie symbolu przyczyny niepełnosprawności, wskazując nadto, że naruszona sprawność organizmu nie powoduje konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Następnie Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w ten sposób, że istnieje konieczność stałej lub długotrwałej, zwiększonej opieki osoby drugiej, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ustalając ważność orzeczenia do 31 sierpnia 2022 r. Wyrok uprawomocnił się 23 stycznia 2021 r. Prawomocny wyrok sądu zaliczający daną osobę do osób niepełnosprawnych daje podstawę, stosownie do art. 365 § 1 k.p.c., do uznania osoby jako niepełnosprawnej w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wyrok sądu zastępuje wydane orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i wiążę inne organy i sądy.
Kolegium wskazało również, że zasadę ustalenia początkowego terminu świadczeń rodzinnych określa art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.), zaś wyjątek od tej zasady określa ust. 2a art. 24 u.ś.r. W sytuacji kiedy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, nie zaś od dnia jego wydania.
W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia za okres od listopada 2019 r. (od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]) do sierpnia 2022 r., albowiem skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia za ten okres złożyła w organie I instancji dopiero w dniu 6 lipca 2021 r., tj. po upływie trzymiesięcznego terminu od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w B. z 17 grudnia 2020 r., który stał się prawomocny od 23 stycznia 2021 r. Termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął z dniem 23 kwietnia 2021 r., wobec czego organ I instancji nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia za wskazany wyżej okres.
SKO wskazało, że Sąd Rejonowy w B. w piśmie z 20 października 2021 r. wyjaśnił, że wyrok w sprawie odwołania skarżącej przeciwko Wojewódzkiemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o ustalenie niepełnosprawności: został wydany na posiedzeniu niejawnym, a w sprawie nie była przeprowadzana rozprawa, zarówno stacjonarna, jak i zdalna; pełnomocnik skarżącej w dniu 21 maja 2021 r. (data wpływu do Sądu) złożył wniosek o wydanie odpisu wyroku z 17 grudnia 2021 r. (powinno być 2020 r.) wraz z klauzulą wykonalności, nie składał odrębnego wniosku o nadanie ww. wyrokowi klauzuli prawomocności.
W piśmie z 18 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że wniosek o wydanie wyroku został złożony do Sądu w dniu 18 maja 2021 r. w wyniku omyłkowego odnotowania w aktach sprawy kancelarii, po wpłynięciu odpisu wyroku w dniu 15 stycznia 2021 r., że został złożony wniosek o doręczenie odpisu wyroku z klauzulą prawomocności. Długi okres oczekiwania skłonił do kontaktu z Sądem i to ujawniło błędny wpis w aktach. Wniosek został złożony niezwłocznie. Po odebraniu odpisu wyroku wraz z klauzulą prawomocności został on przekazany skarżącej, która niezwłocznie złożyła wniosek w Ośrodku Pomocy Społecznej. Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca nie korzystała z jego pomocy przy wnioskowaniu o świadczenie. W żadnym wypadku nie można uznać omyłki związanej z wystąpieniem o odpis wyroku z klauzulą prawomocności za działanie zawinione przez skarżąca. Postępowanie przed Sądem Rejonowym w B. nie miało związku z tym postępowaniem. Uprawnienie skarżącej do świadczenia pozostaje poza wszelkim sporem.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy, podnosząc, że skorzystanie przez skarżącą z dobrodziejstwa uregulowanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. obwarowane było wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Przy ustalaniu daty przyznania wnioskowanego świadczenia konieczne jest wzięcie pod uwagę dwóch okoliczności. Pierwsza – data wydania orzeczenia o niepełnosprawności, druga – dochowanie terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Kolegium wskazało, że dopiero wyrok Sądu Rejonowego w B. z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt [...], przesądził o spełnieniu niezbędnych warunków do ubiegania się przez skarżącą o zasiłek pielęgnacyjnych dla syna. Dla zachowania ciągłości pobierania świadczenia, niezbędne jednak było zadośćuczynienie warunkom określonym w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r., tzn. złożenie wniosku o świadczenie w terminie, czyli w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania wymaganego orzeczenia o niepełnosprawności. Utrwalone orzecznictwo przyjmuje, że termin ten należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok z 17 grudnia 2020 r. stał się prawomocny z dniem 23 stycznia 2021 r. Zatem złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w dniu 6 lipca 2021 r. nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem wymaganego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. trzymiesięcznego terminu i przesądziło o braku możliwości przyznania skarżącej świadczenia od 1 listopada 2019 r. Możliwe było przyznanie świadczenia na zasadach ogólnych, czyli od dnia w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 710/22, oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że spełnienie przez skarżącą materialnoprawnych przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem było okolicznością bezsporną. Kwestią sporną pozostaje natomiast początkowa data, od której prawo do tego świadczenia winno być ustalone. W ocenie skarżącej świadczenie to powinno być przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, podczas gdy organy orzekające uznały, że przysługuje ono od lipca 2021 r., tj. od miesiąca w którym złożono wniosek.
Sąd I instancji wskazał także, że skarżąca w listopadzie 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna F. A. Wskutek wniosku Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z 20 grudnia 2019 r. zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych do dnia 31 grudnia 2022 r., ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższe orzeczenie zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5 lutego 2020 r. w zakresie przyczyny niepełnosprawności oraz daty jego obowiązywania do dnia 31 grudnia 2021 r., które następnie zostało zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt [...], prawomocnym z dniem 23 stycznia 2021 r. w ten sposób, że dziecko wymaga stałej lub długotrwałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a orzeczenie ważne jest do 31 sierpnia 2022 r.
Sąd zauważył, że organ odwoławczy przyjął, iż trzymiesięczny termin do złożenia stosownego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego upłynął 23 kwietnia 2021 r. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek taki został złożony 6 lipca 2021 r. Zatem wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia został złożony po upływie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego orzekającego o zmianie orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej.
Sąd I instancji zauważył także, że z literalnej wykładni normy zawartej w art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynika, że termin trzymiesięczny należy liczyć od dnia wydania danego orzeczenia o niepełnosprawności, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych (na które powołał się organ odwoławczy) w tym zakresie dostrzegło jeszcze inny aspekt tego zagadnienia i opowiedziało się za dniem uprawomocnienia się wyroku sądu w tym zakresie wydanego lub też uzyskania statusu ostateczności przez orzeczenie organu administracji publicznej. Takie ujęcie odwołuje się do wywoływania skutków prawnych przez dane wyroki czy orzeczenia, ponieważ dopiero od tego momentu rozstrzygnięcie takie będzie mogło stanowić pełnoprawną podstawę dla dalszych działań. W ocenie Sądu, trafnie organy obu instancji uznały, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Wyrok Sądu Rejonowego wywoływał skutki prawne od momentu uprawomocnienia się, co miało miejsce 23 stycznia 2021 r. Zatem właśnie z tym dniem skarżąca nabyła uprawnienie do skorzystania z zasad przyznawania świadczenia na podstawie art. 24 ust. 2a u.ś.r., z którego nie skorzystała w okresie trzech miesięcy, licząc od tak rozumianego dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
W ocenie Sądu I instancji, w realiach sprawy organy nie miały innego wyjścia, jak ustalić na rzecz skarżącej prawa do świadczenia zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Czyniąc tak organy nie naruszyły przepisów ustawy. Sąd nie dostrzegł także w działaniach organów istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wskazywane przez skarżącą okoliczności, które miały wpływ na niedochowanie przez nią terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. takie jak brak odpowiedniego pouczenia przez organy czy też nieznajomość prawa nie mogły mieć znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd wskazał również, że pełnomocnik skarżącej dopiero po prawie czterech miesiącach od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego z 17 grudnia 2020 r. złożył wniosek o doręczenie odpisu tego wyroku z klauzulą prawomocności. Z zestawienia powyższych dat wynika, że termin zakreślony w art. 24 ust. 2a u.śr. nie został dochowany z uwagi na znaczne opóźnienie w złożeniu wniosku przez pełnomocnika skarżącej.
Sąd I instancji uznał, że organy słusznie przyjęły jako podstawę obliczenia okresu zasiłkowego przepis zawarty w art. 24 ust. 2 u.ś.r., zamiast art. 24 ust. 2a u.ś.r., tym samym wyznaczając okres zasiłkowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 1 lipca 2021 r. do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności, tj. do 31 sierpnia 2022 r. Organy w tym zakresie poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytaczając przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że dzień wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności odnosi się do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i tym samym w przypadku wyroku sądu powszechnego zastosowanie ma termin materialny,
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej - ustawa covid) poprzez nieuwzględnienie instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego jest sformułowany nieprecyzyjnie, albowiem w zarzucie tym wskazano na naruszenie art. 15zzzzzzn2 ustawy covid, jednak bez sprecyzowania, której konkretnie jednostki redakcyjnej tego artykułu zarzut dotyczy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę całość argumentacji zawartej w środku odwoławczym i analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej doszedł do wniosku, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covid poprzez nieuwzględnienie instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca, składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 6 lipca 2021 r., wniosła go w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan epidemii został ogłoszony 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covid w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl ust. 2 art. 15zzzzzn2 ustawy covid w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie do ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy covid w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Art. 15zzzzzn2 został dodany do ustawy covidowej na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255) i zaczął obowiązywać od 16 grudnia 2020 r.
Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 907/22, w którym stwierdzono, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne. Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. W razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., I GSK 2094/18).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy covid dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. Niewątpliwie celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym.
Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy covid wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów u.ś.r. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy covid wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków.
Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków.
W przepisie ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy covid ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.
Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których, zgodnie z obowiązującym systemem prawa, nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.
Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego, od którego można nabyć prawo do świadczenia. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covid i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy covid, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15zzzzzn2 ustawy covid, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.
W rozpoznawanej sprawie organ stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z zachowaniem ciągłości pobierania tego świadczenia – z uwagi na złożenie wniosku w dniu 6 lipca 2021 r. - powinien w pierwszej kolejności zawiadomić skarżącą o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Tymczasem, pomimo obowiązywania art. 15zzzzzn2 ustawy covid, zarówno w dacie składania przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i w dacie orzekania przez organy administracji, organy orzekające zaniechały dokonania tych czynności. Skoro zatem organ I instancji, wbrew ust. 2 art.15zzzzzn2 ustawy o covid, nie wyznaczył skarżącej trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a SKO tego nie dostrzegło i zignorowało ten obowiązek organu, to trafnie zarzucono Sądowi I instancji bezkrytycznie aprobującemu ten stan rzeczy, że doszło do pozbawienia możliwości skorzystania przez skarżącą z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covid w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ewentualne przywrócenie terminu spowoduje, że skarżącej będzie można przyznać wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna.
W tych okolicznościach odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego błędnej interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest niecelowe. Wskazać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3075/18, iż biorąc pod uwagę cały system przyznawania świadczeń rodzinnych, uzależnionych od niepełnosprawności, zawarte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" – w przypadku, gdy stopień niepełnosprawności ustala sąd powszechny – należy rozumieć jako dzień uprawomocnienia się wyroku sądu. W konsekwencji w takiej sytuacji, trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania.
Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 5 listopada 2021 r.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Natomiast, w uwagi na brak stosownego wniosku w skardze kasacyjnej, nie orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (art. 210 § 1 p.p.s.a.).