I OSK 2457/22

I OSK 2457/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2659/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 § 1, art. 58 § 1 pkt 2, art. 188, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2659/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, B. Ż. i R. J. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 30 września 2020 r. nr KR VI R 59b/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę B. Ż. i R. J.; 3. oddala skargę Miasta Stołecznego Warszawy; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2659/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz B.Z. i R.J., uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z 30 września 2020 r. nr KR VI R 59b/19 (dalej: zaskarżona decyzja), którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy 4 sierpnia 2011 r. nr 334/GK/DW/2011. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Prezydent Miasta) ostateczną decyzją Nr 42/GK/DW/2011 z 27 stycznia 2011 r. (dalej: decyzja zmieniana; decyzja dekretowa; decyzja reprywatyzacyjna) - po rozpatrzeniu wniosku W.K. z dnia 20 maja 1949 r. – w punkcie 1: ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. o pow. 2508 m2 w rejonie ulic K., W., G., A., opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 647 m2, nr [...] o pow. 282 m2, nr [...] o pow. 470 m2, nr [...] o pow. 115 m2, nr [...] o pow. 391 m2, nr [...] o pow. 108 m2, nr [...] o pow. 298 m2, nr [...] o pow. 197 m2 z obrębu [...], dla którego prowadzone są księgi wieczyste nr [...] – część (działki [...]-[...]) i nr [...]– część (działki nr [...]-[...]) na rzecz B.Z. w udziale 21/72, A.K. w udziale 18/72, E.K. w udziale 12/72, R.J. w udziale 9/72, A.W. w udziale 4/72, A.O. w udziale 4/72, E.B. w udziale 4/72.
Na podstawie umów sprzedaży z 9 lutego 2011 r., zawartych w formie aktu notarialnego (Repertorium nr [...] oraz Repertorium nr [...]) A.W., A.O, E.B. oraz E.K. i A. B. sprzedały R.J. całe przysługujące im prawa i roszczenia do opisanego wyżej gruntu.
Decyzją z Nr 334/GK/DW/2011 z 4 sierpnia 2011 r (dalej: decyzja zmieniająca) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy zmienił pkt 1 decyzji zmienianej nadając mu brzmienie: "1. ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 2508 m2 położonego w W. w rejonie ulic K., W., G., A., opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 647 m2 , nr [...] o powierzchni 282 m2 , nr [...] o powierzchni 470 m2 , nr [...] o powierzchni 115 m2, nr [...] o powierzchni 391 m2, nr [...] o powierzchni 108 m2, nr [...] o powierzchni 298 m2, nr [...] o powierzchni 197 m2, z obrębu [...], dla którego prowadzone są księgi wieczyste nr [...]– część (działki [...]-[...]) i nr [...]– część (działki nr [...]-[...]) na rzecz:
- B.Z. w udziale wynoszącym 21/72 części gruntu
- R.J. w udziale 51/72 części gruntu."
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr KR VI R 59b/19, stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej.
W ocenie Komisji zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 42/GK/DW/2011 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej: "k.p.a.") z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nieuprawnionych (wniosek o przyznanie własności czasowej złożony przez W.K. – osobę, której nigdy nie przysługiwał status właściciela, nie mógł skutkować ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz jego następców prawnych), przesądzało o niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 tej ustawy. Ponadto Komisja zauważyła, że zmiana decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. nie mogła mieć miejsca, ponieważ decyzja ta nie była decyzją uznaniową, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zabrakło również zgody na zmianę decyzji z dnia 27 stycznia 2011 r. udzielonej przez pozostałe strony postępowania. Dodatkowo stwierdzono, że Prezydent nie zbadał, co wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.
Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.Z., R.J. oraz Miasto Stołeczne Warszawa.
Sąd I instancji wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję Komisji uznając, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art.155 k.p.a..
W pierwszej kolejności WSA wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że skarga B.Z. i R.J. z dnia 5 listopada 2020 r. wpłynęła do organu 16 listopada 2020 r. (zgodnie z datownikiem umieszczonym na skardze). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z dnia 30 września 2020 r. została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu 2 października 2020 r., a zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa uznać należy, że decyzja została doręczona stronom w dniu 9 października 2020 r. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest koperty, w której skarga została przesłana do organu.
Po analizie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i udzielonych wyjaśnień Sąd uznał, że data nadania skargi B.Z. i R.J. w niniejszej sprawie jest wątpliwa wobec sprzecznych informacji udzielonych przez organ i skarżących. W ocenie Sądu brak w aktach sprawy Komisji koperty i jej nieodnalezienie przez organ uniemożliwia jednoznaczne ustalenie daty nadania skargi. Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki nie pozwala na bezsporne ustalenie daty nadania, brak jest przy tym pewności, że dotyczy ono przedmiotowej skargi, a nie innej korespondencji. Informacja z systemu śledzenia przesyłek nie może również być uznana za rozstrzygający dowód, jako że nie jest to dokument urzędowy, a jedynie informacja z systemu wewnętrznego poczty, wskazująca przy tym jedynie na numer przesyłki, a nie jej zawartość. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjmowania wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego, a do powstania takiej sytuacji przyczynił się organ. W tej sytuacji Sąd uznał, że strona nie może ponosić skutków zagubienia przez organ koperty, w której została nadesłana skarga, a zatem zaistniałe w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wątpliwości, których jednoznaczne rozstrzygnięcie okazało się niemożliwe z winy organu, Sąd postanowił rozstrzygnąć na korzyść strony.
WSA zauważył, iż zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej ma ustalenie, czy Prezydent podejmując decyzję z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr 334/GK/DW/2011, istotnie naruszył art. 155 k.p.a., a jeśli tak, to czy naruszenie to można uznać za rażące. Zauważono przy tym, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Następnie zauważono, że art. 155 k.p.a. poza warunkiem, że omawiany tryb musi dotyczyć decyzji ostatecznej, nie wskazuje, jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Dlatego też sama podnoszona przez Komisję okoliczność, że wydana na gruncie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zmieniana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 42/GK/DW/2011 miała charakter związany, nie może samodzielnie mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Komisję decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. również nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie. Natomiast odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu wydanej decyzji ostatecznej wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto zdaniem Sądu I instancji z art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Dlatego też w ocenie Sądu, z samego faktu zastosowania powołanego trybu do decyzji Prezydenta z dnia 27 stycznia 2011 r. i dokonania na podstawie art. 155 k.p.a. jej zmiany w części dotyczącej kręgu podmiotowego stron poprzez jego zawężenie, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej stanowiącej podstawę zmiany decyzji ostatecznej.
W ocenie WSA przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w udziałach w niej wskazanych na rzecz określonych w tym rozstrzygnięciu osób. Na podstawie powyższej decyzji osoby te nabyły prawo, a dokładniej maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę, prawa użytkowania wieczystego Jednocześnie, zdaniem WSA, nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji, zaś sama zmiana nastąpiła na wniosek stron postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poprzez wskazanie jako jej beneficjentów R.J. oraz B.Z. złożyły strony postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną, czyli R.J. oraz B.Z.. Wniosek ten był następstwem zawartych po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej następujących aktów notarialnych z dnia 9 lutego 2011 r. Rep. [...] i z dnia 9 lutego 2011 r. Rep. [...], na mocy których R.J. i B.Z. nabyli od wszystkich pozostałych stron postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną całość praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu do przedmiotowej nieruchomości. Jako nabywcy praw i roszczeń dekretowych R.J. oraz B.Z. weszli zaś w miejsce pozostałych stron postępowania. Złożenie natomiast przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09 - równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę. Ponieważ zaś pozostali beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej zbyli prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu jeszcze przed podpisaniem umowy o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ich zgoda na zmianę decyzji nie była zdaniem Sądu wymagana.
WSA uznał nadto, że w sprawie spełniono także przesłankę z art. 155 k.p.a. odwołującą się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała cel nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a także do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd I instancji stwierdził, że na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie tego Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
WSA stwierdził wobec tego, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Brak było zatem podstaw do obarczenia decyzji zmieniającej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. 2018 poz. 2267) Oznacza to, że zaskarżona decyzja Komisji zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Komisji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 85 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c w zw. z art. 7 ustawy Prawo Bankowe poprzez uznanie, że Skarga R. J. i B. Z. została złożona w terminie wskazanym w art. 53 § 1 p.p.s.a. i wywołuje skutki prawne oraz nie podlega odrzucenia zgodnie z dyspozycją z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które to działanie Sądu było wynikiem dokonania przez Sąd dowolnej oceny dowodów na okoliczność daty nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym polegającej na uznaniu, że pisemne oświadczenie Skarżącego R. J. z dnia 14 września 2021 r., iż datą nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym był dzień 2 listopada 2020 r. jest wiarygodne i może wywoływać uzasadnione wątpliwości, co do nieuchybienia przez Skarżącego terminowi wskazanemu w art. 53 § 1 p.p.s.a., podczas gdy pozostałe dowody świadczą, o tym, że skarga została nadana w dniu 12 listopada 2020 r. a w szczególności:
a) Skarżący do pisemnego oświadczenia z dnia 14 września 2021 r. załączył (niepotwierdzoną za zgodność) kopię potwierdzenia nadania przesyłki, ze stemplem pocztowym o zamazanej pierwszej cyfrze datownika, ale z uwidocznionym numerem przesyłki ([...]), który jest tożsamy z numerem przesyłki, w której była zamieszczona skarga, wskazanym w systemie EZD Komisji;
b) W oparciu o numer przesyłki podany przez samego Skarżącego Sąd zidentyfikował w oparciu o elektroniczny system rejestracji przesyłek Poczty Polskiej informację, że przesyłka ta została nadana w dniu 12 listopada 2020 r.;
c) do Skarg na decyzje KR VI R 59a /19 i KR VI R 59b/19, (mających znajdować się w przesyłce a datowanych na dzień 5 listopada 2020 r.) załączony został wydruk z bankowego systemu rozliczeniowego mbank - Potwierdzenie przelewu uiszczenia wpisu sądowego, który został wygenerowany w dniu 11 listopada 2020 r. (a więc po ostatnim dniu upływu terminu na w niesienie skarg) i który potwierdzał operację wykonaną w dniu 6 listopada 2020 r.
d) Twierdzenie Skarżących, że nadali Skargę w dniu 2 listopada 2020 r. jest więc w oczywisty sposób nieprawdziwe, bowiem nie jest fizycznie możliwe aby Skarżący nadali przesyłkę we wskazanym przez siebie terminie 2 listopada 2020 r. zawierającą dokument wytworzony w dniu 11 listopada 2020 r.;
e) Potwierdzenie przelewu załączone do skargi wygenerowane w dniu 11 listopada 2020 r. jest w świetle art. 7 ustaw Prawo bankowe pełnoprawnym dokumentem, którego moc dowodowa obejmuje również moment wygenerowania tego dokumentu, co świadczy o tym że skarga do której ten dokument został załączony mogła zostać nadana dopiero po wygenerowaniu tego dokumentu czyli w dniu 11 listopada 2020 r. tj. po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a;
f) Skarga wniesiona w dniu 12 listopada 2020 r. lub nawet 11 listopada (licząc od dnia wygenerowania dokumentu potwierdzenie przelewu) jako wniesiona po upływie ustawowego terminu prekluzyjnego powinna zostać z urzędu odrzucona przez Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a i jako wniesiona po terminie nie mogła wywołać skutków prawnych w myśl art. 85 p.p.s.a.;
2. art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd samodzielnego ustalenia nie znajdującego oparcia w aktach sprawy polegającego na uznaniu, że interes społeczny nie sprzeciwiał się wydaniu przez Prezydenta m.st Warszawy decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., które to ustalenie Sąd zawarł na str. 15 uzasadnienia wyroku w zdaniu: "Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał równiej interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej" podczas gdy:
a) ocena tych interesów powinna być pozostawiona organom administracyjnym, a Sąd powinien jedynie zweryfikować legalność tych ocen,
a) organ dekretowy takiej oceny nie zawarł w uzasadnieniu decyzji zmieniającej, co wytknęła Komisja,
b) z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w oparciu, o jakie dowody lub w oparciu o jakie wnioskowanie Sąd meriti dokonał ustalenia, że nie został naruszony interes społeczny, skoro Sąd I instancji przyznał w uzasadnieniu wyroku, że decyzja zmieniająca wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy nie zawierała szczegółowej analizy tych przesłanek,
c) przyznanie uprawnienia czynszu symbolicznego w stosunku do innych osób niż wskazane w art. 7 ust. 1 Dekretu, wiązało się z nieuzasadnionym uszczupleniem dochodów jednostki samorządu terytorialnego.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. 2018 poz. 2267 – zwana dalej jako : "ustawa o Komisji") i art. 29 ust. 1 pkt 3a tej ustawy poprzez stwierdzenie w ramach ustalania przez Sąd wzorca kontrolnego przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji, iż decyzja Komisji narusza prawo w wyniku uznania przez Komisję, że decyzja zmieniająca została wydana ze szczególnym naruszeniem prawa tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt 3 a ustawy o Komisji, oraz uznanie, że tryb art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie do zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż zbycie praw przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej spowodowało, iż nabywcy weszli w miejsce stron tej decyzji zaś wniosek stron o zmianę decyzji zastępuje zgodę na jej zmianę, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasada prawdy materialnej wskazują na to, że zastosowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy trybu określonego w art. 155 k.p.a. wypełniło znamiona rażącego naruszenia prawa ponieważ:
a) możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, zaś w świede brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu, który ściśle określa również krąg podmiotowy osób uprawnionych do roszczenia dekretowego, zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji zmienianej nie było możliwe i stanowiło naruszenie prawa,
b) w trybie art. 155 k.p.a. zmianie ulec może tylko treść praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub jej zakresu, a zmiana adresatów decyzji, co do zasady, jest niedopuszczalna.
c) Prezydent m.st. Warszawy nie dysponował zgodą stron na zmianę decyzji,
d) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. nie jest możliwie do dokonania zmiany decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, gdyż do walidacji takich decyzji służą inne nadzwyczajne tryby postępowania jak stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, zaś Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmienianej.
Ponadto zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p,a. w związku z art. 155 k.p.a i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zakresie w jakim Sąd ustalając wzorzec kontrolny przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji z dnia 30 września 2020 r. sygn. KR VI R 59b/19 stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta M. st. Warszawy z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr 334/GK/DW/2011, którą zmienił swoją decyzję z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 42/GK/DW/2011, dokonał błędnej wykładni w/w przepisów i uznał że w ramach pojęcia "rażące naruszenie prawa" występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji nie mieszczą się stwierdzone przez Komisję naruszenia stosowania art. 155 k.p.a. dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy w ramach decyzji reprywatyzacyjnych, wyłącznie z tego względu, że na gruncie przepisu art. 155 k.p.a. ugruntowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności tego typu zmiany, mimo, że:
a) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji zmienianej nie było możliwe, ponieważ decyzja ta w świetle brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu miała charakter związany, także w zakresie zakresu podmiotowego, a nie uznaniowy, a tym samym zastosowanie tego szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznej stanowiło naruszenie prawa, które wymierzone było w podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 k.p.a i art. 16 k.p.a,
b) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. nie jest możliwie do dokonania zmiany o charakterze podmiotowym — bowiem krąg podmiotowy decyzji zmienianej i zmieniającej powinien być tożsamy;
c) wskazane przez Sąd rozbieżności w orzecznictwie nie mają tak kategorycznego charakteru, aby wyłączać zastosowanie do tego rodzaju naruszeń sankcji nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
d) dodatkowo na kwalifikowany charakter naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miała wpływ okoliczność, że organ ten wydał decyzję zmieniającą bez zbadania interesu społecznego i bez wnikliwej oceny interesu stron, Sąd zaś w tym zakresie uznał, że naruszenie to dotyczyło tylko treści uzasadnienia decyzji i nie wypełniło znamion rażącego naruszenia prawa, a ponadto Sąd dokonał samodzielnej oceny tych przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego (co jest przedmiotem kolejnego zarzutu w zakresie samodzielnych ustaleń dokonanych przez WSA),
e) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. nie jest możliwie do dokonania zmiany decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, gdyż do walidacji takich decyzji służą inne nadzwyczajne tryby postępowania jak stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, zaś Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmienianej.
Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi B.Z. i R.J. i oddalenie skargi m.st. Warszawy, ewentualnie o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W piśmie datowanym na 13 grudnia 2022 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawił argumenty na poparcie tego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zrzutu skargi kasacyjnej dotyczącego rozpoznania przez Sąd I instancji skargi B.Z. i R.J., która to skarga zdaniem autora skargi kasacyjnej została wniesiona z uchybieniem terminu, co winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony.
W sprawie poza sporem pozostaje, iż skarga B.Z. i R.J. opatrzona datą 5 listopada 2020 r. wpłynęła do organu 16 listopada 2020 r. Z kolei zaskarżona decyzja z dnia 30 września 2020 r. została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu 2 października 2020 r., a tym samym stosownie do art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa uznać należy, że decyzja została doręczona stronom po upływie 7 dnia od dnia ogłoszenia t.j. w dniu 10 października 2020 r. Zgodne zatem z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. ostatnim dniem do wniesienia skargi na tą decyzję był dzień 9 listopada 2020 r. (poniedziałek). Jak wynika z ustaleń Sadu I instancji Komisja zagubiła kopertę w której skarga B.Z. i R.J. została przesłana do tego organu. Organ odpowiadając na wezwanie Sądu I instancji, opierając się na własnych ustaleniach wskazał, iż przesyłka zawierająca tę skargę (nr [...]) została nadana w dniu 12 listopada 2020 r. Na wezwanie Sądu R.J. wyjaśnił, że swoją skargę skarżący wysłali przesyłką poleconą w dniu 2 listopada 2020 r. Do pisma R.J. dołączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki nr [...]. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż widniejący na kopii potwierdzenia nadania ww. przesyłki odcisk datownika placówki pocztowej wskazuje datę 12.11.2022. Odcisk ten jest wystarczająco czytelny i stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami R.J.. Widniejąca na przesłanej kopii potwierdzenia nadania przesyłki data 12 listopada 2022r. koresponduje z ustaloną przez organ datą nadania przesyłki o tym samym numerze ([...]) oraz ustaloną przez Sąd I instancji w systemie śledzenia przesyłek Poczty Polskiej datą nadania przesyłki nr [...]. Również wskazana w skardze kasacyjnej data wygenerowania z bankowego systemu rozliczeniowego mbank, załączonego do skargi i nadesłanego wraz nią potwierdzenia uiszczenia wpisu – tj. 11 listopada 2020 r. – świadczy o tym, iż skarga została złożona nie wcześniej niż 11 listopada 2020 r. Warto też zauważyć, iż stanowisku R.J., że skarga została złożona w dniu 2 listopada 2020r. pośrednio przeczy także data widniejąca na skardze (5 listopada 2020 r. ) oraz data uiszczenia wpisu od skargi (6 listopada 2020 r.) widniejąca na ww. załączonym do skargi dokumencie wygenerowanym z bankowego systemu rozliczeniowego.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej w zakresie braku zachowania terminu do wniesienia skargi B.Z. i R.J. i stwierdził, że skarga ww. skarżących została bezsprzecznie wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a, co winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok został zatem wydany z naruszeniem tych przepisów w odniesieniu do B.Z. i R.J..
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Mając jednak na uwadze, iż zaskarżony wyrok Sąd I instancji zapadł nie tylko na skutek skargi B.Z. i R.J., ale również po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy, konieczne jest ustosunkowanie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Komisji.
Jak wskazano wyżej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie unormowane w przywołanym przepisie prawa jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Dopuszcza ono bowiem możliwość ingerencji w ostateczną decyzję administracyjną, co stanowi wyjątek od - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. - zasady trwałości tego rodzaju decyzji. Z tego względu art. 155 k.p.a. wymaga ścisłej wykładni. Na podstawie przywołanego przepisu postępowanie administracyjne toczy się - w ujęciu materialnoprawnym - w tej samej sprawie administracyjnej, w której prowadzono postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. W każdym konkretnym przypadku rozważanie zastosowania instytucji przewidzianej w art. 155 k.p.a. wymaga zatem ustalenia, czy występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych należy rozumieć jako tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków decyzji, natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Jak trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.
W jednym z zarzutów skargi kasacyjnej odwołano się do prezentowanego w orzecznictwie sądowym poglądu o dopuszczalności zastosowania przewidzianego w art. 155 k.p.a. trybu zmiany lub uchylenia decyzji wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279; dalej: dekret warszawski), jako mające charakter decyzji związanych, nie mogą więc podlegać modyfikacji (uchyleniu) w tym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że co do zasady zmiana (uchylenie) ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. może obejmować zarówno decyzje uznaniowe, jak i decyzje związane, w tym także decyzje reprywatyzacyjne. Z brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem, by miał on zastosowanie tylko do decyzji określonego rodzaju. Oczywistym jest natomiast, że zmiana lub uchylenie decyzji w danym trybie nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem. Uwzględniając zatem charakter decyzji związanych należy przyjąć, że zmiana tego rodzaju decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie tych jej elementów, które nie stanowią "związanej" części rozstrzygnięcia, determinowanej bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2056/15; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 15, System Informacji Prawnej LEX 2025).
Zgodnie z ugruntowanym w judykaturze poglądem postępowanie uregulowane w art. 155 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność decyzji zmienianej, została uchylona przez Sąd I instancji. Jakkolwiek od wyroku Sądu I instancji wniesiono skargę kasacyjną, los prawny decyzji zmienianej nie został prawomocnie przesądzony. Oznacza to bezpodstawność zarzutów kasacyjnych, w ramach których wskazywano na niedopuszczalność zastosowania trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. z uwagi na to, że decyzja zmieniana obarczona była kwalifikowanym wadami prawnymi.
Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest łącznym spełnieniem wymienionych w tym przepisie, równorzędnych przesłanek, które należy interpretować ściśle. Pierwszą z nich jest wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Pod pojęciem "strony" w ujęciu tego przepisu należy rozumieć podmiot, którego interesu prawnego dotyczy ta ostateczna decyzja, w szczególności jej adresata. Zgoda na modyfikację (uchylenie) decyzji musi być udzielona wprost i wyraźnie. Zgody tej nie można domniemywać. W sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją uczestniczyło kilka stron, wymagana jest jednoznaczna, niedorozumiana zgoda wszystkich stron tej decyzji. Wzruszenie decyzji w omawianym trybie bez wymaganej zgody strony należy kwalifikować jako przypadek rażącego naruszenia prawa.
Kolejna przesłanka ma charakter negatywny i dotyczy braku przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej.
Zgodnie z trzecią przesłanką zmiana (uchylenie) decyzji ostatecznej jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym przez ten ostatni należy rozumieć interes strony objętej decyzją, która ma być wzruszona.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzja zmieniana, na podstawie której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej na rzecz B.Z., A.K., E.K., R.J. w udziale, A.W., A.O. i E.B. korzysta z waloru ostateczności. Nie został natomiast spełniony warunek w postaci zgody strony, która nabyła prawo w tej decyzji, na zmianę tej decyzji. Beneficjentem decyzji dekretowej byli bowiem wskazani w jej treści: B.Z., A.K., E.K., R.J., A.W., A.O. i E.B.. Do zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. konieczne było zatem uzyskanie przez organ administracji zgody tych osób, wyrażonej wprost, wyraźnie i jednoznacznie. Poza sporem jest, że taka zgoda nie została udzielona przez wszystkie te osoby. Z akt sprawy wynika, iż jedynie B.Z. i R.J. wnioskowali o zmianę decyzji. Brak jest też informacji aby organ administracji występował do pozostałych adresatów decyzji zmienianej o wyrażenie zgody na taką zmianę.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, złożenie jedynie przez B.Z. i R.J. - jako nabywców praw i roszczeń wynikających z decyzji reprywatyzacyjnej przysługujących pozostałym ww. osobom, uzyskanych na podstawie umowy sprzedaży z 9 lutego 2011 r. - wniosku o zmianę wskazanej decyzji nie może być uznane za równoznaczne z wyrażeniem zgody przez stronę tej decyzji na jej zmianę. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja dekretowa została wydania w dniu 27 stycznia 2011 r., a umowa, na którą powołał się organ administracji i wnioskodawcy zmiany tej decyzji, została zawarta dopiero w dniu 9 lutego 2011 r., tj. po wydaniu przedmiotowej decyzji.
Ponadto, jak już to wyżej wskazano, możliwość zastosowania trybu szczególnego przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania z udziałem tych samych stron zmienianej decyzji. Skoro przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania może/mogą być tylko ten/te podmiot/podmioty, którego/których interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, a nie każdy, kto ma w tym jakikolwiek interes, by zmieniono decyzję ostateczną. Krąg uczestników postępowania został już bowiem ustalony w postępowaniu pierwotnym, tj. dekretowym. Nie jest zatem dopuszczalna zmiana podmiotowa stron tego postępowania w procedurze określonej w art. 155 k.p.a.. (zob. A. Wróbel, Komentarz (...), op. cit.). Instytucja uregulowana w art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć do przeniesienia na inny podmiot prawa lub obowiązku określonego w pierwotnej, ostatecznej decyzji (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, teza 14, System Informacji Prawnej LEX 2025 i powołane tam orzecznictwo). W przeciwnym razie ustawodawca nie tworzyłby szczególnych regulacji prawnych służących przenoszeniu wydanych już decyzji administracyjnych na rzecz innych podmiotów, np. przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o wznowieniu robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2024 r. poz. 725), przeniesienie w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Przymiot strony decyzji administracyjnej jest bowiem determinowany przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę wydania tej decyzji, stąd podmiotowa zmiana wydanej już decyzji nie może wykraczać poza materialnoprawne podstawy prawne jej wydania.
Wobec powyższego brak zgody wszystkich adresatów decyzji dekretowej na zmianę zawartego w niej orzeczenia, niezależnie od zakresu tej zmiany, stanowi rażące naruszenie art. 155 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgoda na modyfikację decyzji w analizowanym trybie nie może bowiem być dorozumiana i nie można jej domniemywać z faktu zawarcia, po wydaniu decyzji zmienianej, między beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej umowy sprzedaży praw i roszczeń dekretowych.
Jak wskazano wyżej, zgodne z art. 155 k.p.a., zmiana (uchylenie) decyzji ostatecznej jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wszystkie okoliczności warunkujące możliwość modyfikacji decyzji na podstawie wskazanego przepisu prawa mają równorzędny charakter, zatem wszystkie powinny zostać zweryfikowane przez organ administracji. Tymczasem z treści decyzji zmieniającej wynika, że Prezydent Miasta w ogóle nie wypowiedział się co do tego, by w rozpatrywanej sprawie za zmianą decyzji dekretowej we wnioskowany sposób przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony (ten ostatni rozumiany jako interes stron decyzji zmienianej, a nie interes wnioskodawców). Zaniechanie zbadania tej przesłanki przez organ administracji stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 155 k.p.a., o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem art. 155 k.p.a. ma wyjątkowy charakter, gdyż dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, to powinien być ściśle interpretowany i bezwzględnie przestrzegany. W rezultacie naruszenie oczywistej i jednoznacznej treści tego przepisu nie może być uznane za pozbawione istotnego znaczenia.
W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że WSA dokonał samodzielnej oceny przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, do czego nie był uprawniony – nie mógł bowiem zastąpić organu administracji w obowiązkach spoczywających na tym organie. Takie zastąpienie może bowiem być poczytane za wkroczenie władzy sądowniczej w zakres kompetencji władzy wykonawczej, gdy tymczasem sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), która w niniejszej sprawie nie legitymowała Sądu I instancji do wkraczania w kompetencję organu administracji. Ocena zaistnienia przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. należy zatem do organu administracji a sąd administracyjny winien jedynie zweryfikować prawidłowość tej oceny. Dokonując więc w tym zakresie samodzielnych ustaleń, Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie rozważań prawnych należy zauważyć, że w art. 155 k.p.a. mowa jest o dopuszczalności zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej, gdy "przemawia za tym" interes społeczny. Wzruszenie decyzji może więc nastąpić, jeżeli będzie służyć realizacji tego interesu. Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzono, że: "na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny" co sugeruje, że WSA zakwalifikował przesłankę interesu społecznego jako ewentualną przeszkodę do modyfikacji (uchylenia) decyzji. Taki wniosek Sądu I instancji nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w świetle treści art. 155 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest bowiem dopuszczalne, gdy zmiana (uchylenie) decyzji miałaby służyć interesowi społecznemu, nie wynika zatem z treści tego przepisu, by interes społeczny miał stać na przeszkodzie dokonania tej zmiany.
Reasumując Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. i że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby decyzja zmieniająca była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1) i odrzucił skargę B.Z. i R.J. ( pkt 2) oraz oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji ( pkt 3).
Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa przez Sąd I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.