I OSK 2456/23

I OSK 2456/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1582/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art.27 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit a art 174 pkt 1 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 188 art 193 art 200 art 203 pkt 1 art 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1582/22 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz S. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1582/22, oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 20 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 stycznia 2022 r. S. B. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie) wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. B.
Wójt Gminy [...] decyzją z 21 lutego 2021 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Skarżący pismem z 8 marca 2022 r. złożył odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 20 lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 7 sierpnia 2012 r., którym zaliczoną ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 maja 2012 r.
Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu I instancji, co do treści przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej - u.ś.r.) w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątków, a zatem winny być przez nich respektowane. Kolegium wskazało, że okoliczność, iż nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącej, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało również, że z ustaleń wywiadu środowiskowego, jak i oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynika, że matka skarżącej, będąca wdową, wymaga pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Osoba wymagająca opieki zgłosiła, że leczy się na przewlekłe schorzenia: cukrzyca, ciśnienie, serce, schorzenia kręgosłupa, osoba korzystająca z aparatu słuchowego. Z wywiadu wynika, że opiekę sprawuje skarżący codziennie całodobowo w zakresie: robienia zakupów, przygotowania posiłków, zapewnienia lekarza, podawania lekarstw, pomocy przy przemieszczaniu się, ubieraniu, myciu, zapewnieniu ogrzewania. Według matki skarżącego opieka sprawowana jest należycie i bez pomocy syna nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować. Pozostała szóstka dzieci mieszka w innych miejscowościach, pracuje zawodowo i nie jest w stanie zapewnić jej całodobowej opieki.
W ocenie Kolegium, z przedstawionych ustaleń faktycznych nie można wnioskować, iżby faktycznie zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącej (i jaki faktycznie wykonuje skarżący) był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie skarżącemu jakiejkolwiek aktywności zawodowej, chociażby w ograniczonym zakresie godzinowym. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, zapewnienie lekarza, podawanie posiłków, pomoc przy przemieszczaniu, pomoc przy ubieraniu, myciu, zapewnienie ogrzewania – nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracującymi zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach – z reguły rano i wieczorem – zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.
Tymczasem, jak wynika z wywiadu środowiskowego, jak i oświadczeń skarżącego i jego matki, wymaga ona pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach dnia codziennego, nie jest więc obłożenie chorą (tj. leżąca) i wymagającą stałego nadzoru ze strony opiekuna. Z wywiadu wynika, że skarżący przygotowuje matce posiłki, robi zakupy, pomaga przy ubieraniu się, zapewnia lekarza, zakupuje i podaje lekarstwa, pomaga przy myciu. W ocenie Kolegium, czynności wykonywane przez skarżącego w związku ze sprawowaną opieką nie absorbują go na tyle, aby zachodziła definitywna konieczność rezygnacji z aktywności zawodowej. Potwierdza to choćby fakt, że matka skarżącego nie wymaga stałego nadzoru i sprawowania całodobowej pieczy. Zatem trudno przyjąć, w ocenie Kolegium, że skarżący sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką.
Kolegium zwróciło uwagę, że oprócz skarżącego zobowiązane do alimentacji matki jest także sześcioro rodzeństwa, tj. pięć sióstr i brat – H. N., T. O., A. D., I. B., M. L. i W. B.. H. N. oświadczyła, że nie będzie opiekować się matką, bo ma niepełnosprawne dziecko. T. O. oświadczyła, że nie może zajmować się matką, gdyż pracuje dorywczo, bo to jest jej źródło utrzymania. A. D. oświadczyła, że nie może zajmować się matką, ponieważ mieszka i pracuje w innym mieści, daleko od matki, sama również posiada znaczny stopień niepełnosprawności. I. B. oświadczyła, że nie może zajmować się matką, ponieważ pracuje na pełen etat w innej miejscowości i nie da rady pogodzić tych obowiązków. M. L. oświadczyła, że nie może opiekować się matką, ponieważ ma zły stan zdrowia, leczy się na kilka chorób. W. B. oświadczył, że nie jest w stanie zajmować się matką, gdyż pracuje i mieszka daleko.
Kolegium wskazało, że wśród osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do osoby wymagającej opieki po stronie żadnej z nich ma wykazanej przeszkody mającej charakter obiektywny niezależny od woli tych osób. Tymczasem – jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, aby sprawowanie opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Trzy córki osoby wymagającej opieki mieszkają w [...] oddalonych 7 kilometrów od [...], w której mieszka matka. Jeżeli pozostałe dzieci z subiektywnych powodów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką, to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich, np. skarżący, zaś koszty związane z opieką pokrywane były przez pozostałe dzieci.
Organ zauważył też, że sprawa dotycząca przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką była już przedmiotem rozważań i w tej sprawie Kolegium ostateczną decyzją z 19 lipca 2021 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 7 czerwca 2021 r. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Poczynione w niniejszej sprawie ustalenia zakresu opieki i osób zobowiązanych do alimentacji nie odbiegały od ustaleń poczynionych w poprzednio przeprowadzonym postępowaniu.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1582/22, oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że skarga nie była zasadna, ponieważ skarżący nie wykazał, aby w jego sytuacji rodzinnej, zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy ustaniem i niepodejmowaniem kolejnego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Fakt, że niepełnosprawna matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczającym warunkiem do skutecznego domagania się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy czym zasadne były argumenty skarżącego co do sposobu rozumienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącego nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie wniosku skarżącego miał obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo przyjął na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd wskazał, że niewątpliwie matka skarżącego jest osobą schorowaną, ale też tylko jedna z sióstr wskazała na posiadany "znaczny stopień niepełnosprawności", co jednocześnie nie uniemożliwiło jej pracy, skoro w tym samym oświadczeniu – siostra skarżącego wskazała, że "mieszkam i pracuję w innym mieście". Druga z sióstr – jak pośrednio wynika z lakonicznego oświadczenia - w ogóle nie pracuje, ponieważ ma zły stan zdrowia i leczy się na kilka chorób. Sąd podkreślił, że skarżący ma sześcioro rodzeństwa i nie wykazał w żadnym przypadku, że nie jest w stanie współdziałać z rodzeństwem w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matka. Z akt wynika dodatkowo, że razem ze skarżącym mieszka również jego 20 – letnia córka, która wprawdzie nadal się uczy – ale skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby nie było możliwe skorzystanie z jej pomocy przy niektórych czynnościach opiekuńczych (np. pomoc w ubieraniu się, myciu itp.).
Zdaniem Sądu I instancji, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji).
W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w u.ś.r., jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
W związku z powyższym Sąd zwrócił uwagę, że skarżący posiada jeszcze sześcioro rodzeństwa, a zatem mogą oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Sąd podzielił dominujący w orzecznictwie pogląd, że nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Natomiast w aktach brak dowodu, aby skarżący, czy też jego matka, próbowali wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałego rodzeństwa skarżącego.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, aby w sprawie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez rodzeństwo skarżącego z obowiązku alimentacyjnego względem matki.
Przy tym pomoc Państwa ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do - z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz - z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w u.ś.r. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć.
Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Sąd podkreślił, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności pomocy przez syna (do czego jest zobowiązany zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy tym nawet w wniesionej skardze nie zostały uprawdopodobnione jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby uzasadniać obiektywne przesłanki braku wsparcia rodzeństwa skarżącego w sprawowaniu opieki nad matką.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej.
Na podstawie powyższego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz, czy posiadanie przez skarżącego sześcioro rodzeństwa zobowiązanych do alimentacji względem matki stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w oparciu o analizę całości akt sprawy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i przyjął je za własne. Natomiast nie zgodził się z oceną dokonaną zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, w kwestii związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością opieki sprawowanej nad matką.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, iż brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką posiadającą orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Mimo, że matka skarżącego nie jest obłożnie chora, jak i leżącą, to jednak z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że matka skarżącego ze względu na zaawansowany wiek (ponad 80 lat na dzień wydania zaskarżonej decyzji), stan zdrowia, przewlekłe choroby (cukrzyca, ciśnienie, schorzenia kręgosłupa) i dolegliwości (niedosłuch) wymaga całodobowej opieki i stałej obecności skarżącego, który będąc w jej pobliżu pozostaje w gotowości do udzielenia jej niezbędnej pomocy. Ponadto, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego doznała złamania obu rąk w latach 2018 i 2021 r., co prowadzi do wniosku, że stała obecność skarżącego jest niezbędna przy matce, aby zapobiec kolejnym urazom mogących prowadzić do niebezpiecznych uszczerbków w jej zdrowiu. Już choćby z tej przyczyny nie jest możliwe podjęcie przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny, analizując sytuację matki skarżącego, wskazał na potrzebę stałego zlecenia na pampersy dla niej i wózek inwalidzki, co by oznaczało, że stan zdrowia matki skarżącego nie ulega poprawie. Podkreślić trzeba, że nawet jeśli skarżący nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Zatem mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, wykazany został związek między dolegliwościami, na które cierpi matka skarżącego, a zakresem sprawowanej przez niego opieki.
Zauważyć również należy, iż – jak wynika z treści decyzji organu I instancji - skarżący od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2020 r. nieprzerwanie pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Skoro zatem organ I instancji uznał, że skarżący spełnia warunki, w tym kryterium związku przyczynowo –stukowego, do przyznania tej formy pomocy z tytułu opieki nad matką, to niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji, a za nimi Sądu I instancji, dlaczego w okolicznościach tej sprawy wymogu takiego związku nie spełnia, zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia matki skarżącego uległ nagłej poprawie od listopada 2020 r.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia. Brak podejmowania przez skarżącego zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącego aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na istnienie jeszcze sześcioro rodzeństwa, którzy są zobowiązani, w równym stopniu co skarżący, do alimentacji względem matki.
Bezspornie zarówno skarżący, jak i jego rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (np. por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.
Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji, który bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego o możności odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką oraz ze względu na możność brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.