I OSK 2456/22

I OSK 2456/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2825/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2825/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 15 września 2021 r. nr KR III R 4a/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. solidarnie kwotę 1040 (tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 15 września 2021 r., nr KR III R 4a/19, w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2825/21, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze pod sygn. akt KR III R 4/19 w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r. nr 156/GK/DW/2006, dotyczących nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]1 i [...]2, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]1. Komisja dokonała następnie zawiadomień o wszczęciu postępowania wszystkich stron postępowania oraz zwróciła się o opinię do Społecznej Rady.
Komisja na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliła, że nieruchomość warszawska położona przy ulicy [...]1 i [...]1 o powierzchni 6786,2 m2 była objęta dawną księgą hipoteczną numer [...]2. Wykorzystywana była m.in. na potrzeby gospodarstwa ogrodniczego. Część ww. nieruchomości warszawskiej zabudowana była budynkiem - domem murowanym trzypiętrowym, podpiwniczonym. Budynek wykorzystywany był jako mieszkanie właściciela gospodarstwa (parter - mieszkanie wieloizbowe), zawierał także mieszkania czynszowe, a w suterenie mieszkanie dozorcy i służbowe. Ponadto wykorzystywany był jako magazyny zbiorów ogrodniczych. Podczas działań wojennych budynek posadowiony na nieruchomości gruntowej przy ul.[...] i [...] uległ znacznym uszkodzeniom. Do momentu spalenia jego zużycie szacowano na 16%. Następnie został rozbity i wypalony na skutek użycia pocisków i bomb. Przyjęto stopień zniszczenia wynoszący 76% - 78%. Zgodnie z opinią [...], Wydział Urbanistyki ww. budynek mógł być odbudowany na stałe przy zachowaniu dawnej wysokości oraz po opracowaniu elewacji zachodniej ściany szczytowej.
Dawna nieruchomość warszawska oznaczona numerem hipotecznym [...]2 odpowiada m.in. nieruchomościom uregulowanym aktualnie w księdze wieczystej Nr [...]3 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]3 z obrębu [...] o powierzchni 437 m2 oraz w księdze wieczystej nr [...]1 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...]1 z obrębu [...] o pow. 4874 m2 oraz nr [...]2 z obrębu [...] o pow. 123 m2. Dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej numerem hipotecznym [...]2 odpowiadają także części aktualnych działek ewidencyjnych o numerach: [...]4, [...]5, [...]6 oraz [...]7 z obrębu [...]. Komisja wskazała, że aktualnie nieruchomość objęta kontrolowaną decyzją jest oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...]1 i nr [...]2 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 4997 m2, których stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...]1. Na przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest budynek mieszkalno-usługowy o dużej kubaturze.
Komisja wskazała, że doszło do wyodrębnienia prawa własności znajdujących się w nim lokali oraz ich przeniesienia na rzecz osób trzecich, a także do zbycia na ich rzecz udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu. W aktualnym stanie prawnym dla nieruchomości położnej przy ul. [...]1 i [...]2 nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Nieruchomość znajduje się w granicach obszaru objętego sporządzanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (na mocy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXXVII/2002/2014 z 20 marca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania w/w miejscowego planu).
Komisja ustaliła następnie, że przedwojenną właścicielką nieruchomości warszawskiej nr [...] o powierzchni 6786,2 m2 była M.R. na podstawie spadku po M.K. na mocy aktów zeznanych w dniu 5/18 października 1901 roku za N [...]1 przed notariuszem O. Z[...] oraz w dniu 27 października/9 listopada 1912 roku za N [...]2 przed notariuszem K. D. w W. Ujawnienie przysługiwania własności M.R. w księdze hipotecznej dokonano na podstawie wniosku z 21 października 1912 r. i decyzji z 9 listopada 1912 r.
Dnia 15 lutego 1947 r. zmarła M.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego Oddziału VII Cywilnego w Warszawie sygn. akt VII Sp. 148/48 z 20 października 1948 r. prawa do spadku nabyli R.R., Z.R., M.R. i T.L. - w 1/4 części każde z nich.
Dnia 27 marca 1947 r. zmarł R.R.. Zgodnie z ww. postanowieniem prawa do spadku po nim nabyli: M.R. (z domu B., w 2/8 częściach), Z.R. (w 3/8 częściach) oraz W.M. (z domu R., w 3/8 częściach).
Dnia 29 czerwca 1950 r. zmarła M.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy Wydziału I Cywilnego sygn. akt I Ns 3013/59 z dnia 21 kwietnia 1960 r. prawa do spadku nabyli: Z.R. (w 1/3 części), T.L. (w 1/3 części), Z.R. (w 1/6 części) oraz W.M. (z domu R., w 1/6 części).
Dnia 22 stycznia 1978 r. zmarła M.R. (z domu B.). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydziału V Cywilnego sygn. akt V Ns. 1073/79 z dnia 18 czerwca 1979 r. prawa do spadku nabyła M.M. w całości.
Dnia 3 maja 1990 r. zmarł Z.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydziału III Cywilnego sygn. akt III Ns. 1716/93 z dnia 14 grudnia 1993 r. prawa do spadku nabyli: S.R. (w 4/8 częściach), T.L. (w 2/8 częściach), W.M. (w 1/8 części) oraz Z.R. (z domu R, w 1/8 części).
Dnia 27 października 2002 r. zmarła Z.R. (z domu R.) vel Z.R.1 (z domu R.) vel S.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza z 22 lutego 2006 r. sygn. akt I Ns 846/06 prawa do spadku nabyli B.S. (z domu R., w 1/3 części), E.R. (w 1/3 części) oraz P.R. (w 1/3 części).
Dnia 20 kwietnia 2007 r. zmarła S.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II Ns 1597/10 prawa do spadku nabył T.L. w całości.
Dnia 13 października 2007 r. zmarła W.M.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r. sygn. akt II Ns 119/08 prawa do spadku nabyła w całości M.M.
Dnia 10 kwietnia 2010 r. zmarł T.L.. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 29 kwietnia 2010 r. Repertorium A Nr [...] prawa do spadku nabyli M.L. i A.L.
Dnia 3 października 2011 r. zmarł P.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 30 października 2012 r. sygn. akt II Ns 71/12 prawa do spadku nabyły: E.R. (w 1/2 części) oraz B.S. (w 1/2 części). Aktualnie spadkobiercami przedwojennej właścicielki nieruchomości są: M.L., A.L., M.M., E.R. oraz B.S.
Komisja wskazała następnie, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...]1 i [...]2 była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, dalej: dekret). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym nieruchomość przy ul. [...]1 i [...]2, na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Objęcie gruntu położonego przy ul. [...]1 i N[...]2 w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43) w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w treści Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawie. Termin złożenia wniosku dekretowego upływał w dniu 25 maja 1949 r.
W dniu 16 lutego 1949 r. (data wpływu wniosku widniejąca na prezentacie) M.R., Z.R. i T.L., reprezentowani przez adwokata M.B., wystąpili z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]3. Wniosek został opatrzony datą 13 października 1948 r. Do wniosku zostało załączone zaświadczenie Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z 14 października 1948 r. nr 2626/48, w którym zapisano, że zgodnie ze stanem działu I i II wykazu hipotecznego nieruchomości nr [...], nieruchomość położona jest przy ul. [...]2 zawiera powierzchni 6786,2 m2, tytuł własności uregulowany jest jawnym wpisem na imię M.R.. Umieszczona na wniosku prezentata potwierdza, że została pobrana opłata manipulacyjna od wniosku w wysokości 3000 zł, asygnata przychodowa 18665.
Orzeczeniem administracyjnym z 20 czerwca 1951 r. znak L.dz.PB/1930/50/P-ca Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, odmówiło przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]2 i [...]2, nr hipoteczny [...], z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że na gruncie nieruchomości warszawskiej znajduje się czteropiętrowy budynek murowany zawierający 40 lokali, który został odbudowany przez Centralny Zarząd Grafików. Wskazano przy tym, że pozostawienie tego rodzaju budynku w rękach prywatnych po objęciu gruntu przez Gminę [...] byłoby popieraniem własności typowo kapitalistycznej. Zaznaczono przy tym, że sprawa odszkodowania zostanie załatwiona na zasadach określonych w art. 7, 8 i 9 dekretu.
Komisja ustaliła także, że na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) na skutek zniesienia gminy [...], jej majątek stał się z mocy prawa majątkiem Skarbu Państwa. W wykonaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 20 czerwca 1951 r. Wydział Polityki Budowlanej Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie pismem opatrzonym datą 25 czerwca 1951 r. zawiadomił wnioskodawców dekretowych, że termin objęcia budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie został wyznaczony na dzień 21 lipca 1951 r. na godz. 10.30. Powyższe zostało wykonane na mocy protokołu z 21 lipca 1951 r. Wnioskiem z 17 września 1955 r, skierowanym do Sądu Powiatowego dla Warszawy - Pragi, III Wydział Ksiąg Publicznych, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie - Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych i Terenów, zwrócił się o przepisanie w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]3 oznaczonej Nr hip. [...]. Postanowieniem z 7 października 1955 r. Dz. Kw. nr 2947/55 Sądu Powiatowego dla Warszawy - Pragi w Warszawie, Wydział III Ksiąg Publicznych, dokonano wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie o nr hip. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Jako jedną z podstaw wpisu w dziale II księgi wieczystej wskazano orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 czerwca 1951 r. nr PB/1930/50/P-ca. Wpisu dokonano w dniu 24 lutego 1956 r.
Decyzją z 29 czerwca 1993 r. nr 38871 (znak: G.2.4.7224/8/2/93/RŁ) Wojewoda Warszawski, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 i Nr 43 poz. 253) stwierdził, że Dzielnica - Gmina Warszawa Ochota nabyła z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w Warszawie przy ulicy [...]4, [...]5j, [...]1, [...]2, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W., obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...]4, o powierzchni 10432 m2.
Komisja ustaliła, że pismem z 10 czerwca 1996 r., skierowanym do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, T.L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 czerwca 1951 r. znak L.dz.PB/1930/50/P-ca o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...]3 nr hipoteczny [...] w trybie art. 156 k.p.a. W treści wniosku zawarto także informację o uprzednim złożeniu wniosku o analogicznym brzmieniu w Urzędzie [...]. W ocenie wnioskodawcy ww. orzeczenie rażąco naruszało prawo, gdyż w uzasadnieniu zawarte zostało stwierdzenie, iż "pozostawienie tego rodzaju budynku w rękach prywatnych po objęciu przez Gminę [...] byłoby popieraniem własności typowo kapitalistycznej". Ponadto w treści pisma zawarto wniosek o niezwłoczne wstrzymanie wszelkich działań mających na celu rozdysponowanie nieruchomością na podstawie art. 159 k.p.a.
Pismem z 1 lipca 1996 r. Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wezwało do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich właścicielach nieruchomości oraz pierwotnego tytułu własności nieruchomości.
Pismem z 19 maja 1997 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie adwokat J.S., działający w imieniu T.L., ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 czerwca 1951 r. znak L.dz.PB/1930/50/P-ca o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]3 nr hipoteczny [...]. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w uzasadnieniu ww. orzeczenia pominięto treść dekretu odwołując się przede wszystkim do kwestii ustrojowych oraz nie wzięto pod uwagę okoliczności zabudowania budynkiem jedynie niewielkiej części nieruchomości warszawskiej. Do wniosku dołączono m.in. zaświadczenie z księgi wieczystej oraz odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
Pismem z 18 lipca 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało ww. wniosek adwokata J.S., działającego w imieniu T.L., do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który pismem z 7 grudnia 1998 r. przekazał go do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Decyzją z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt KO C/1717/Go/98) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 20 czerwca 1951 r. znak L.dz.PB/1930/50/P-ca o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]3 nr hipoteczny [...]1 w części dotyczącej działek nr [...]8., [...]9, [...]10. z obrębu [...] stanowiących wówczas własność Gminy [...]. W pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 19 k.p.a., uznało się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności i przekazało sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie Mazowieckiemu. Pismem z 25 stycznia 2000 r. Wojewoda Mazowiecki, odwołując się do postanowienia Prezesa Rady Ministrów z 19 sierpnia 1999 r. o znaku: CLR 167-22/99 rozstrzygającego negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i wskazującego Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako organ właściwy do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntów warszawskich stanowiących własność Skarbu Państwa, przekazał ww. wniosek w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej wówczas w ewidencji gruntów jako działki nr [...]11, [...]12., [...]13. oraz [...]14. z obrębu [...].
Pismem z 29 lutego 2000 r. adwokat J.S., działający wówczas w imieniu wszystkich spadkobierców dawnej właścicielki nieruchomości warszawskiej objętej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 czerwca 1951 r. znak: L.dz.PB/1930/50/P-ca, oświadczył, że wycofuje wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej działek stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w tej części. Decyzją z 30 czerwca 2000 r. znak: GN.5.3.-R-96/200 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 20 czerwca 1951 r. znak: L.dz.PB/1930/50/P-ca w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako dz. ew. nr [...]4., nr [...]12, nr [...]11 oraz nr [...]13 z obrębu [...].
Komisja ustaliła następnie, że decyzją z 3 września 2003 r. nr 906/2003 Prezydent m. st. Warszawy orzekł o:
1) ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o łącznej powierzchni 4997 oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...]1 z obrębu [...]o pow. 4874 oraz nr [...]2 z obrębu [...] o pow. 123 położonego w W. przy ul. [...]1 i N[...]2 na rzecz: T.L. (w 40/96 częściach), Z.R. (w 17/96 częściach), W.M. (w 17/96 częściach); S.R. (w 16/96 częściach) oraz M.M. (w 6/96 częściach) - wszystkich niepodzielnie;
2) ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1-szym decyzji w wysokości 38.077,00 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy siedemdziesiąt siedem złotych 00/100) - stanowiący 1 % ceny gruntu - płatny na konto Urzędu m. st. Warszawy.
Decyzją z 26 kwietnia 2006 r. nr 156/GK/DW/2006, wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmieniono pierwsze zdanie w pkt. 1 ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 3 września 2003 r. Nr 906/2003 w ten sposób, że w miejsce zmarłej w dniu 27 października 2002 r. Z.R. (z domu R.) vel Z.R.1 (z domu R.) za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...]1 z obrębu [...]o pow. 4874 m2 oraz nr [...]2 z obrębu [...] o pow. 123 m2 uznano B.S. (w 17/288 częściach), E.R. (w 17/288 częściach) oraz P.R. (w 17/288 częściach). Ponadto za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu uznano T.L. (w 120/288 częściach), W.M. (w 51/288 częściach), M.M. (w 18/288 częściach) oraz S.R. (w 48/288 częściach). Komisja wskazała, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji nie odniesiono się do kwestii ustawowych przesłanek zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego określonego w art. 155 k.p.a., ani dopuszczalnego w tym trybie zakresu zmiany decyzji administracyjnej. Postanowieniem z 24 października 2006 r. Nr 106/GK/DW/2006 sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 156/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r. wpisując w miejsce słów M.M. słowa M.M.1 (w każdym miejscu, gdzie występowały w treści decyzji).
Komisja ustaliła, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnych w dniu 28 sierpnia 2006 r. Miasto Stołeczne Warszawa oraz beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej zawarli, w formie aktu notarialnego Repertorium A [...], sporządzonego w W. przed notariuszem M.W., umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat (tj. do dnia 28 sierpnia 2106 r.) nieruchomości, której stan prawny uregulowano w księdze wieczystej WA1M/00400284/2 oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...]. Aktualnie nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]1 i nr [...]2 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 4997 m2, której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...]1, pozostaje własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Komisja wskazała, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z 29 stycznia 2007 r. Repertorium A nr [...] sporządzonego w W. przed notariuszem I.S. doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej wówczas niezabudowane działki ew. nr [...]1 i [...]2 na rzecz spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zgodnie z postanowieniami ww. umowy:
1) M.M., działając w imieniu własnym, sprzedała E. sp. z o.o. z siedzibą w W. przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...] w wysokości 18/288 części za kwotę 1.793.750,00 zł;
2) M.M., działając w imieniu W.M., sprzedała E. sp. z o.o. z siedzibą w W. udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...] w wysokości 51/288 części za kwotę 5.082.291,00 zł;
3) J.W., działając w imieniu S.R., sprzedał E. sp. z o.o. z siedzibą w W. udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...] w wysokości 48/288 części za kwotę 4.783.334,00 zł;
4) J.S., działając w imieniu B.S., E.R. oraz P.R., sprzedał E. sp. z o.o. z siedzibą w W. udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]1i [...]2 z obrębu 2-02-04 w wysokości 17/288 części za kwoty po 1.694.097,00 zł (łącznie 5.082.291,00 zł);
5) T.L. sprzedał E. sp. z o.o. z siedzibą w W. przysługujący mu udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...] w wysokości 120/288 części za kwotę 11.958.334,00 zł.
Nabywca doprowadził do posadowienia na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalno-usługowego. Aktualnie przedmiotowy budynek, znajdujący się pod adresem ul. [...], jest ukończony. W latach 2011 - 2015, na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, doszło do wyodrębnienia prawa własności stu lokali mieszkalnych i lokali użytkowych znajdujących się w tym budynku oraz przeniesienia ich własności na rzecz osób trzecich wraz ze zbyciem na rzecz tych osób udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu.
Komisja wskazała następnie, że w dniu 5 czerwca 2017 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie, w sprawie o sygn. RP III Pa r.49.2017 wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie jej do Z.R., która w chwili wydania decyzji nie żyła. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie zaznaczył, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie.
Komisja następnie wyjaśniła, że stan faktyczny ustaliła na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, tj.: akt własnościowych dotyczących postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym, akt Prokuratury Regionalnej w Warszawie o sygn. RP III Pa r.49.2017 oraz akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o sygn. KOC/5125/Go/17.
W oparciu o powyższe ustalenia Komisja uznała, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja reprywatyzacyjna została skierowana przez Prezydenta m.st. Warszawy do osoby nieżyjącej – Z.R., która zmarła 27 października 2002 r. i nie żyła w dacie wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 od ponad 10 miesięcy. Komisja podkreśliła, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 3 września 2003 r. toczyło się więc w stosunku do osoby zmarłej. Komisja wyjaśniła, że przez pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Zdaniem Komisji wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Komisji, Z.R. (z domu R.1) vel Z.R.1 (z domu R.1) vel S.R. nie mogła być stroną w postępowaniu dekretowym przed Prezydentem m.st. Warszawy. Komisja podniosła, że jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a Z.R. (z domu R.1) vel Z.R.1 (z domu R.1) vel S.R., jako osoba zmarła nie mogła być podmiotem tego postępowania. W ocenie Komisji, skierowanie decyzji administracyjnej wobec nieżyjącej strony wyczerpuje przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja podniosła, że w orzecznictwie wskazuje się, że nałożenie obowiązków, czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Komisja odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazała także, że jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Komisja podniosła także, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci stron postępowania. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Zdaniem Komisji nie miało przy tym znaczenia, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy ani to, że organ prowadząc postępowanie dekretowe nie posiadał wiedzy, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje. Komisja podkreśliła, że Z.R. (z domu R.1) vel Z.R.1 (z domu R.) vel S.R. jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do tej osoby nie można było prowadzić postępowania dekretowego, ani skierować do tej osoby podjętego rozstrzygnięcia. Komisja wskazała także, że elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego na podstawie art. 30 § 1 k.p.a., odsyłającym do art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; dalej: k.c.), stanowiącego, że zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego, zdaniem Komisji wynika, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania. Nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Komisji Prezydent m.st. Warszawy, kierując decyzję do osoby nieżyjącej, naruszył także zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ, zdaniem Komisji, nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., zasad praworządności i prawdy obiektywnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania decyzji, nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili wydania nie miała już przymiotu strony. Komisja podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Przymiot "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie tylko nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń, ale także, że orzeczenia wydane w stosunku do zmarłych są niemożliwe do wykonania (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). Komisja podniosła, że podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w sprawach ze skarg na decyzje Komisji, wskazując, że skierowanie decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy do osoby nieżyjącej stanowi wadę kwalifikowaną decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznał ponadto, że wady w postaci skierowania decyzji do osoby nieżyjącej nie można usunąć przez częściowe stwierdzenie nieważności w zakresie podmiotowym. Przepisy, które normują postępowanie nadzorcze nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej, według której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej jednej ze stron postępowania, a jeszcze zwłaszcza takiej, której status strony postępowania nie przysługuje, bo zmarła i tym samym utraciła zdolność prawną (zob. wyroki WSA w Warszawie z 27 stycznia 2020 r., I SA/Wa 1777/18 oraz z 19 lutego 2019 r., I SA/Wa 1041/18). W ocenie Komisji doszło również do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie, czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców. Konsekwencją tego było skierowanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 do osoby zmarłej.
W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 wywołała jednak nieodwracane skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., co uniemożliwiło stwierdzenie jej nieważności. Komisja wskazała, że zgodnie z ww. przepisem przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). Komisja po wyjaśnieniu definicji nieodwracalnych skutków prawnych wskazała, że w przedmiotowej sprawie w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 września 2003 r., nr 906/2003 doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntów na rzecz osób trzecich. Wskazana okoliczność wyczerpuje, zdaniem Komisji, dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", wynikającej z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja podniosła, że uznając za przesądzoną w ww. części kwestię zmiany w sferze prawa własności należało w dalszej kolejności rozważyć przesłanki negatywne przyjęcia nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej, w pierwszej kolejności istnienie po stronie nabywcy złej wiary.
Na skutek nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. została wprowadzona w art. 41a ust. 3 samodzielna definicja "złej wiary". W myśl wskazanego przepisu, w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Komisja podała, że dokonując ustaleń w zakresie dobrej albo złej wiary podmiotu, który nabył prawa lub roszczenia do nieruchomości warszawskiej - w kontekście zaistnienia albo niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych , że pojęcie "złej wiary" na gruncie art. 2 pkt 4 oraz art. 41a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie odwołuje się do żadnego innego przepisu prawa, który miał definiować jego znaczenie, a w szczególności nie odwołuje się do znaczenia wymienionego terminu określonego w art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1007 z późn. zm.; dalej: u.k.w.h.).
Komisja podała, że w myśl art. 41a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Zła wiara dotyczy zatem obiektywnych okoliczności mogących świadczyć o wiedzy bądź łatwości pozyskania wiedzy przez nabywcę o okolicznościach wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy. Komisja odwołując się do dokonanego wywodu na temat dobrej złej wiary wskazała, że beneficjenci decyzji dokonali sprzedaży na rzecz spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W., w wyniku czego doszło następnie do zabudowania przedmiotowej nieruchomości budynkiem mieszkalnym i wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych, lokalu użytkowego (garażu podziemnego), a także lokalu o charakterze biurowo - usługowym. Po zakończeniu budowy doszło do przeniesienia własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych, użytkowych oraz lokalu o charakterze biurowo - usługowym na rzecz kolejnych podmiotów prawa - osób fizycznych (lokale mieszkalne oraz lokal użytkowy) oraz Izby Komorniczej w W. (aktualnego właściciela lokalu biurowo - usługowego).
Komisja podniosła, że dowodzenie złej wiary po stronie podmiotu nie będącego osobą fizyczną wymaga - zgodnie z przyjętą w polskim prawie teorią organów (art. 38 kodeksu cywilnego) - badania stanu świadomości osób fizycznych wchodzących w skład jego organu. Powszechnie przyjmuje się, że zła wiara jednej z osób wchodzących w skład kolektywnego organu osoby prawnej przesądza o złej wierze całego organu, a zatem i całej osoby prawnej (tak wyrok SN z 24 października 1972 r. I CR 177/72 - OSNCP 1973 z. 10 poz. 171, z aprobującą glosą B. Lewaszkiewicz-Petrykowskiej, Państwo i Prawo 1975 nr 7 str. 168 i nast.). W ocenie Komisji brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba reprezentująca spółkę E. sp. z o.o. z siedzibą w W. miała wiedzę lub świadomość wadliwości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, bądź też z łatwością mogła się o niej dowiedzieć. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. nabywając przedmiotową nieruchomość od beneficjentów decyzji, jako osoba trzecia, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., albowiem w dniu 29 stycznia 2007 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]) nabyła udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...]1 i nr [...]2 z obrębu [...] za cenę 28.700.000,00 zł.
Podsumowując Komisja wskazała, że wobec przytoczonych powyżej okoliczności, w rozpoznawanej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...]1 i [...]2, co do którego zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zostało skutecznie zbyte na rzecz podmiotu trzeciego, który zabudował przedmiotową nieruchomość, wyodrębnił własność lokali i dokonał ich skutecznego zbycia na rzecz osób trzecich.
Komisja podała, że dostrzegając powyższe nieprawidłowości, uznała, że zaszły przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 z naruszeniem prawa. Zdaniem Komisji Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję reprywatyzacyjną z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej. Komisja podniosła, że ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, była jednak zobligowana do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 z naruszeniem prawa na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
W związku z powyższym decyzją z 15 września 2021 r. nr KR III R 4a/19 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 z naruszeniem prawa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło m.st. Warszawa zaskarżając ją w zakresie wskazanych fragmentów uzasadnienia.
Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m, st. Warszawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. tytule pkt. III.l. (str. 17.) w całości; w pkt. III.I (str. 17-22.) w zakresie: "W ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st Warszawy z dnia 3 września 2003 r. nr 906/2003 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. " (str. 17) ocenie Komisji w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. (str. 18.), "W ocenie Komisji Prezydent m.st. Warszawy, kierując decyzję do osoby nieżyjącej, naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., zasad praworządności i prawdy obiektywnej. " (str. 21.),,, W świetle powyższych ustaleń oraz rozważań prawnych, w ocenie Komisji decyzja Prezydenta m, st. Warszawy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skierowana została do osoby, która nie żyła w dacie jej wydania. Wskazana przesłanka wyczerpuje dyspozycję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. " (str. 22.), "W ocenie Komisji doszło również do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu łub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie, czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców. Konsekwencją tego było skierowanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 września 2003 r. nr 906/2003 do osoby zmarłej. " (str. 22.); w pkt. III.3. (str. 27.) w zakresie: "W rozpoznawanym przypadku została spełniona przesłanka pozytywna, tj. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 września 2003 r. nr 906/2003 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, Prezydent m.st Warszawy wydal decyzję reprywatyzacyjną z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej. Ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, Komisja była jednak zobligowana do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 września 2003 r. nr 906/2003 z naruszeniem prawa na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust, 1 oraz art. 2pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. podczas gdy : (a) brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy; (b) istnienie rozbieżności orzeczniczej, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej, przesądza, że decyzja rozstrzygająca w ten sposób, nie może być uznana za wydaną w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tej właśnie przyczyny, co też odnieść należy do analizowanej w sprawie niniejszej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy nr 906/2003 z dnia 03 września 2003 r.; (c) okoliczności faktyczne sprawy w postaci (-) prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem innych stron niż zmarła oraz wydania w takich warunkach decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy jak też (-) skutku wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 156/GKyDW/2006 z dnia 26 kwietnia 2006 r., jakim jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz prawidłowo ustalonego kręgu spadkobierców dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - pozwalają na przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; (d) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na skierowanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji nr 906/2003 z dnia 03 września 2003 r. do nieżyjącej strony – Z.R. (de domo R.1), Komisja nie rozważyła dostatecznie i nie wskazała w uzasadnieniu swej decyzji, czy dla osiągnięcia celów postępowania nie jest wystarczającym stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy nr 906/2003 z dnia 03 września 2003 r. jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym praw zmarłej Z.R..
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji nr KR III R 4a/19 z 15 września 2021 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 7 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Stowarzyszenia M. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji i przychylając się do stanowiska Komisji.
Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie M.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 431 ze zm.; dalej ustawa z 9 marca 2017 r.). Komisja działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z naruszeniem prawa.
Skierowana do sądu skarga dotyczyła wybranych fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił pogląd wyrażony przez ten sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.
Zdaniem sądu I instancji ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
W ocenie sądu meriti, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji wobec zaskarżenia wyłącznie określonych fragmentów uzasadnienia.
Przedmiotem decyzji dekretowej z 3 września 2003 r. była nieruchomość warszawska położona w W. przy ul. [...]1 i [...]2, stanowiąca działki ewidencyjne nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]1. Komisja uznała, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej Z.R., która zmarła na 10 miesięcy przed jej wydaniem. Jednakże z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie stwierdziła jej nieważności, lecz stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. stała się ostateczna i orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...]1/[...]2 na rzecz osób w niej wymienionych. Jednak Z.R., która również została wskazana jako beneficjent decyzji dekretowej w ujawnionym tam udziale w nieruchomości wspólnej nie mogła nabyć na jej podstawie praw i obowiązków ponieważ w dacie jej wydania nie przysługiwał jej przymiot strony, gdyż zmarła 27 października 2002 r. tj. przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Z kolei jej następcy prawni nie brali udziału w tym postępowaniu. Z chwilą śmierci Z.R. ustała jej zdolność prawna jako osoby fizycznej, co w konsekwencji powodowało, że w stosunku do niej jako osoby zmarłej nie można było prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Skoro zatem decyzja z 3 września 2003 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ została skierowana do osoby zmarłej (a jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu ani nie byli adresatami tej decyzji), to prawidłowe jest stanowisko Komisji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. zapadła w sposób wadliwy. W orzecznictwie prezentowane są również poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być np. uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brali właśnie udział jej spadkobiercy. Niemniej w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Spadkobiercy zostali ujawnieni dopiero w 2006 r. Tym samym skutkiem skierowania decyzji dekretowej do osoby zmarłej stało się także pozbawienie spadkobierców prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. spadkobiercy strony wchodzą do postępowania z mocy samego prawa, ale muszą brać udział w postępowaniu, podczas którego mają możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Mogą to uczynić natomiast wówczas gdy do postępowania wstąpią (w szczególności gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika). Skierowanie natomiast decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi bądź to jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W każdym jednak przypadku oczywistym jest, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji m.in. w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego (por. m.in. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83; z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99; z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07; z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10; wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 617/21). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do takiego kryterium w okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Odmienna jest sytuacja procesowa, w której do śmierci strony dochodzi w trakcie postępowania administracyjnego. Wówczas w myśl powołanego już art. 30 § 4 k.p.a., z mocy prawa, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. O ile po wydaniu decyzji dotychczasowa strona umrze, należy doręczyć decyzję następcom prawnym. Niedoręczenie decyzji następcy prawnemu, który z mocy prawa wstąpił na miejsce strony, która zmarła, stanowi pozbawienie następcy udziału w czynności procesowej, które to pozbawienie może być kwalifikowane jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taki właśnie pogląd został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja została skierowana do osoby zmarłej – Z.R., a jej spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu dekretowym i decyzja ta nie została do nich skierowana (co nie jest kwestionowane), to rozstrzygnięcie to – decyzja z 3 września 2003 r., zostało obarczone wadą nieważności, której skutkiem jest nieważność decyzji. Komisja prawidłowo także uznała, że w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i stwierdziła wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja Komisji zatem, z powyższych względów, jest prawidłowa.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. (dalej: skarżący kasacyjnie) zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
I. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej zwaną Komisją) Nr KR III 4a/19 z 15 września 2021 r. w sytuacji, gdy Komisja nie wyjaśniła wszystkich okoliczności sprawy, w wyniku czego dokonała kontroli oraz stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003, która to decyzja w dacie rozpatrywania sprawy przez Komisję nie zawierała już treści jej przypisywanych przez Komisję, gdyż została ona zmieniona decyzją tegoż organu Nr 156/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię wskazanych regulacji oraz oddalenie skargi na decyzję Komisji Nr KR III 4a/19 z 15 września 2021 r., w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do uznania, że w wyniku wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 906/2003 doszło do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
III. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez oddalenie skargi na decyzję Komisji Nr KR III 4a/19 z 15 września 2021 roku, i nie odniesienie się przez Sąd do kwestii możliwości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2003 r. nr 906/2003 nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie udziałów należących wówczas do T.L. - 40/96, W.D. - 17/96, M.D. - 6/96 oraz S.R. - 17/96, tj. łącznie udziału 79/96 w prawie użytkowania wieczystego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 179a p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Na wypadek nieuwzględnienia ww. trybu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Chociaż skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to kolejnych zarzutów nie przyporządkowano do poszczególnych podstaw kasacyjnych i nie określono, czy odnoszą się one do naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Jest to wadliwości skargi kasacyjnej, która nie wpływa na możliwość jej rozpoznania, rzutuje jednak na sposób rozpatrzenia zarzutów.
Kolejną cechą zgłoszonych zarzutów jest, że poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegały rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.
W pierwszej kolejności należy rozważyć te zarzuty skargi kasacyjnej, które odwołują się do faktu dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji dekretowej Prezydenta m. st. Warszawy z 3 września 2003 r., na skutek czego w miejsce osoby zmarłej jako adresaci rozstrzygnięcia zostali wskazani jej następcy prawni.
Decyzją z 26 kwietnia 2006 r. nr 156/GK/DW/2006 zmieniono pierwsze zdanie w pkt. 1 ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 3 września 2003 r. Nr 906/2003 w ten sposób, że w miejsce zmarłej w dniu 27 października 2002 r. Z.R.1 (z domu R.1) vel Z.R.2 (z domu R.1) za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...]1 z obrębu [...] o pow. 4874 m2 oraz nr [...]2 z obrębu [...] o pow. 123 m2 uznano B.S. (w 17/288 częściach), E.R. (w 17/288 częściach) oraz P.R. (w 17/288 częściach). Ponadto za uprawnionych do uzyskania prawa W.D. (w 51/288 częściach), M.M. (w 18/288 częściach) oraz S.R. (w 48/288 częściach).
Zmiany wprowadzone do decyzji dekretowej, w tym zmiana jej adresata, nie mogą stanowić argumentu, że ostatecznie decyzja dekretowa nie jest dotknięta wadą, albowiem w konsekwencji wprowadzonych zmian w sprawie nie ma miejsca skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a w konsekwencji nie zaistniała przesłanka nieważności, a decyzja w swym pierwotnym brzmieniu już nie istnieje w obrocie prawnym.
Należy dostrzec, że ewentualnie skutecznie przeprowadzona zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. rodzi skutki na przyszłość, nie zmienia dotychczasowego rozstrzygnięcia z mocą od dnia wydania decyzji zmienianej. Skutek nieważności stwierdzany jest natomiast z mocą ex tunc, czyli od daty wydania decyzji. Modyfikacja decyzji przez jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. nie może zatem doprowadzić do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji, rodzącej skutek nieważności. Teza skargi kasacyjnej, że na skutek zmiany decyzji doszło do usunięcia stanu, w którym adresatem decyzji jest osoba zmarła, nie jest trafna. Zmiana decyzji nie mogła spowodować, że decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną została usunięta z obrotu prawnego z mocą od daty jej wydania. Ta okoliczność stanowi dodatkowy argument uzasadniający stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być usuwane wady kwalifikowane decyzji, w tym w szczególności wady rodzące skutek nieważności, a do takiej kategorii należy zaliczyć skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie może być adresatem rozstrzygnięć o jej prawach i obowiązkach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że taka okoliczność stanowi przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Istotne znaczenie w sprawie ma również stwierdzenie, że decyzja zmieniająca decyzję dekretową została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże usunięcie jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności nie było dopuszczalne.
Decyzją z 15 września 2021 r. nr KR III R 4b/19 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art.155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r. nr 156/GK/DW/2006 z naruszeniem prawa.
Skarga na tę decyzję Komisji została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2826/21, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została prawomocnie oddalona przez NSA wyrokiem z 15 stycznia 2025 r., I OSK 1903/22. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że tryb zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do przeprowadzenia w decyzji zmian podmiotowych, co dotyczy też spadkobierców zmarłej strony postępowania, która wszak z decyzji nie nabyła żadnego prawa, skoro w dacie wydawania decyzji już nie żyła.
W sytuacji, gdyby decyzja zmieniająca decyzję dekretową została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie twierdzenia jej nieważności, to pozbawione podstaw byłoby twierdzenie, że w dacie kontrolowania przez Komisję decyzji dekretowej pozbawiona była ona wadliwości polegającej na skierowaniu do osoby zmarłej. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza jednak pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Oznacza to, że wprawdzie decyzja dekretowa w pierwotnym brzmieniu była skierowana do osoby zmarłej, to w wyniku zmiany jej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r. nie można twierdzić, że jest ona (w brzmieniu nadanym decyzją zmieniającą) nadal skierowana do osoby zmarłej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji w sposób zgodny z prawem. Wadliwość taka może być konwalidowana jedynie w sposób naruszający prawo. Niemożność usunięcia skutków prawnych rozstrzygnięcia konwalidującego taką wadliwość prowadzi do konstatacji, że pomimo naruszenia prawa doszło do konwalidacji takiej wadliwości. Należy w tym miejscu odnotować na marginesie, że usunięcie wady decyzji dekretowej, rodzącej skutek nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, nie jest równoznaczne z usunięciem innych wadliwości decyzji, w szczególności wadliwości polegającej na prowadzeniu postępowania bez udziału spadkobierców zmarłej strony, co stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena wadliwości decyzji dekretowej w tym zakresie nie mieści się jednakże w granicach rozpoznawanej sprawy.
Postawione w związku z przedstawioną kwestią zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za zasadne.
Dokonując oceny zasadności, a w konsekwencji skuteczności zarzutów dotyczących stwierdzenia wydania decyzji dekretowej w całości z naruszeniem prawa, w odniesieniu do wszystkich jej adresatów, z pominięciem możliwości stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do uprawnień zmarłej Z.R., należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej świadczy o rażącym naruszeniu prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela, rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, która nie żyje, a zatem nie posiada zdolności prawnej, co do zasady nie jest prawidłowe i stanowi wadę, która rodzi skutek nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Kwestią sporną jest natomiast, czy skutek ten dotyczy także zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach innych osób, które nabyły prawo, innymi słowy, czy dopuszczalne jest w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa tylko w części dotyczącej osoby zmarłej.
Rozstrzygając te kwestię, należy zwrócić uwagę na różnicę w brzmieniu przepisów k.p.a. i ustawy będącej podstawą orzekania przez Komisję. Przepis art. 156 k.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji i nie zawiera zastrzeżenia, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Z tego względu kwestia ta na gruncie regulacji k.p.a. nie jest oczywista. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, zgodnie z którym brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie wyklucza takiej możliwości (wyroki NSA: z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25; z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, Lex 48738; z 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, Lex 45666; z 14 maja 2013 r., II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski: Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003/3/34, przypis 63). Zastosowanie takiego rozwiązania powinno być uzależnione od wnikliwego rozważenia zarówno przyczyny nieważności, jak i przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zatem nawet w sytuacji braku wyraźnego zastrzeżenia kodeksowego, dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części, praktyka taka generalnie nie jest wykluczona i w uzasadnionych warunkach jest dopuszczana.
Natomiast przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wprost stanowi o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ustawodawca w tym przypadku wprost dopuścił zatem stwierdzenie nieważności decyzji w części, mając wszak wiedzę o tym, co stanowi przedmiot takiej decyzji reprywatyzacyjnej. Tym bardziej zatem za możliwe należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w części, nie istnieją bowiem w tym zakresie wątpliwości spowodowane brzmieniem przepisu.
Co więcej, ograniczenie skutku nieważności wywołanego przez decyzję Komisji tylko do koniecznego zakresu podmiotowo-rzeczowego należy uznać za priorytet i zasadę. Ustawa będąca podstawą działania Komisji i wydawanych przez nią decyzji zawiera szczególną regulację, umożliwiającą usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Jako regulacja szczególna powinna być intepretowana ściśle, z ograniczeniem jej zastosowania do przypadków bezspornie świadczących o naruszeniu prawa. W przypadku orzeczenia przez Komisję w przedmiocie nieważności decyzji dekretowej, skutki tej wadliwości nie powinny rozciągać spoza konieczny zakres podmiotowo-przedmiotowy. Stwierdzenie nieważności służy usunięciu z obrotu rozstrzygnięć na tyle wadliwych, że nie jest dopuszczalne pozostawanie ich w obrocie prawnym. Z tych samych powodów należy uznać za dopuszczalne stwierdzenie przez Komisję wydania decyzji w części z naruszeniem prawa.
Kwestia ta nie została podjęta i rozważona przez Sąd I instancji, w szczególności pominięto, że decyzja dekretowa została skierowana do kilku osób, z których tylko jedna zmarła przed wydaniem decyzji, a w decyzji określono wysokość udziałów w ustanowionym prawie użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych na rzecz każdego z beneficjentów. Decyzja dekretowa ma zatem nie tylko wymiar podmiotowy, ale także rzeczowy, orzeka o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do określonej nieruchomości w oznaczonych częściach na rzecz każdej z osób.
Ograniczenia co do zakresu stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa powinny być rozstrzygane na gruncie konkretnej treści weryfikowanej decyzji dotychczasowej. Każdorazowo należy oceniać indywidualnie dany przypadek i ustalać, jaki jest zakres wadliwości i jaki powinien być zakres stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy beneficjantami decyzji dekretowej byłyby osoby na zasadach współwłasności łącznej, np. małżonkowie, których udziałów w ustanowionym prawie decyzja nie określa, to w takim przypadku wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej nie umożliwia stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w części, z wyłączeniem osoby żyjącej.
Inaczej jednak sytuacja wygląda, gdy jak w niniejszym przypadku, udziały w prawie do nieruchomości są określone w częściach ułamkowych. W takim przypadku nie mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności albo stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa w aspekcie wyłącznie podmiotowym, ale również w aspekcie rzeczowym, decyzja określa wszak nie tylko osobę, ale i jej udział w ustanawianym prawie, zaś wielkość tego udziału wynika z wielkości udziału w utraconym prawie własności nieruchomości warszawskiej. Wadliwość polegająca na rozstrzygnięciu decyzją o prawach osoby zmarłej ma w takiej sytuacji wymiar ograniczony do uprawnień tej właśnie osoby. Taka praktyka nie jest przy tym obca samej Komisji, która w wydawanych decyzjach, stwierdzając w jakimś udziale zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdza nieważność decyzji dekretowej w części, a w części stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, co oznacza pozostawienie w tej części decyzji w mocy (tak przykładowo w sprawie o sygn. I OSK 1485/21, dotyczącej decyzji Komisji z 1 października 2019 r., nr KR III R 58a/18).
Art. 156 § 1 k.p.a. wśród przesłanek nieważności nie wymienia wprost skierowania decyzji do osoby zmarłej, taka okoliczność kwalifikowana jest jako rażące naruszenie prawa. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. (tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę wypracowane w kulturze prawnej standardy kwalifikowania naruszenia jako rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko, że o rażącym charakterze naruszenia rozstrzygają łącznie takie kryteria, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156 i powołane tam orzecznictwo).
W odniesieniu do wymienionych w decyzji dekretowej żyjących następców prawnych przedwojennej właścicielki nieruchomości do stwierdzenia takich naruszeń nie ma podstaw. Istnieje przepis będący podstawą przyznanych im uprawnień, przyznanie tych uprawnień nastąpiło w granicach ich interesu prawnego, nie podnoszono też w decyzji Komisji, aby skutki wywołane tą decyzją były społecznie nieakceptowalne. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej na skutek jego wniosku nie jest skutkiem nieakceptowalnym w państwie praworządnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że przewidziane w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w części ma swoje uzasadnienie także ze względu na szczególne skutki, jakie rodzi stwierdzenie nieważności decyzji przez Komisję, uregulowane w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa.
Na gruncie przepisów k.p.a. (art. 156 § 2), nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przez tego rodzaju skutki rozumie się przy tym w szczególności sytuację, gdy w oparciu o decyzję doszło od zawarcie umowy cywilnej, której skutków w drodze administracyjnej organ nie jest w stanie odwrócić. Rozwiązania przyjęte w art. 7 ust. 1 Dekretu powodują, że orzekając współcześnie, organ dekretowy orzeka w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym decyzja ta nie ma charakteru deklaratoryjnego, a prawo nie powstaje z mocy prawa. Użytkowanie wieczyste nie może powstać wyłącznie w trybie administracyjnym, zgodnie z art. 27 u.g.n. oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego oraz wpisu w księdze wieczystej. Z tego powodu, w wykonaniu decyzji doszło do zawarcia aktu notarialnego, na mocy którego oddano udział w nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Stan ten, na gruncie przepisów k.p.a., stanowiłby przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wywołane skutki cywilnoprawne, a zatem uprawnienia nabyte na podstawie decyzji przez żyjące strony postępowania i beneficjentów decyzji byłyby chronione.
Ochrony takiej nie ma natomiast na gruncie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r.. Po pierwsze, przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. powoduje, że decyzja Komisji, stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej, wywołuje jednocześnie skutki cywilnoprawne. Po drugie, w dacie wydania decyzji przez Komisję, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wyłącza stosowanie art. 156 § 2 k.p.a., a art. 29 ust. 1 pkt 3a i pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stanowią, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności. Przy czym ustawa z dnia 9 marca 2017 r. w art. 2 pkt 4 zawiera własną definicję legalną nieodwracalnych skutków prawnych, ilekroć w ustawie jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych - należy przez to rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n.
Przedstawione rozwiązania dodatkowo mogą wyjaśniać, dlaczego ustawodawca zdecydował wprost o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w części, skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej oddziałuje bowiem na stosunki cywilnoprawne, a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zawiera własną przesłankę negatywną nieodwracalnych skutków prawnych, które nie chroni uprawnień rzeczowych nabytych przez beneficjentów decyzji w sposób analogiczny do rozwiązań kodeksowych. Jako regulacja szczególna, przepisy ustawy powinny być zatem wykładane i stosowane ściśle, co oznacza konieczność każdorazowego rozważenia dopuszczalnego zakresu stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Komisję decyzji. Gdy przesłanka nieważności dotyczy decyzji w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, jak w niniejszej sprawie, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie powinno być rozciągane na całość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dekretowej. W konsekwencji, za skuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zalecenia i oceny prawne wynikają dla organu z przedstawionej wyżej argumentacji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.