I OSK 2455/23

I OSK 2455/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1616/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/22 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-662/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J. O. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.O. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 1 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-662/21 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M.O.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 7 października 2021 r., nr GOPS.524.68.2021, Wójt Gminy G. (dalej również: "Wójt", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku J.O. z 15 września 2021 r., odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez niego nad niepełnosprawną matką. Wskazał na brak wypełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), uzależniającej ustalenie ww. prawa od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Po rozpoznaniu odwołania z 7 października 2021 r., Kolegium decyzją z 1 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-662/21 utrzymało w mocy akt Wójta. Analizując spełnienie przez wnioskodawcę warunków do przyznania świadczenia, SKO stwierdziło, że w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na podstawie tej części art. 17 ust. 1b uśr, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Wójta odpowiadała jednak prawu. Przyczyny powyższej konkluzji organ II instancji upatrywał w braku bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy zarobkowej (jej niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Przywołując okoliczności faktyczne sprawy wskazano, że podopieczna ma 83 lata, przeszła udar mózgu (rehabilitowana w Centrum Rehabilitacji "[...]" w A.) i jest do grudnia 2021 r. niezdolna do samodzielnej egzystencji (wypis z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS OR/PT w N. z 17 grudnia 2020 r. – znaczny stopień niepełnosprawności). Matka strony nie jest w stanie samodzielnie wykonywać wszystkich czynności dnia codziennego, porusza się wyłącznie przy pomocy podpórki czterokołowej, ma problemy z samodzielnym wstawaniem, ubieraniem się, nie jest w stanie robić zakupów, ani też dbać o czystość w domu, jej stan zdrowia uniemożliwia przygotowywanie posiłków. Na podstawie wywiadu środowiskowego z 27 września 2021 r. ustalono, że skarżący w ramach opieki wykonuje takie czynności jak: pomoc przy wstawaniu z łóżka i ubieraniu się, przygotowanie posiłków, w razie konieczności karmienie, dbałość o przyjmowanie leków, umawianie na wizyty lekarskie, kupowanie leków, dbałość o higienę matki (jest pampersowana) oraz o czystość w domu. Wnioskodawca ma jedną siostrę, która z racji wykonywania pracy zawodowej i odrębnego zamieszkiwania nie jest w stanie zapewnić opieki matce. Wnioskujący złożył do akt oświadczenie z 15 września 2021 r., że około 2 miesiące wcześniej zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą.
Na podstawie powyższych ustaleń, organ odwoławczy ocenił, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną. Nie zakwestionował przy tym stanu zdrowia matki i samego faktu sprawowania nad nią opieki przez syna. Stwierdził jednak, że zakres wsparcia nie wpisuje się w przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkową argumentacją przemawiającą za odmową ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, był - Kolegium - fakt posiadania przez wnioskodawcę siostry (w równym stopniu obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym). Kolegium wyjaśniło, że rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacji, poprzez sprawowanie opieki.
Ww. decyzja SKO została zakwestionowana przez J.O., skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Sąd I instancji oddalił środek zaskarżenia uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Na wstępie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że moment powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b uśr) nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec stwierdzenia przez TK niezgodności ww. normy z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
WSA przytoczył treść art. 17 ust. 1 uśr i oceniając, że organ prawidłowo wskazał na brak bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną. Na potwierdzenie powyższego, przywołano czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę wobec matki, przyporządkowując je do kategorii "typowych czynności dnia codziennego", wykonywanych przez osoby aktywne zawodowo i posiadające pod opieką schorowanych rodziców. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że działania takie są w tym przypadku podejmowane w czasie poza obowiązkami zawodowymi, także w dni wolne od pracy.
Za bezsporne Sąd I instancji uznał, że matka skarżącej jest osobą wymagającą opieki, wskazał jednak, że nie jest obłożnie chora, ani bez kontaktu. Zwrócił również uwagę na fakt jej zamieszkiwania z synem oraz możliwość samodzielnego poruszania się po mieszkaniu, przy pomocy podpórki czterokołowej (tzw. "balkonika"). W uzasadnieniu wyroku zanegowano zakres wykonywanych czynności opiekuńczych sprawowanych w ramach opieki, stwierdzając, że "(...) stan matki skarżącego nie wymaga permanentnej i nieprzerwanej opieki." W ocenie WSA, działania polegające na pomocy w utrzymaniu higieny (zakładanie pampersów, ubieranie, mycie, kąpiel – str. 5 uzasadnienia), nie są czynnościami wymagającymi całodobowej dyspozycyjności opiekuna.
Za istotny w sprawie Sąd I instancji uznał fakt posiadania przez skarżącego siostry. Zdaniem tego Sądu, rodzeństwo winno wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny w postaci opieki nad matką, nie angażując w takie działania państwa, ewentualnie skorzystać z usług opiekuńczych MOPS. W uzasadnieniu wyroku wyrażono pogląd, że strona nie musiała rezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż takie działanie nie było konieczne, ani też powodowane sprawowaną opieką. Skarżący był rolnikiem, a sam charakter takiej pracy cechuje elastyczność, umożliwiająca pogodzenie jej z czynnościami opiekuńczymi, cyt.: "(...) zwłaszcza w kontekście tego, że stan matki skarżącego nie wymaga permanentnej i nieprzerwanej opieki."
Przytaczając stanowisko zaprezentowane przez inny skład orzekający WSA w Krakowie, stwierdzono, że "(...) limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o zobiektywizowane kryterium – konieczność wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica - nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych." Podkreślono przy tym, że ustawa, jako jeden z wielu aktów prawnych w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Zdaniem Sądu I instancji, przyznanie opisywanej formy wsparcia w sytuacji braku współdziałania w opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym w równym stopniu rodzeństwa, skutkowałoby przerzuceniem realizacji takich obowiązków na całe społeczeństwo. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że wskazane powyżej działanie, godziłoby w zasady: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP), naruszając przy tym zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i obowiązek przestrzegania prawa (art. 83 Ustawy Zasadniczej).
Konkludując Sąd I instancji za zasadną uznał, wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę Kolegium w zakresie przyczyn odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.O., kwestionując go w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego, tj:
1. art. 17 ust. 1 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, oraz że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką;
2. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby, zobowiązane w tym samym stopniu, pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj: 1. art. 135 ppsa, poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne jej oddalenie, na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art.77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – na podstawie 185 § 1 ppsa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto również zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, stosownie do art. 176 § 2 ppsa, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W środku zaskarżenia sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, przy czym za istotę sporu uznać należy zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez stronę z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a sprawowaniem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozstrzygnięciem objąć należało również kwestię, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być wskazywana przez organ i Sąd Wojewódzki okoliczność, że siostra strony (w równym stopniu zobowiązana względem niepełnosprawnej do alimentacji) opieki takiej nie podejmuje. Nadto zakwestionowany w sprawie został zakres czynności opiekuńczych, które w podjętych rozstrzygnięciach uznane zostały za "typowe czynności dnia codziennego", które strona może wykonywać utrzymując jednocześnie aktywność zawodową.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany wyżej przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową (tu: prowadzeniem gospodarstwa rolnego). Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment złożenia wniosku o przyznanie tej formy pomocy.
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, po pierwsze zauważyć należy, że tak organy jak i Sąd Wojewódzki nie zakwestionowały samego faktu zaprzestania przez skarżącego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przyjęły więc treść, złożonego na podstawie art. 17b ust. 1 pkt 1 uśr pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia strony z 15 września 2021 r. Orzekając skoncentrowały się jednak na istnieniu innej osoby, zobowiązanej w równym stopniu do alimentacji matki (siostry wnioskodawcy), co w ich ocenie niweczy konieczność rezygnacji strony z działalności rolniczej i pozwala na jej kontunuowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ww. argumentacji. Jak wskazano już wyżej, przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Powyższe należy odnieść do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź podjęcia pracy przez opiekuna.
Poza sporem w sprawie jest, że matka skarżącego jest osobą w podeszłym wieku (84 lata – na datę orzekania przez Sąd I instancji), której "stopień naruszenia sprawności organizmu powoduje okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji" (orzeczenie lekarza orzecznika KRUS z 17 grudnia 2020 r.). Wymaga wsparcia innej osoby w związku z przebytym udarem mózgu, który spowodował m.in. dysfunkcję narządu ruchu. Niepełnosprawna nie porusza się samodzielnie (wywiad środowiskowy str. 1), a wyłącznie przy pomocy "podpórki czterokołowej" (balkonika). Potrzebuje pomocy przy wstawaniu z łóżka, ubieraniu się, miewa problemy ze spożywaniem posiłku. Nie jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności takich jak: mycie, utrzymanie higieny osobistej (pampersowana), ubieranie się, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, wizyty u lekarza, dawkowanie leków, przygotowywanie posiłków. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wszelką pomoc we wskazanym powyżej zakresie świadczy wobec niej syn, który z tej przyczyny zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym. Twierdzenia ww. dokumentu obejmują również informację, że wnioskodawca nie pobiera świadczeń z KRUS, nie ma też prawa do wcześniejszej emerytury.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący zamieszkuje z podopieczną, sprawując nad nią całodobową opiekę. Niepełnosprawna ze względu na stan zdrowia oraz typ schorzenia nie może funkcjonować samodzielnie. Częstotliwość z jaką skarżący pomaga mamie w czynnościach niezbędnych do zaspokojenia jej podstawowych życiowych potrzeb nie została określona w sposób dokładny, jednak w związku z wiekiem matki strony (84 lata) oraz przebytym przez nią udarem i konsekwencjami tego typu schorzenia, uznać należy, że podopieczna wymaga wsparcia, które w sposób istotny ogranicza czasowo możliwość aktywności zawodowej jej syna.
Twierdzenia wywiadu środowiskowego, treść orzeczenia lekarza orzecznika KRUS oraz złożonych do akt sprawy oświadczeń, jednoznacznie wskazują na szeroki zakres czynności pomocowych, ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez stronę aktywności zawodowej. Nieuprawnione w związku z tym było stanowisko organów, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę nie koliduje z możliwością podjęcia ponownego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie sposób zaakceptować i uznać za dopuszczalne, by osoba potrzebująca pomocy w poruszaniu się w obrębie miejsca zamieszkania, wymagająca niekiedy pomocy w spożyciu przygotowanego przez syna posiłku – ograniczona nawet w zakresie samodzielnego opuszczenia łóżka, wymagająca przy tym wsparcia w czynnościach samoobsługowych (ubieranie, wymiana pampersów, mycie) – mogła pozostawać bez stałej obecności i opieki osoby trzeciej. Nawet gdyby skarżący nie zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego i – jak sugeruje Sąd Wojewódzki – podjął próbę dostosowania aktywności rolniczej do opieki nad matką, nadal równolegle nie mógłby wypełniać obowiązków związanych z prowadzeniem działalności i opieką. Trudno bowiem uznać za słuszną i niegodzącą w godność osoby niepełnosprawnej sytuację, gdy wymaga się od niej oczekiwania, aż opiekun powróci z pracy (zakończy chociażby prace polowe, które często trwają kilka godzin) i udzieli jej wsparcia np. w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb fizjologicznych, czy podania posiłku, przemieszczenia się. Pozostawienie niepełnosprawnej matki, zmagającej się ze wskazanymi wyżej dolegliwościami nawet na kilka godzin samej, skutkowałoby jej unieruchomieniem i praktycznym uzależnieniem w funkcjonowaniu od momentu powrotu opiekuna.
Oceniając związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, odnieść go należy do zakresu opieki, który obejmuje tak czynności wykonywane w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i działania stricte obsługowe. Sąd Wojewódzki zdaje się nie zauważać, że opieka nad osobą niepełnosprawną to nie tylko działania o charakterze obsługi, ale i równie istotne, wymagające zaangażowania i czasu - obowiązki związane z prowadzeniem domu, których osoba wymagająca pomocy nie jest w stanie zrealizować samodzielnie. Sytuacja opiekunów osób niepełnosprawnych obejmuje więc tak działania czysto pomocowe (typu: podawanie leków, mycie, karmienie, czynności higieniczne, itp.), jak i czynności uznawane za "codzienne", powszechnie wykonywane w każdej rodzinie, jak: przygotowanie posiłku, sprzątanie, pranie. Istotnym jest, że nawet podczas tych "codziennych" zadań, opiekun niepełnosprawnego, musi być jednocześnie gotowy do świadczenia pomocy. Nierzadko jest zmuszony do ciągłego czuwania nad podopiecznym, co czyni codzienne, typowe obowiązki dużo bardziej absorbującymi i czasochłonnymi. Należy tu mieć na uwadze, że wpisują się one w codzienność opiekunów osób niezdolnych do samodzielnego wykonania nawet tak wydawałoby się prostych zadań. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi i opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi nawet cały dzień.
Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się również pieczę nad niepełnosprawnym, gotowość i stałą możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko potrzeba taka zaistnieje i jest sygnalizowana. Stan taki w konsekwencji prowadzi często do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazuje wprawdzie, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką strony, oceniając jednocześnie jej stan, jako niewymagający permanentnej i nieprzerwanej opieki. Zdaje się więc nie zauważać, że dokonuje oceny sytuacji dotyczącej wsparcia dla osoby w podeszłym wieku (84 – letniej), obarczonej niepełnosprawnością ruchową oraz dodatkowymi schorzeniami, a przy tym nie rokującą poprawy.
Biorąc powyższe pod rozwagę, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem uzasadnienia, że: "(...) takie czynności, jak przygotowywanie posiłków i ich podanie, podanie leków, zakładanie pamperów, ubieranie, czy czynności higieniczne, jak mycie, kąpiel (...) trudno uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i mają pod opieką starszych i z reguły schorowanych rodziców, a które wykonują przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy." Należy w tym miejscu wyraźnie rozróżnić sytuację osób w podeszłym wieku, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – a więc nie potrzebują stałej pomocy w poruszaniu się, czynnościach związanych z utrzymaniem higieny, wymiany pampersów, czy karmienia, od sytuacji osób starszych, nieposiadających takiego dokumentu. Sąd Wojewódzki, formułując powyższe tezy, dokonuje niejako zrównania statusu ww. grup osób – co w konsekwencji negowałoby sens wydawania orzeczeń o niepełnosprawności dla osób starszych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena całokształtu analizowanej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że stan zdrowia i samodzielność w sferze codziennego funkcjonowania osoby podlegającej opiece były na tyle dobre, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie aktywności zarobkowej.
Sąd kasacyjny nie podziela również poglądu Sądu I instancji, szeroko prezentowanego i wielokrotnie powielanego w orzecznictwie WSA w Krakowie, że strona wnioskująca, przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia z uśr, ma obowiązek rozważyć alternatywne scenariusze opieki nad osobą niepełnosprawną – a w szczególności kwestie angażujące osoby w tym samym stopniu zobowiązane do alimentacji podopiecznego (w analizowanej sprawie: siostry skarżącego).
Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 17 ust. 1 uśr jasno wylicza przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu kasacyjnego sam fakt istnienia innych zstępnych, posiadających potencjalną możliwość zapewnienia osobiście, bądź za pośrednictwem nakładów finansowych, opieki niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że strona może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego zrezygnować.
Zgodzić się należy z organami i Sądem Wojewódzkim, że zarówno skarżący kasacyjnie, jak i jego siostra należą do grupy podmiotów w równym stopniu zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki. Są tym samym na równi uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnienia jednak wymaga, że art. 17 ust. 1 uśr nie określa, która z takich osób "powinna" sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Treść podjętego wyboru konkretnej osoby opiekuna, czy też konieczność dokonywania jego oceny przez organ (albo Sąd) nie wynika bowiem z ww. normy prawa. W konsekwencji brak jest również uzasadnienia dla przyznania waloru prawidłowości, decyzji odmawiającej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opartej jedynie na braku poprzedzenia złożenia wniosku o to świadczenie uprzednim "wyczerpaniem" przez stronę innych, potencjalnych sposobów wsparcia osoby niepełnosprawnej – w szczególności możliwości świadczenia takiej pomocy przez inne osoby zobowiązane w tym samym stopniu do alimentacji podopiecznego.
Brak jest również uzasadnienia dla odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla strony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm., dalej: "krio"), regulujące obowiązek alimentacyjny. Uśr nie formułuje bowiem, w sytuacji wnioskowania o pomoc państwa w opiece nad członkiem rodziny, obciążonym dysfunkcją organizmu i legitymującym się stosownym orzeczeniem, wymogu badania alternatywnych możliwości jego wsparcia przez rodzinę. Nie podlega więc takiej ocenie działanie umocowane w normach krio, które rodzina zawsze może świadczyć równolegle. Decyzja, który z podmiotów uprawnionych (na mocy norm uśr) złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w gestii tych właśnie osób (rodziny podopiecznego), co w następstwie - przy spełnieniu przez tę osobę przesłanek z art. 17 uśr - wyłącza możliwość zgodnego z prawem podważania takiego wyboru przez organy, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które podjęło się sprawowania faktycznej i pełnej opieki nad rodzicem oraz zrezygnowało z tego tytułu z pracy/lub z tej przyczyny nie podejmuje zatrudnienia, a ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie można pozbawiać go tego prawa uzasadniając decyzję odmowną istnieniem innych dzieci podopiecznej – obciążonych w równym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym i hipotetycznie posiadających możliwości sprawowania opieki. Spełnienie przesłanek z art. 17 uśr dotyczyć musi każdorazowo sytuacji wnioskodawcy, który oczekując pozytywnej dla niego decyzji, zobowiązany jest spełnić określone w tym przepisie przesłanki. Należy bowiem pamiętać, że celem świadczeń pomocowych jest jak najpełniejsze wsparcie osoby niepełnosprawnej w godnym życiu i funkcjonowaniu w społeczeństwie, a limitowanie tego typu pomocy – choć konieczne – winno mieć jednak oparcie w ustawie. Subsydiarny charakter świadczeń opiera się więc na mechanizmie ich przyznawania, regulowanego (i limitowanego) bezpośrednio przez normy uśr. W konsekwencji – spełnienie przez stronę wnioskującą określonych w ustawie przesłanek – skutkować winno ustaleniem prawa do określonej formy pomocy, bez wyznaczania dodatkowych, pozbawionych zakotwiczenia w uśr, warunków jej przyznania.
Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne i późniejsze sanowanie przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23; czy z 29 maja 2024 r., I OSK 1662/23).
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym obowiązku alimentacyjnego siostry skarżącego wobec matki, jednak podkreśla konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w sytuacji, gdy obok wnioskującego (spełniającego warunki do jego przyznania) są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki – od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności, a istnieją osoby bliżej spokrewnione. Jak wskazano już wyżej, uśr w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich, ani też wyłączenia tej możliwości, wobec potencjalnego (zdaniem organu, czy WSA) zapewnienia opieki jedynie w ramach wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez wszystkich zobowiązanych łącznie.
Skoro zatem skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z siostrą w grupie osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do nich należy wybór: czy i które z nich wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie opieki osobistej (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia/innej pracy zarobkowej/prowadzenia gospodarstwa rolnego), czy też zapewnią jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi, bądź przekazując stosowną kwotę na zatrudnienie profesjonalnego opiekuna.
W tej sytuacji uznać należy, że Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 uśr, a sanując ocenę materiału dowodowego wyrażoną przez organy, uchybił przepisom postępowania (art. 151 ppsa w zw. z art. 80 kpa). Pozbawiony trafności jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Stanowi on, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę, a zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ppsa, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego kasacyjnie organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, ocenę okoliczności rezygnacji strony z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.