I OSK 2455/22

I OSK 2455/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1857/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1857/21 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. nr KOC/3894/Go/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1857/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę E. G. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 29 czerwca 2021 r. nr KOC/3894/Go/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła Skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") polegającego na uznaniu, że konsekwencją zapłaty odszkodowania z tytułu posiadania nieruchomości nie należy do interesu prawnego lub obowiązku godnego ochrony, o którym mowa w ww. przepisie i nie występuje obiektywnie a tylko subiektywnie;
2. art. 28 k.p.a oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279, dalej: "dekret"), polegającego na odmowie przyznania samoistnemu posiadaczowi nieruchomości legitymacji dla złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przesądzającej o osobie względem której posiada roszczenia lub wierzytelności;
3. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. przez niedostrzeżenie szczególnie ważnego interesu strony dla wszczęcia postępowania z urzędu, a także przez pominięcie tego zarzutu bez jego rozpatrzenia przez Sąd I instancji;
4. art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez odmowę sądowego skontrolowania, czy istnieje akt administracyjny, na który powołuje się strona przeciwna.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że w skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a., przy czym autor skargi kasacyjnej nie określił jaką postać miały wskazane naruszenia przepisów prawa. Nie sprecyzował które zarzuty dotyczą naruszenia norm prawa materialnego, a które procesowego. Przypomnieć trzeba zatem, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem Skarżącej - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Wychodząc z tego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przy czym do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, źródło CBOSA). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich naruszenie.
Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania zasadności oceny Sądu I instancji, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 1 sierpnia 1991 r. nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste M. G. na 99 lat działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², położonej w [...] przy ul. [...], a więc w szczególności do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd I instancji zgodził się bowiem ze stanowiskiem Kolegium, że Skarżąca jako najemca lokalu znajdującego się w budynku położonym na gruncie dekretowym, a następnie posiadacz tego lokalu bez tytułu prawnego - nie posiada żadnego tytułu prawnego, który uzasadniałby przyznanie jej legitymacji uprawniającej do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Należy zatem wskazać, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwaloną linię orzeczniczą, przyjętą w sądownictwie administracyjnym, że jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym, pozwala na uznanie go za stronę postępowania, prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83,
z aprobującą glosą J. Zimmermanna; 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05; 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 110/06; 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 858/09; 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09; 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1717/09; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; 1 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13;
4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2055/13, źródło CBOSA).
Ponieważ Skarżąca kasacyjnie nie miała i nie ma żadnego prawa rzeczowego do spornego gruntu, ani do lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na tym gruncie, bo przysługiwało jej - jako najemcy - jedynie prawo o charakterze obligacyjnym, a następnie stała się posiadaczem lokalu bez tytułu prawnego - nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że stronami postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu, są jedynie osoby będące uczestnikami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, bądź osoby, które dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym Skarżąca, będąca najpierw najemcą, a następnie posiadaczem lokalu - nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
Nie sposób zatem zgodzić się ze stwierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca nie została bowiem pozbawiona prawa do sądu, z tego prawa skorzystała, poddając kontroli zaskarżone postanowienie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter jedynie ustrojowy – określa właściwość sądów administracyjnych. Jego naruszenie oznaczałoby więc uchylenie się przez Sąd wojewódzki od kontroli zaskarżonego postanowienia, bądź wydanie wyroku w oparciu o kryterium inne niż zgodność z prawem – do sytuacji takiej w sprawie nie doszło.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w skardze kasacyjnej mają charakter wtórny w stosunku do zarzutów prawnomaterialnych i w istocie sprowadzają się do polemiki z oceną prawną Sądu I instancji co do interesu prawnego Skarżącej. Analizy tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny dokonał powyżej, odnosząc się do zarzutów prawnomaterialnych, a zatem zbyteczne jest powtarzanie przedstawionej już argumentacji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.