I OSK 2452/12

I OSK 2452/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 69/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-06-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 §4, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1, art. 134  § 2, art. 188, art. 151, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1998 nr 25 poz 130
§ 6 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i  rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 9 ust. 1, 4-6
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 23 ust. 1-4
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
art. 5
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 92
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 77 § 1, art. 80, aty. 6, art. 97 §1 pkt 4, art. 28, art. 158 § 2, art. 156 §1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 69/12 w sprawie ze skargi D. M. Ł. i M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 69/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. Ł. i M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] 2011 r. (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Starosta [...] (dalej Starosta, organ I instancji), na podstawie art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ([j.t.] Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027, dalej pgk), § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie), art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku M. Ł. (dalej wnioskodawca), odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...], gmina [...], oznaczenia użytków z symbolu "Tr" na "Wsr" w działkach znajdujących się na arkuszu nr 1, oznaczonych numerami: [...] o powierzchni 0,1464 ha; [...] o powierzchni 0,2707 ha; [...] o powierzchni 0,3867 ha; [...] o powierzchni 1,0651 ha, wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z mapą podziału, przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] w dniu 20 maja 1998 r. (dalej mapa z 20 maja 1998 r.).
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wnioskodawca pismem z 30 sierpnia 2011 r. wniósł o zmianę - w trybie decyzji administracyjnej - na podstawie wskazanej mapy z 20 maja 1998 r., oznaczenia powyższych użytków z symbolu "Tr" na "Wsr" podnosząc, że w prowadzonej przez ten organ ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działek figurują D. i M. małżonkowie Ł. Starosta ustalił, że dane ewidencyjne dotyczące działek nr: [...], wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z mapą z 20 maja 1998 r., złożoną przez wnioskodawcę razem z wnioskiem. Do dnia rozpoznania sprawy nie przeprowadzono modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], stąd widniejące w niej zapisy dotyczące użytków gruntowych stanowią odzwierciedlenie tej mapy. Pismem z 16 lutego 2011 r. Starosta informował wnioskodawcę, że aktualizacja użytków gruntowych na w/w działkach może być przeprowadzona z urzędu w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, zleconych przez Marszałka Województwa [...] w ramach porozumienia – umowy w sprawie partnerskiej współpracy przy realizacji projektu, podpisanego w 2009 r. przez Marszałka Województwa i Starostę, finansowanego ze środków unijnych. Termin rozpoczęcia i zakończenia tych prac zostanie określony po zakończeniu postępowania przetargowego i podpisaniu umów z wykonawcami. Stwierdził, że niezależnie od działania organu z urzędu, modyfikacja danych ewidencyjnych może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych stron.
Pismem z 14 października 2011 r. (data nadania) wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. wskazując, że podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków stanowi pismo Głównego Geodety Kraju z 4 czerwca 2003 r., określające zalecenia w sprawie prawidłowego wykazywania w ewidencji gruntów symboliki użytków gruntowych dla gruntów pod groblami stawów rybnych. Dla gruntów tych symbolem właściwym jest "Wsr", oznaczający grunty pod stawami, nie zaś symbol "Tr". Przepisy ustawy z 30 października 2002 r. o podatkach lokalnych traktują grunty oznaczone symbolem "Tr" nie jako użytki rolne, lecz jako grunty podlegające opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty; organ ten ma także obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualnym, tj. zgodnym z dostępnymi dokumentami.
Decyzją z [...] 2011 r. (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno–Kartograficznego Województwa [...] w [...] (dalej WINGK bądź Wojewódzki Inspektor), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że celem wnioskodawcy jest dokonanie z urzędu przeklasyfikowania gruntów o powierzchni 0,5313 ha, zajętych pod groble (według opisu wnioskodawcy) w prywatnym gospodarstwie rybackim. Wniosek w tym przedmiocie wnioskodawca po raz pierwszy zgłosił dnia 10 lutego 2011 r.; został wówczas pisemnie poinformowany o planowanej kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla części obrębów wiejskich Powiatu [...], połączonej z aktualizacją użytków gruntowych dla wszystkich działek w danym obrębie. W odpowiedzi na zarzuty wnioskodawcy WINGK podzielił wyjaśnienia Starosty w tym zakresie.
Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy dotyczących pisma Głównego Geodety Kraju z 4 czerwca 2003 r. WINGK podał, że stanowiska organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego są pomocne w trakcie realizacji bieżących zadań, nie mogą jednak zastępować obowiązujących norm prawnych, których organ prowadzący ewidencję obowiązany jest przestrzegać. Podał, że oznaczenia użytków gruntowych i ich klas, stanowiących własność wnioskodawcy, ujawniono w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o mapę podziału, przyjętą do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] dnia 20 maja 1998 r., wykonaną przez geodetę uprawnionego inż. S. Ż. Do chwili obecnej wnioskodawca nie przedstawił innych dokumentów, które stanowiłyby podstawę wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Wskazując treść przepisów, regulujących kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków, WINGK podał, że obowiązek niezwłocznego zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów spoczywa na właścicielach i użytkownikach nieruchomości, którzy na żądanie Starosty są obowiązani dostarczyć dokumenty geodezyjne i inne, niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Normy prawa materialnego nie przewidują dokonywania zmian użytków gruntowych bądź ich klas bez dokumentacji dowodowej, bez sprawdzenia i pomierzenia w terenie aktualnego stanu faktycznego. W sprawie niniejszej wnioskodawca nie przedstawił żadnej nowej dokumentacji geodezyjno–prawnej, z której wynikałaby zasadność zmian owych danych ewidencyjnych.
W skardze wniesionej na powołane wyżej rozstrzygnięcie, D. i M. Ł. (dalej skarżący) wnieśli o uchylenie decyzji z [...] 2011 r. w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawili zarzut naruszenia:
1) art. 7d ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, polegającego na przyjęciu braku działań Starosty za prawidłowe, mimo że do jego zadań należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu;
2) § 44 "ust." [winno być "punkt"] 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegającego na pominięciu okoliczności, że brak wprowadzenia zmian wnioskowanych przez skarżących powoduje, że operat ewidencyjny nie jest utrzymywany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi;
3) art. 7 kpa, polegającego na braku podjęcia wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez pominięcie w swych ustaleniach stanowiska wspólnego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Ministerstwa Finansów w sprawie zapewnienia aktualności operatów ewidencji gruntów i budynków oraz dostosowania ich do stanu prawnego, wynikającego z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. przepisów ustaw z: 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1683); 10 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 200, poz. 1680) i 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. nr 200, poz. 1682 ze zm.);
4) art. 7 kpa, polegającego na przerzuceniu na skarżących obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, skoro to organ z urzędu w ramach prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w ramach porozumienia - umowy w sprawie partnerskiej współpracy przy realizacji projektu podpisanego w 2009 r. między Marszałkiem Województwa a Powiatem [...], obowiązany jest dokonać stosownej zmiany w bazie ewidencji gruntów obrębu wsi [...].
Skarżący wskazali, że to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokonywania aktualizacji stanu operatu ewidencyjnego. Nie zgodzili się z twierdzeniem organu odwoławczego, że kompleksowa aktualizacja i modernizacja odbywa się w sposób planowy, raz na 15-20 lat, w miarę posiadanych środków finansowych, przez zlecenie prac firmom geodezyjnym i obejmuje jednocześnie całe obręby ewidencyjne. Uznali je za sprzeczne z § 44 "ust." [winno być "pkt’] 2 rozporządzenia o utrzymywaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Z pisma Głównego Geodety Kraju z 4 czerwca 2003 r. znak [...] (dalej pismo z 4 czerwca 2003 r.) wynika, że zgodnie z ust. 1 pkt 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do użytku gruntowego "Wsr" - grunty pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażone w urządzenia hydrotechniczne, nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego. W piśmie tym stwierdzono, że przez "powierzchnię ogroblowaną" należy rozumieć w myśl pkt 2.4.3. Polskiej Normy PN-76/R-93-000 "Rybactwo stawowe - Nazwy i określenia" powierzchnię otoczoną groblami lub zamkniętą naturalną granicą lądu, wyznaczoną maksymalnym spiętrzeniem wody wraz z powierzchnią gruntu zajętego pod groble. Zatem grunty zajęte pod groble wchodzą w skład użytku gruntowego "grunty pod stawami", które oznacza się symbolem "Wsr". Za niezasadne skarżący uznali stanowisko organu, że przedstawione wytyczne Głównego Geodety Kraju nie mogą zastępować obowiązujących norm prawnych, które organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków obowiązany jest przestrzegać.
W odpowiedzi na skargę WINGK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
W złożonym na rozprawie piśmie procesowym, uzupełniając skargę, pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazując, że organy oparły swe rozstrzygnięcia o § 47 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten dotyczy spraw związanych z bieżącą aktualizacją, tj. ze zmianami podmiotowymi i przedmiotowymi. Tymczasem w niniejszej sprawie nie nastąpiły zmiany stanu faktycznego ani prawnego, które wymagałyby zastosowania tego trybu. Wnioskowana przez skarżących zmiana winna nastąpić w trybie czynności materialno-technicznej przez zmianę oznaczenia gruntów, stosowanie do treści załącznika nr 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków obręb [...], gmina [...], przez zmianę oznaczenia użytków z symbolu "Tr" na "Wsr" na działkach o numerach [...] nie wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia.
W przypadku nieuwzględnienia owego żądania, pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał przy tym, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez uznanie, że Starosta wydał decyzję z zachowaniem odpowiednich przepisów zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, podczas gdy zdaniem skarżących, decyzja organu I instancji naruszała art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 kpa, i winna zostać usunięta z obrotu prawnego już na etapie odwołania od decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pgk, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 pgk). Właściciel oraz władający gruntem są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (art. 22 ust. 2 pgk). Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 pgk, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 24a ust. 1 pgk, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
Jak z powołanych przepisów wynika, rejestr ewidencji gruntów i budynków jest rejestrem publicznym, jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, stanowiącym zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Ewidencja stanowi urzędowe źródło informacji wykorzystywanych w wielu postępowaniach, winna zatem być utrzymywana w stałej aktualności, a więc zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ten rejestr dokumentami i materiałami źródłowymi.
Zgodnie z § 44 punkt 2 rozporządzenia, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, ciąży na staroście. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 46 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w operacie ewidencyjnym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz danych zawartych w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym oznaczenia stanowiących jego własność użytków rolnych z symbolu "Tr" na "Wsr" na działkach nr: [...]. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma nie przedstawienie przez wnioskodawcę żadnego dokumentu mogącego stanowić podstawę takiej korekty. Jako podstawę żądania wnioskodawca wskazał pismo Głównego Geodety Kraju z 4 czerwca 2003 r., zawierające wskazania w zakresie prawidłowego wykazywania w ewidencji gruntów symboliki użytków gruntowych dla gruntów pod groblami stawów rybnych – dla gruntów tych właściwym symbolem jest "Wsr", oznaczający grunty pod stawami, nie zaś symbol "Tr".
Oceniając wniosek skarżącego, inicjujący postępowanie w zakresie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że prowadzący tę ewidencję organ (Starosta) nie mógł dokonać na jego podstawie zmiany zaliczenia wskazanych działek do innej kategorii użytków. Odmienne stanowisko organu, bez żadnego nowego opracowania geodezyjno– kartograficznego, potwierdzającego żądaną zmianę, podważałoby dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z mapą podziału przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...] w dniu 20 maja 1998 r. Skarżący wraz z wnioskiem złożył właśnie tę mapę, na której były naniesione aktualne oznaczenia jego użytków rolnych, a winien złożyć sporządzone przez geodetę nowe dokumenty, z których wynikałaby żądana zmiana. Organ nie miał żadnych podstaw faktycznych ani prawnych, by na podstawie wniosku skarżącego i złożonej przez niego mapy podziału, znanej organowi, domagać się "sprostowania" ewidencji w żądanym zakresie.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organy administracji publicznej, prowadzące ewidencję gruntów i budynków, rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych dokumentów (wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1596/10, Lex nr 1068442). Dane w ewidencji mogą być zmienione dopiero, gdy wytworzona zostanie nowa dokumentacja źródłowa zmieniająca albo korygująca we właściwym trybie dane zawarte w dokumentacji dotychczasowej. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych. W pełni zasadne jest powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia, z którego wynika, że starosta dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego dopiero po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, a jeśli wymagana jest do tego jeszcze procedura wyjaśniająca, może wówczas zażądać od strony dostarczenia stosownych dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji, Starosta nie miał prawa dokonać zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie zaliczenia gruntów do innej kategorii użytków rolnych w ramach tzw. czynności materialno–technicznej na podstawie jedynie oświadczenia wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd w pełni zaakceptował argumenty organów obu instancji, uznając je za własne w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i dokonanych przez nie ustaleń fatycznych. Decyzje nie naruszają prawa materialnego ani procesowego w sposób istotny, skutkujący uchyleniem decyzji, nie naruszają także przepisów prawa w sposób rażący, skutkujący stwierdzeniem ich nieważności. Wraz z wnioskiem o dokonanie zmiany klasyfikacji gruntów z symbolu "Tr" (tereny różne) na symbol "Wsr" (grunty pod stawami), skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji, na podstawie której organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków mógłby dokonać wnioskowanych zmian w jej zapisach. Sąd I instancji uznał także stanowisko organów, że wytyczne organu centralnego, właściwego w sprawach geodezyjno–kartograficznych, są pomocne w trakcie realizacji bieżących zadań organów, nie są natomiast źródłem prawa, które należy bezwzględnie przestrzegać, nie zastępują obowiązujących norm prawnych w zakresie zmiany ewidencji gruntów. Starosta poinformował skarżącego o planach modernizacji ewidencji gruntów przez zlecenie prac geodetom na terenach całych obrębów ewidencyjnych, ale ta procedura wymaga określonego czasu. Wyniki takiej modernizacji Starosta ma obowiązek umieścić w ewidencji gruntów i na tym polegałaby wówczas aktualizacja operatu. Jeśli skarżący nie chciał czekać na wyniki zleconych prac, winien wraz z wnioskiem o zmianę danych w ewidencji przedstawić stosowne dokumenty geodezyjno-kartograficzne, które byłyby podstawą dla Starosty do dokonania zmian.
Zdaniem Sądu I instancji, Starosta nie naruszył przepisu kompetencyjnego z art. 7d pkt 1 pgk, bowiem Starosta nie zaprzecza, by do jego kompetencji należało w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 kpa, wszechstronnie zebrawszy i oceniwszy materiał dowodowy w sprawie.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiedli D. M. Ł. i M. Ł., reprezentowani przez radcę prawnego M. H.-B. zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 [kpa] w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., przez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów, nie przeprowadził przewidzianego w § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. postępowania wyjaśniającego, w tym w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego, mimo tego, że organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;
2. art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organów obu instancji, polegającej na nieuchyleniu decyzji obu instancji, mimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazanie w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły ustalenia faktyczne sprawy;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom ustawowym określonym w tym przepisie, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 44 "ust." [winno być "pkt"] 2 rozporządzenia tj. zarzutu nieutrzymywania przez Starostę ewidencji gruntów w stanie aktualności, czyli zgodności ze stanem faktycznym i prawnym;
II. prawa materialnego - art. 7d pkt 1pgk w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zadanie starosty jakim jest utrzymanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, możliwe jest do zrealizowania wyłącznie przez zarządzenie przeprowadzenia w trybie art. 24a ust. 1 pgk modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych, podczas gdy wnioskowania przez skarżących zmiana dotyczy w zasadzie "korekty" danym umieszczonych w ewidencji przez zmianę klasyfikacji gruntu z symbolu "Tr" (tereny różne) na symbol "Wsr" (grunty pod stawami).
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 [kpa] w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia, okazał się niezasadny.
Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1297 ze zm., dalej pgk) i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie). Zgodnie z art. 2 pkt 8 pgk, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 pgk, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Do zadań starosty ustawodawca zaliczył w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 7d pkt 1 ugk). Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 pgk). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania kontrolowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia.
Szczegółowe zagadnienia prawne odnoszące się do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasad wymiany danych ewidencyjnych zostały zawarte przez prawodawcę w rozdziale 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 44 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (wyrok NSA z 30.9.2009 r., I OSK 1434/08; wyrok WSA w Lublinie z 21.3.2011 r., III SA/Lu 327/10; baza orzeczeń NSA; S. Rudnicki w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2011, s. 76). Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ust. 1 § 46 prawodawca wskazał, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwu trybów, a decyzja winna określać wprost, czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (wyrok WSA w Lublinie z 29.3.2011 r., III SA/Lu 379/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2007 r., IV SA/Wa 1683/07, Lex nr 424123).
W świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia, do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1 rozporządzenia). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności; wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1596/10, Lex nr 1069442). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.
Ani wypis aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 1999 r. repertorium A nr 28/99, ani mapa podziału, przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] w dniu 20 maja 1998 r. (k. 2-3, 10-12=57-58 akt administracyjnych), nie mogły prowadzić do odmiennej oceny niż aprobowana zaskarżonym wyrokiem. Na znajdującym się w aktach administracyjnych wyrysie mapy, w szczególności brak stawów. Mimo zatem, że mapa podziału, przyjęta została do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] w dniu 20 maja 1998 r., nie mogła ona stanowić podstawy do wprowadzenia z urzędu zmiany danych zawartych w ewidencji w wyniku aktualizacji.
Załączone do odwołania pismo Głównego Geodety Kraju z 4 czerwca 2003 r. (k. 13=59 akt administracyjnych), zawiera w istocie jedynie pouczenie o treści punktu 1 podpunktu 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia w wersji pierwotnej i o treści punktu 2.4.3. Polskiej Normy PN-76/R-93000 "Rybactwo stawowe – Nazwy i określenia", i nie mogło stanowić postawy do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego, bowiem w żaden sposób nie odnosiło się do stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew ocenie skarżących, kontrolowane postępowanie administracyjne przeprowadzono nie naruszając zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Mimo żądania z art. 22 ust. 3 pgk, wnioskodawca nie dostarczył dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (k. 60, 32 akt administracyjnych). Wobec niewadliwych ustaleń faktycznych, organy obu instancji nie były obowiązane przeprowadzić w sprawie aktualizacji postępowania administracyjnego na podstawie § 47 ust. 3 in princ. rozporządzenia.
Z tych samych względów zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony.
Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 7d pkt 1 i art. 24a ust. 1 pgk w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia. W sposób dowolny skarżący uznali, że zaskarżony wyrok aprobuje pogląd, że zadanie starosty, jakim jest utrzymanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, możliwe jest do zrealizowania wyłącznie przez zarządzenie przeprowadzenia w trybie art. 24a ust. 1 pgk modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Wykładni takiej nie prezentowały ani decyzje obu instancji, ani Sąd I instancji. Zaskarżony wyrok trafnie aprobował pogląd organów obu instancji, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie dawały podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów ani na wniosek, ani z urzędu. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, starosta utrzymuje operat ewidencyjny w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest nieuzasadniony. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.
Za niezasadne należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa, który to zarzut jest pochodną w stosunku do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem Sąd I instancji nie dopuścił się wskazanych w nich naruszeń i zasadnie oddalił skargę, to z oczywistych względów prawidłowo zastosował art. 151 ppsa i nie było już podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.