I OSK 2450/19

I OSK 2450/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1085/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1769
art. 104 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 4a i 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1085/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1085/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń (k. 35, 40-50 akt III SA/Kr 1085/18).
Skargę kasacyjną wywiódł P. K., reprezentowany przez adw. R. C., zaskarżając w całości wyrok III SA/Kr 1085/18, zarzucając wyrokowi:
I. obrazę prawa materialnego:
1. art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z "2018 r. poz. 1508" [winno być "2017 r. poz. 1769" - uw. NSA] ze zm.; dalej ups) przez brak weryfikacji, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki ich zastosowania i przez przyjęcie konieczności powiązania powołanych przepisów z trudną sytuacją materialną skarżącego;
2. przez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji art. 104 ust. 4 ups w zakresie odnoszącym się do odstąpienia przez organ administracyjny od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia;
II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa) polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy w sposób całościowy w granicach skargi bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki nie dokonał weryfikacji możliwości odstąpienia przez organ administracyjny od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia;
4. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej kpa) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przez bezzasadne uznanie, że w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest ustawowo określonych okoliczności mogących stanowić podstawę odstąpienia od zwrotu świadczenia, umorzenia świadczenia i inne, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żądanie w całości zwrotu świadczeń pobranych tytułem zasiłku celowego niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, jak również z uwagi na wysokość pobranego świadczenia stanowiłoby dla strony nadmierne obciążenie;
5. art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu niepełnego uzasadnienia faktycznego decyzji, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji brak było odniesienia się do niektórych zarzutów skarżącego, a także nie było rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;
6. rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasady równości obywateli wobec prawa - przez pozbawienie skarżącego prawa do zasiłku celowego przewidzianego przez przepisy ustawy, mimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tego zasiłku i przez nierówne traktowanie osób poszkodowanych przez klęskę żywiołową w kontekście błędnej interpretacji przepisów przez organ.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje (k. 55-63 akt III SA/Kr 1085/18).
Pismem z 13 lipca 2022 r. skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 87 akt III SA/Kr 1085/18).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ppsa. Powołanie się na obie podstawy wymaga - co do zasady - rozważenia w pierwszej kolejności prawidłowości zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Ani w petitum skargi kasacyjnej (s. 2 pkt 4), ani w jej uzasadnieniu (s. 8 akapit 2), autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego paragrafu art. 77 kpa się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa", nie nadawał się do rozpoznania.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa). Do naruszenia art. 134 § 1 ppsa mogłoby dojść, gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, tylko w części, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. O naruszeniu normy wynikającej ze wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji II instancji utrzymującej w mocy decyzję I instancji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę (wyroki NSA z: 11.2.2916 r. I GSK 405/15; 27.4.2010 r. II GSK 1005/08, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 730, nb 6).
W drugim przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do zarzutu wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona obowiązana jest powiązać art. 134 § 1 ppsa z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji (wyrok NSA z 22.5.2014 r. I OSK 782/13, cbosa). Art. 134 § 1 ppsa jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji z urzędu (wyroki NSA z: 11.4.2007 r. II OSK 610/06; 19.6.2013 r. I OSK 1353/12, 15.3.2013 r. I OSK 1033/12; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - tamże, s. 729, nb 3). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia analizowanej normy nie powiązano z żadnym innym przepisem, którego naruszenie - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji winien był uwzględnić z urzędu.
To, że Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, co skutkowało oddaleniem skargi, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 ppsa.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia art. 151 ppsa [prawidłowo zarzuty te winny dotyczyć normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie zidentyfikował ów wzorzec kontroli - uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s. 38/39 pkt III.4] w zw. z art. 7 i 80 kpa oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa.
Zarzut 4 petitum skargi kasacyjnej nie został skonkretyzowany i miał jedynie ogólnikowy charakter. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje konkretnych dowodów, które w jego ocenie winny były przeprowadzić organy obu instancji, a których nie przeprowadziły. Skarżący, ubiegając się o umorzenie w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, z naruszeniem art. 11 ups, odmówił złożenia oświadczenia majątkowego; nie wytłumaczył w sposób racjonalny i prawdopodobny swej odmowy przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania; nie przedłożył dokumentów potwierdzających szczególnie trudną sytuację rodziny (zdrowotną, finansową i majątkową). Skoro Sąd I instancji trafnie nie zakwestionował postępowania dowodowego organów obu instancji, oceny dowodów i poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, zarzut ten okazał się niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny aprobowany przez Sąd I instancji. Wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie zostały prawidłowo wyjaśnione. Zadaniem organów w sprawie z wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń jest zbadanie, czy zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej wnioskującego, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. W szczególności ustalenia te winny dotyczyć dochodów wnioskującego i ponoszonych przez niego wydatków, a także jego sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i ich oceny, w kontekście przesłanek warunkujących umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w toku postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, ustalenia Sądu I instancji nie odnosiły się wyłącznie do oceny stanowiska organów w kontekście umorzenia nienależnie pobranego świadczenia bez rozpatrzenia możliwości odstąpienia od żądania zwrotu tego świadczenia. Sąd I instancji wprost odniósł się do możliwości odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na s. 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególny przypadek" odnośnie do skarżącego, który uzasadniałby zastosowanie ulgi, o której stanowi art. 104 ust. 4 ups. Dla zastosowania dobrodziejstwa z art. 104 ust. 4 ups w postaci odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia lub umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, jak też odroczenia terminu płatności albo jej rozłożenia na raty, konieczną przesłanką jest wystąpienie przypadku szczególnie uzasadnionego. Jest to przy tym przesłanka wspólna dla każdej z wymienionych w treści tego przepisu form ulgi wobec beneficjenta nienależnie pobranego świadczenia. Jej brak w kontekście badania wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oznacza, że nie istnieje ona również w kontekście badania możliwości odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podobnie jak odroczenia terminu płatności albo jej rozłożenia na raty. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, organ nie jest obligowany do badania każdej z tych możliwości ulżenia beneficjentowi nienależnie pobranego świadczenia z urzędu, lecz działa w tym zakresie na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, co wynika wprost z art. 104 ust. 4 ups. Wniosek skarżącego z 17 stycznia 2017 r. (k. 298-300 akt administracyjnych) dotyczył umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia, nie zaś odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, choć w uzasadnieniu wniosku wnioskujący łączył obie te instytucje, podnosząc, że "organ powinien odstąpić od żądania zwrotu świadczenia i umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości" (k. 299 akt administracyjnych). Kwestią zasadniczą i decydującą jest zbadanie przez organy w postępowaniu administracyjnym - a następnie dokonanie odpowiedniej kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego - czy w przypadku wnioskującego zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony do zastosowania wobec niego którejkolwiek ulgi z art. 104 ust. 4 in fine ups.
Niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie odnoszący się do braku uwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu niepełnego uzasadnienia faktycznego decyzji, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji brak było odniesienia się do niektórych zarzutów skarżącego, a także nie było rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, co skutkowało - w ocenie skarżącego kasacyjnie - niezasadnym oddaleniem skargi. Zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję z 31 stycznia 2018 r. odmawiającą odwołującemu się umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Rozstrzygnięcie II instancji dotyczy wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Wobec nieziszczenia się przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, trafnie nie odnosi się ono do kwestii odstąpienia od żądania zwrotu należności.
Wniosek skarżącego dotyczył umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, nie zaś odstąpienia od żądania jego zwrotu. Co prawda, w uzasadnieniu wniosku wnioskujący łączył obie te instytucje, podnosząc, że "organ powinien odstąpić od żądania zwrotu świadczenia i umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości", co wskazywało na jego przekonanie, że umorzenie może nastąpić w wyniku odstąpienia od żądania zwrotu, to znaczy, że umorzenie winno zostać poprzedzone odstąpieniem od żądania zwrotu, lecz ostatecznie sformułował on wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Nie ma znaczenia, że w uzasadnieniu wywodził, jakoby elementem tego umorzenia miało być poprzedzające je odstąpienie od żądania zwrotu należności, a więc, że umorzenie miało być rezultatem odstąpienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie decyzja II instancji, mimo braku wskazania w sentencji, że organ odmawia odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zawiera pełne rozstrzygnięcie co do wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r. Należy mieć na względzie szczególnie sposób sformułowania i uzasadnienia wniosku przez skarżącego, i tożsamą, wspólną dla obu instytucji - umorzenia i odstąpienia - przesłankę podlegającą badaniu w toku postępowania administracyjnego w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" (art. 104 ust. 4 in principio ups). W tym kontekście uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom z art. 107 § 3 kpa, a więc zawierało ono wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w stopniu adekwatnym do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Czyni to zarzut 5 petitum skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionym.
Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - że w niniejszej sprawie kwestia zasadności zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2015 r. III SA/Kr 539/15, a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. I OSK 357/16. Wyroki te mają znaczenie prejudycjalne w niniejszej sprawie i jako takie były wiążące zarówno dla organów obu instancji, jak i dla Sądu I instancji (art. 170 ppsa). Skarżący mógł w toku przedmiotowego postępowania wnosić jedynie o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, gdyby spełnił przesłanki z art. 104 ust. 4 ups - lub o zastosowanie innej ulgi przewidzianej w tym przepisie. Zarzuty kasacyjne zmierzające do dyskursu na temat zasadności obciążenia skarżącego zwrotem nienależnie pobranego świadczenia są w tej sprawie bezprzedmiotowe, jako nieodnoszące się do przedmiotu tego postępowania. Kwestia zwrotu należności została bowiem prawomocnie przesądzona i korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 170, 171 ppsa). W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09). Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, w którym zawiera się tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. Istotne jest to, co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Kluczowe znaczenie może mieć wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak również ocena tego stanu (wyrok NSA z: 25.5.2016 r. I OSK 2537/14; 24.6.2014 r. I GSK 446/13, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 827-828, nb 3, 4).
Zarzuty zmierzające do podważenia tego rozstrzygnięcia, ocenianego przez skarżącego jako niesprawiedliwe, stanowią jedynie polemikę, która dla postępowania o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia (lub odpowiednio: odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, odroczenia terminu płatności albo jej rozłożenia na raty) pozostaje bez znaczenia.
Zasadą jest zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 98 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, zm. poz. 38, 1985; z 2015 r. poz. 1310, z 2017 r. poz. 1428, 1292, z 2018 r. poz. 650, 700, dalej ups; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, uw. do art. 98). Umorzenie takiej należności, odstąpienie od żądania jej zwrotu, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty stanowią wyjątki od wskazanej reguły. Do ich zastosowania może dojść jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Niewątpliwie, nadmierne obciążenie beneficjenta nienależnie pobranego świadczenia społecznego, jak i zniweczenie skutków udzielonej pomocy są powiązane z przesłanką zaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego, który jest warunkiem sine qua non zastosowania dobrodziejstwa w jednej z form przewidzianych w art. 104 ust. 4 in fine ups.
W przypadku uznania przez organ administracyjny, korzystający ze swego rodzaju swobody w ramach uznania administracyjnego, braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego, jako podstawy zastosowania jednej z form pomocy z art. 104 ust. 4 ups, nie można decyzji organów w tym aspekcie rozpatrywać w kategoriach zniweczenia udzielonej uprzednio pomocy, zniweczenia funkcji gwarancyjnej organów państwowych czy niesprawiedliwości względem innych beneficjentów udzielonej pomocy społecznej wskutek tej samej klęski żywiołowej. Istotne znaczenie ma to, że przyznane uprzednio świadczenie było nienależnie pobrane, a jako takie - co do zasady - podlega zwrotowi. Należy zwrócić przedmiot pomocy, który został nienależnie pobrany, a więc w ogóle nie powinien był zostać wypłacony. Błąd lub zawinienie organu administracyjnego, który przyznał odpowiednie świadczenie, mimo że było ono nienależnie pobrane, nie stanowią przesłanek do zastosowania art. 104 ust. 4 ups. Nie zawierają się one również samoistnie w kategorii "przypadku szczególnie uzasadnionego", choć pomyłkę organu z pewnością wypada wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu całokształtu sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskującego o jedną z ulg z art. 104 ust. 4 ups.
Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Należy pamiętać, że z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ups), chyba że zwrot dotyczy świadczenia nienależnie pobranego. W naturze każdego ciężaru leży to, że jego wykonanie wywołuje dolegliwości, a więc samo jej powstanie nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania ustępstw wynikających z ust. 4. Obowiązek zwrotu należności trzeba ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Judykatura słusznie podkreśla, że zastosowanie ust. 4 może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej - co do zasady - sprawie (wyrok WSA w Lublinie z 3.09.2015 r. II SA/Lu 781/14, Lex 19451420). Podobnie jak przy interpretacji art. 41 ups, "szczególnie uzasadniony przypadek" to przede wszystkim taka sytuacja osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń niecodziennych, nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyroki WSA w: Lublinie z 9.5.2019 r. II SA/Lu 189/19, Lex 2676653; Gliwicach z 28.12.2022 r. II SA/Gl 1386/22, Lex 3478894; Warszawie z 27.4.2022 r. I SA/Wa 2334/21, Lex 3360503); I. Sierpowska - op. cit. uw. do art. 104).
Zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia prawa materialnego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.
Decydujące znaczenie dla umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, odstąpienia od żądania jego zwrotu, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty ma zaistnienie przypadku szczególnie uzasadnionego. Pojęcie przypadku szczególnie uzasadnionego nie zostało zdefiniowane w ustawie i by uchwycić jego istotę, należy odnieść się do dorobku orzecznictwa i doktryny. Niewątpliwie ma ono szeroki zakres i podlega ocenie przez organy administracyjne na zasadzie uznania administracyjnego. Zasadniczymi wyznacznikami, które pozwalają zakwalifikować dany przypadek jako przypadek szczególnie uzasadniony są: sytuacja materialna wnioskującego, jego sytuacja rodzinna, a także zdrowotna. To z tego względu w tej sprawie analizę co do podstaw zastosowania dobrodziejstwa z art. 104 ust. 4 in fine ups powiązano, m.in., z koniecznością zbadania sytuacji materialnej skarżącego. Odmowa złożenia przez skarżącego oświadczenia majątkowego stanowi przejaw braku współpracy z jego strony z organem w rozumieniu art. 11 ups. Nieuprawnione jest czynienie przez skarżącego zarzutu w tym aspekcie. Prawidłowo ustalono, że skarżący w trakcie przesłuchania w charakterze strony 18 stycznia 2018 r. (k. 166 akt administracyjnych) oświadczył wprost, że jego sytuacja materialna jest dobra. Zwrócić trzeba uwagę, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny (art. 98 zdanie pierwsze ups), co nie oznacza, że sytuacja ta, gdyby była wyjątkowo trudna, nie mogłaby być wzięta pod uwagę jako podstawa do uznania, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi art. 104 ust. 4 ups, który - zgodnie z art. 98 zdanie drugie ups - stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie sytuacja ta - na tyle, na ile została wykazana przez skarżącego - nie świadczyła o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania art. 104 ust. 4 ups. W toku przesłuchania skarżący nie zgłaszał żadnych nadzwyczajnych okoliczności związanych z sytuacją rodzinną. Sam fakt sprawowania opieki nad teściami, rodzicami czy pomoc synowi, nie stanowią sytuacji wyjątkowej, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 104 ust. 4 in principio ups. Z akt nie wynika, by w życiu skarżącego zaistniała jakakolwiek obiektywna sytuacja, na którą nie miał wpływu, bądź zdarzenie losowe, które utrudniałoby mu zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Z tego względu nie można było przyjąć, że aktualna sytuacja skarżącego w szerokim jej ujęciu przesądzała o braku możliwości zwrotu należności przyznanej na jego rzecz uprzednio w ramach świadczenia z pomocy społecznej. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest więc także i w tej części bezzasadna.
W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) wskazać należy, że - zgodnie z tą normą - wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący kasacyjnie upatruje jej rażącego naruszenia, a konkretnie zasady równości obywateli wobec prawa, przez pozbawienie go prawa do zasiłku celowego przewidzianego przez przepisy ustawy, mimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tego zasiłku i przez nierówne traktowanie osób poszkodowanych przez klęskę żywiołową w kontekście błędnej interpretacji przepisów przez organ. Wskazać należy, że sprawa skarżącego kasacyjnie została rozpoznana indywidualnie, nie zaś zbiorowo wraz z innymi sprawami w przedmiocie prawa do zasiłku celowego w związku z zaistniałą klęską żywiołową. Przesądzono w odrębnym postępowaniu, że pobrane przez skarżącego świadczenie w postaci zasiłku celowego było nienależne i jako takie podlega ono zwrotowi. Zagadnienie to nie podlega badaniu w toku niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia rozważenia zaistnienia podstaw do umorzenia nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia lub odstąpienia od żądania jego zwrotu. Ponieważ zastosowanie dobrodziejstwa przewidzianego przez art. 104 ust. 4 ups jest zależne od indywidualnej sytuacji każdego wnioskującego, która może stanowić podstawę do jego zastosowania w przypadku szczególnie uzasadnionym, a także jest ono rozpatrywane na zasadzie uznania administracyjnego, to nie może być z tej przyczyny automatycznie stosowane wobec każdego z beneficjentów nienależnie pobranego świadczenia, który zawnioskował o jedną z form pomocy społecznej z art. 104 ust. 4 in fine ups. W przypadku jednego z takich beneficjentów mogą zachodzić podstawy do stwierdzenia zaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego, podczas gdy wobec innego beneficjenta takich podstaw nie będzie. Ewentualne zróżnicowanie sytuacji prawnej beneficjentów nienależnie pobranego świadczenia, przyznanego uprzednio w związku z tą samą klęską żywiołową, nie świadczy o naruszeniu przez organy lub Sąd konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i równego traktowania ich przez władze publiczne. Norma ta nie została w tej sprawie wobec skarżącego kasacyjnie naruszona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, słuszne jest stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że brak jest w niniejszej sprawie przesłanek do umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia w postaci zasiłku celowego lub też odstąpienia od żądania jego zwrotu. Skarżący nie sprostał spoczywającemu na nim ciężarowi dowodu i nie wykazał, że zachodzi co do niego przypadek szczególnie uzasadniony, który uzasadniałby zastosowanie wobec niego ulgi, o której stanowi art. 104 ust. 4 ups. Ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.