I OSK 245/24

I OSK 245/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 299/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 270
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 299/23 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KOX/1876/Po/21 w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 299/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy – uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KOX/1876/Po/21 stwierdzające, że wypowiedzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dniem 31 grudnia 2021 r. wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 19126/98406 w nieruchomości gruntowej stanowiącej własność m.st. Warszawy, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], położonej przy [...] związanej z lokalem mieszkalnym 1, a uczynione wobec J. i A. J. jest bezskuteczne.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 58 § 1 pkt 1) oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1)-9) i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art, 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na (cyt.): "orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21.12.2021 r. sygn. KOX/l 876/Po/19" umarzające postępowanie z wniosku J. i A. J. przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość"), była nieuzasadniona (dalej jako: "Orzeczenie"), należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nakazanie Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skutecznego doręczenia przed dniem 1.01.2019 r. wypowiedzeń opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym, ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów u.g.n. oraz ustawy z dnia 31.01.2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako: "Ustawa zmieniająca") nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a.") - poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego, brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, w postaci:
a) art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13.02.2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej,
b) art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. - poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13.02.2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania;
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi także wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżący organ oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną m. st. Warszawa wnosiło o jej oddalenie
i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Część tych zarzutów dotyczyła przy tym kwestii ustrojowych a dokładnie dopuszczalności w tym przypadku drogi sądowoadministracyjnej.
W związku z powyższym wyjaśnić na wstępie przede wszystkim trzeba, że wprawdzie zarzut, w którym owa kwestia ustrojowa została podniesiona odnosił się (literalnie rzecz biorąc ) do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (cyt.) "z dnia 21.12.2021 r. sygn. KOX/l876/Po/19", podczas, gdy zaskarżony wyrok został wydany na skutek skargi wniesionej na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21.12.2021 r. sygn. KOX/1876/Po/21, tym niemniej, biorąc pod uwagę treść całej skargi kasacyjnej, skład orzekający uznał, że powyższa nieścisłość stanowiła wyłącznie oczywistą pomyłkę pisarską autora skargi kasacyjnej.
Przechodząc zaś do oceny zasadności omawianego zarzutu wskazać należy, że istotne w niej było, iż pismem z dnia 6 października 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział J. i A. J. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w [...] i stanowiącej własność m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], położonej przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym [...] - i zaproponował od dnia 1 stycznia 2022 r. nową wysokość w/w opłaty. Od powyższego wypowiedzenia użytkownicy wieczyści złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej była nieuzasadniona.
Rozpatrując ten wniosek, orzeczeniem z dnia 21 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - orzekło o stwierdzeniu bezskuteczności w/w wypowiedzenia.
Następnie orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. stało się przedmiotem skargi m. st. Warszawy wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oceniając zaś legalność zaskarżonego aktu, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu wydał wyrok na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie natomiast – Sąd I instancji błędnie w tym przypadku przyjął dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, bo – jak twierdził skarżący - istniały przesłanki do odrzucenia skargi.
Ze stanowiskiem skarżącego organu nie zgadza się skład orzekający. Zaskarżone bowiem orzeczenie Kolegium nie dotyczyło ustalenia zasadności czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz stwierdzało bezskuteczność w/w wypowiedzenia dokonanego przez Prezydenta m. st. Warszawy. Jak wielokrotnie było to natomiast wyjaśniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak drogi sądowoadministarcyjnej w postępowaniach prowadzonych przed kolegium odwoławczym, związanych z ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości odnosi się tylko do orzeczeń merytorycznych. Pojęcie "orzeczenia", od którego - zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się bowiem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli orzeczenia o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazane w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym więc, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a. (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 572/23).
Z tego powodu zarzuty kasacyjne, zawarte w skardze kasacyjnej a oparte na art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 2, art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie były uzasadnione.
Niezasadne okazały się również zarzuty procesowe oparte na przepisach art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. .
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wskazane w art.141 § 4 p.p.s.a. przesłanki. Okoliczność zaś, że skarżący organ nie podzielał wykładni prawa materialnego, dokonanej przez Sąd Wojewódzki, nie uzasadniało jeszcze podniesienia tego rodzaju zarzutu. Istotne naruszenie omawianego przepisu może bowiem w zasadzie odnosić się tylko do tego rodzaju przypadków, w których zaskarżony wyrok sądu I instancji, z uwagi na wadliwe sporządzenie jego uzasadnienia, nie kwalifikuje się do oceny instancyjnej.
Nie był także zasadny zarzut oparty na art. 153 p.p.s.a, gdyż przepis ten przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskrzenia a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani organ, ani Sąd I instancji nie były zobowiązane do orzekania w ramach związania prawomocnym wyrokiem sądu (wcześniej wydanym).
Poza tym wadliwe było też stanowisko Kolegium, że zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Zarzut ten argumentowano w skardze kasacyjnej tym, iż Sąd Wojewódzki wadliwe zarzucił Kolegium naruszenie zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej. W ocenie jednak składu orzekającego, podstawowym powodem, dla którego zaskarżone orzeczenie zostało uchylone przez Sąd I instancji było to, że organ uchybił w niniejszej sprawie przepisom związanym z obowiązkiem dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych i przyjął, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości – jako zabudowanej budynkami mieszkalnym – podlegało przekształceniu w prawo własności, stosownie do regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040). Tymczasem, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, w aktach sprawy znajdowały się dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że niewydzielona część spornej działki zajęta była pod drogę gminną – ul. [...], a co oznaczało, że podlegała ona działaniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
To zatem powyższe uchybienie formalne przemawiało – wg Sądu Wojewódzkiego - za przyjęciem poglądu, iż pomięcie tej okoliczność przez Kolegium skutkowało istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. a jednocześnie stanowiło obrazę prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
Powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie zostało zakwestionowana w skardze kasacyjnej a zatem wiązało ono Sąd Kasacyjny. Fakt ten wystarczał więc do przyjęcia poglądu, że niniejsza skarga kasacyjna musiała być uznana za bezskuteczną.
W tych warunkach zarzuty kasacyjne oparte na przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. nie mogły zatem mieć praktycznie żadnego prawnego znaczenia. Z uwagi jednak, iż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, niejako ubocznie, dokonał jednak ich wykładni, skład orzekający uznał za celowe się do nich odnieść.
W związku z powyższym wskazać przede wszystkim trzeba, że Kolegium argumentując powyższe zarzuty, podkreślało w szczególności, iż brak było w tym przypadku podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego (które polecił przeprowadzić Sąd Wojewódzki) bo (cyt.): "postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej".
Rzecz jednak w tym, że zaskarżone skargą do Sądu Wojewódzkiego orzeczenie Kolegium nie umarzało postępowania a stwierdzało bezskuteczność dokonanego przez Prezydenta m. st. Warszawy wypowiedzenia. Dlatego też zresztą zasadnie Sąd Wojewódzki wytknął organowi, iż pomimo dokonania oceny spełnienia przesłanek zawartych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, Kolegium zaniechało ustawowego rozstrzygnięcia a stwierdziło bezskuteczność dokonanego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty. Jedynie zatem niejako "na marginesie sprawy", Sąd Wojewódzki dokonał wykładni obowiązującego w tym przypadku prawa materialnego, a która to wykładnia była prawidłowa.
Powtórzyć zatem w tym miejscu należy, że zasadą jest, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej.
Od powyższej zasady wyjątek wprowadziło unormowanie zawarte w art. 4 ustawy zmieniającej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przy tym podnoszono, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, iż opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej vide np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r. I OSK 1870/23, oraz J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 320-322, s. 333).
Z omawianego przepisu art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po dniu 1 stycznia 2019 r. Z tego więc względu w art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności.
W rezultacie należało przyjąć, iż przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 2019 r. o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (vide np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 572/23).
Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r. poprzez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, gdyż norma, wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych (dotychczasowych właścicieli gruntów skarbowych i samorządowych) z uzyskania należnych im dochodów publicznych (środków finansowych) z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.
Biorąc powyższe pod uwagę należało zatem uznać, że także kasacyjne zarzuty materialnoprawne nie były zasadne.
Z tych powodów - Naczelny Sąd Administracyjny - uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art.204 pkt 2 p.p.s.a.