I OSK 2444/23

I OSK 2444/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 109/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-06-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 109/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.126.2022.AR w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 109/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w Konstancinie - Jeziornie na decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 listopada 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.126.2022.AR w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosły Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w Konstancinie – Jeziornie, skarżąc wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. , poz. 121 ze zm.- dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać spadkobiercom osoby, w stosunku do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy osoby te (jeden z wnioskodawców S.M.) własność "wywłaszczonej' nieruchomości nabyły na podstawie sukcesji singularnej, nie zaś sukcesji uniwersalnej, zaś w spadku po wywłaszczonym nie było już nieruchomości;
2. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 922 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do odszkodowania przysługuje spadkobiercy osoby, co do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości z 1958 r., w sytuacji gdy składnikami spadku nie są uprawnienia, które wynikają ze stosunków o charakterze administracyjnoprawnym.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci podstawy nabycia własności nieruchomość w drodze sukcesji singularnej tj. przeniesienia w dniu 7 kwietnia 1992 r. prawa własności nieruchomości objętej ograniczeniem na podstawie umowy o dożywocie co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych w kwestii legitymacji czynnej Wnioskodawców;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego (art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sytuacji gdy Wnioskodawcy nie byli podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości, ponieważ nie nabyli oni własność nieruchomości na podstawie sukcesji uniwersalnej;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego art. 28 w zw. z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie Wnioskodawców jako stronę postępowania legitymowaną do przyznania odszkodowania za wywłaszczenie, w sytuacji gdy taki status strony wnioskodawcom nie przysługuje, gdyż przed otwarciem spadku doszło do nabycia własności nieruchomość w drodze sukcesji singularnej tj. przeniesienia w dniu 7 kwietnia 1992 r. prawa własności nieruchomości objętej ograniczeniem na podstawie umowy o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika;
4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszeń a przez Wojewodę Pomorskiego art. 7 § 1 k.p.a., 8 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niezmierzający do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, a to na skutek niepodjęcia przez Organ działań mających na celu ustalenie, czy wnioskodawcom przysługiwał status strony w postępowaniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Złożono wniosek o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, wyrok NSA z 20 marca 2025 r. III OSK 107/22). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14,). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Uwagi te były konieczne, gdyż niektóre zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione, stąd też zakres zaskarżenia jest określony w sposób zbyt ogólnikowy.
Rozpoznaniu nie poddaje się zarzut naruszenia art. 7 § 1, art. 8 i art. 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił powyższego zarzutu wskazując jedynie na przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niezmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie zarzucił organom niepodjęcie działań mających na celu ustalenie czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony. Nie podano w uzasadnieniu tego zarzutu jakie jeszcze okoliczności faktyczne winny zostać zbadane, oraz nie wskazano braków postępowania dowodowego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli (- uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 czerwca 2016 r., I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., II GSK 985/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi określone powyżej. Z uzasadnienia wynika bowiem w sposób jednoznaczny z jakich powodów sąd I instancji uznał prawidłowość decyzji obu instancji. Została podana w sposób szczegółowy podstawa prawna, uzasadniono podstawy uznania wnioskodawców za strony postępowania, wskazano również z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa. Nie może również służyć do skutecznego kwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierzać przedmiotowy zarzut. Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu na wynik sprawy w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wykazał.
Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zamieszczone w pkt II 2 i 3 skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, ponieważ ich treść wskazuje na kwestionowanie prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące uchybień procesowych.
W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię. Zarzut ten jest niezasadny.
Spór powstały w badanej sprawie dotyczy możliwości dochodzenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. W tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, w której stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tj. odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że wskazywanie, na gruncie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako osoby uprawnionej do odszkodowania, wyłącznie tej osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), należy odrzucić wykładnię literalną powyższego przepisu prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami W uchwale podkreślono, że w takiej sytuacji legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. Wobec powyższego, za prawidłowy uznaje wynik wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaprezentowany w motywach zaskarżonego wyroku.
Skoro zaś z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dochodzą spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, to brak było podstaw do odmowy przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek odszkodowawczy pochodził bowiem od podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość, wobec której właścicielom ograniczony został sposób korzystania w trybie art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.
Wprawdzie, jak twierdzi skarżący kasacyjnie wywłaszczona nieruchomość została przekazana w dniu 7 kwietnia 1992 r. jednemu z wnioskodawców – S.M. (na podstawie umowy o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika), jednakże nie budzi wątpliwości, że prawo do odszkodowania nie wynika z tej umowy, jak również z tytułu prawa własności przysługującej nabywcy nieruchomości, lecz z dziedziczenia po właścicielu nieruchomości wywłaszczonej na zasadzie sukcesji uniwersalnej o której jest mowa w art. 922 kc.
W treści uchwały I OPS 1/20 zwrócono uwagę, że co do zasady uprawnionym do odszkodowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości pozbawiony swojego prawa do nieruchomości lub ograniczony w jego wykonywaniu na podstawie decyzji. Ograniczenie uprawnionych do tego kręgu narusza jednak konstytucyjne zasady ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, a za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości. (Zob. też. I OSK 473/21, I OSK 3352/19 - dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z uzasadnieniem powyższej uchwały.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzono zgodnie z art. 193 p.p.s.a.