I OSK 2444/22

I OSK 2444/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 253/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-21
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 253/22 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 września 2022 r. II SA/Po 253/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w K. (Skarżąca) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (Lekarz Wojewódzki) z [...] lutego 2022 r., nr znak: [...] (sprawa nr [...]) w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Powiatowy Lekarz Weterynarii w Kole (Lekarz Powiatowy), po przeprowadzonej kontroli, decyzją z [...] listopada 2021 r. (znak: [...]) nakazał Skarżącej dostosować dokumentację procedur zakładowych do obowiązujących wymagań weterynaryjnych, w terminie 14 dni o dnia, w którym decyzja stanie się prawomocna, w zakresie:
1) Planu HACCP nr [...] poprzez wyłączenie asortymentu dodatki do pasz z wiersza "Rodzaj grup asortymentowych",
2) Planu HACCP nr [...] [w uzasadnieniu wyroku na skutek oczywistej omyłki pisarskiej wskazano:"1"] [...] poprzez wyłączenie asortymentu dodatki do pasz z wiersza 7.4 kolumna: Środek Transportu oraz poprzez wskazanie, że nie dotyczy dodatków do pasz,
3) Programu Warunków Wstępnych (PRP) Towarów o wymogach higieniczno-sanitarnych - dobre praktyki higieniczne - poprzez wyłączenie asortymentu dodatki do pasz z wiersza "Rodzaj grup asortymentowych",
4) Instrukcji jakości i środowiska [...] Przeładunek towaru o wymogach higieniczno-sanitarnych poprzez wskazanie, że nie dotyczy dodatków do pasz.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Skarżąca prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie magazynowania dodatków do pasz, co w ocenie organu jest elementem wprowadzania do obrotu dodatków do pasz. Skarżąca zobowiązana jest zapewniać zgodność prowadzonej działalności z wymaganiami weterynaryjnymi określonymi w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Nr 1831/2002 z dnia 22 września 2003 roku w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt. Zgodnie z powołanym przepisem "Dodatki i premiksy są wprowadzane do obrotu wyłącznie w zamkniętych opakowaniach lub zamkniętych pojemnikach, które muszą być zamknięte w taki sposób, aby sposób zamknięcia uległ uszkodzeniu podczas otwierania i nie mógł być ponownie użyty".
Organ uznał, że sprzeczne z brzmieniem i celem powołanego przepisu jest przeładowywanie dodatków paszowych do cystern. Stosowana procedura pozwala na działanie czynników zewnętrznych na przeładowywany dodatek paszowy oraz wielokrotne otwieranie włazów cystern w sposób nie powodujący uszkodzenia zamknięcia, tak aby nie mógł być on ponownie użyty, a także dopuszcza czyszczenie powierzchni cystern w celu ponownego użycia.
Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 oraz art. 16 ust. 5 rozporządzenia Nr 1831/2002 z dnia 22 września 2003 roku w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt w związku z art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.
Wyjaśniła, że organ błędnie przyjmuje, iż usługi polegające na magazynowaniu dodatków paszowych stanowią wprowadzanie do obrotu tych dodatków. W konsekwencji organ błędnie uznaje, że Spółka powinna zapewnić zgodność przechowywania dodatków do pasz z wymogami prawa żywnościowego określonymi w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Nr 1831/2002, a ponadto błędnie uznaje, że przeładowywanie dodatków paszowych do cystern takich wymagań nie spełnia.
Podkreśliła, że nie wprowadza i nigdy nie wprowadzała do obrotu dodatków paszowych. Nawet jeśli hipotetycznie przyjąć, że czynności dokonywane na magazynie są wprowadzaniem do obrotu, to stosowanie pojemników wielokrotnego użytku (IBC, cystern) przy przesypywaniu dodatków paszowych pod warunkiem, że są plombowane, a plomba ulega uszkodzeniu przy otwarciu, nie stoi w sprzeczności z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Nr 1831/2002.
Lekarz Wojewódzki decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 22 lipca 2006 roku o paszach "wprowadzanie do obrotu" oznacza wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, co oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
W ocenie organu Skarżąca prowadzi działalność w zakresie magazynowania pasz na zlecenie innego podmiotu. Niewątpliwie staje się posiadaczem przechowywanych pasz (dysponuje nimi), a co za tym idzie wprowadza je do obrotu. Definicja paszy obejmuje substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 roku o paszach dodatki paszowe wprowadza się do obrotu, przetwarza lub stosuje w żywieniu zwierząt jeżeli są spełnione wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1831/2003. W świetle treści art. 16 ust. 5 powołanego rozporządzenia dodatki paszowe wprowadzane są do obrotu wyłącznie w zamkniętych opakowaniach lub zamkniętych pojemnikach, które muszą być zamknięte w taki sposób, aby sposób zamknięcia uległ uszkodzeniu podczas otwierania i nie mógł być ponownie użyty. Rozporządzenie nie przewiduje żadnych odstępstw od powyższego wymogu, w tym tzw. luzowania, przesypywania dodatków paszowych, nawet na podstawie zezwolenia właściwego organu po przeprowadzeniu analizy ryzyka.
Lekarz Wojewódzki wyjaśnił następnie, że definicję opakowania określa ustawa z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i materiałami opakowaniowymi. Opakowaniem jest wyrób, w tym wyrób bezzwrotny, wykonany z jakiegokolwiek materiału, przeznaczony do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji produktów, od surowców do towarów przetworzonych (art. 3 ustawy). Ustawa definiuje także kategorie opakowań, w tym opakowania transportowego, którym jest opakowanie służące do transportu produktów w opakowaniach jednostkowych lub zbiorczych w celu zapobiegania uszkodzeniom produktów, z wyłączeniem kontenerów do transportu drogowego, kolejowego, wodnego lub lotniczego (art. 4 pkt 3 powołanej ustawy). Z uwagi na powyższe nie sposób przyjmować, że cysterna, w której dodatki paszowe są transportowane luzem z zakładu konfekcjonowania, spełnia wymogi opakowania/pojemnika z art. 16 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 żaden dodatek paszowy nie może być wprowadzony do obrotu jeżeli opakowanie lub pojemnik nie jest oznaczony etykietą wskazująca określone informacje w sposób widoczny, wyraźnie czytelny i nieusuwalny. Zgodnie z definicją określoną w rozporządzeniu (WE) nr 767/2009 etykieta oznacza dowolną etykietę, markę, oznakowanie, ilustrację lub inny opis, zapisane, wydrukowane, utworzone z pomocą szablonu, oznakowane, wytłoczone, odciśnięte na opakowaniu lub pojemniku paszy lub do niego przymocowane.
Skarżąca zaskarżyła decyzję Lekarza Wojewódzkiego do Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Lekarza Powiatowego i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organom do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie Skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:
1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak dogłębnej analizy procedur obowiązujących u Skarżącej, które wskazują jednoznacznie na spełnienie wszelkich prawem przewidzianych wymogów przy przeładowywaniu dodatków paszowych do cystern,
2) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. wskutek zakwestionowania procedur obowiązujących u skarżącej od 2017 roku, gdy kontrolujący Skarżącą organ weterynaryjny w latach 2019 oraz 2020 nie dopatrzył się żadnych niezgodności, a ponadto przesypywanie i przewóz dodatków paszowych w cysternach jest powszechnie praktykowany na terenie całej Unii Europejskiej i jest głównym sposobem obrotu tymi towarami,
3) art. 15, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek poczynienia ustaleń o rzekomym braku etykiet na cysternie, które to okoliczności nie zostały zbadane i ujęte w decyzji organu I instancji, a organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego,
4) art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że magazynowanie dodatków paszowych stanowi ich wprowadzanie do obrotu, mimo iż Skarżąca nie sprzedaje tych dodatków, nie jest ich posiadaczem, lecz jedynie dzierżycielem, a zbyt szerokie rozumienie pojęcia "wprowadzanie do obrotu" prowadzi do konieczności uznania także firm transportowych za wprowadzające do obrotu, choć powszechnie nie są one uważane za objęte obowiązkiem spełnienia szczegółowych wymagań w tym zakresie,
5) art. 16 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeładowywanie, przechowywanie i transport dodatków paszowych w cysternach, których zamknięcie ulega uszkodzeniu podczas otwierania i nie może zostać ponownie użyte, nie jest zgodne z tym przepisem, mimo iż cysterna jest pojemnikiem z odpowiednim zamknięciem,
6) art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 w związku z przepisem art. 3 ust. 2 lit. t) rozporządzenia (WE) 767/2009 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że etykieta przymocowana do cysterny nie spełnia wymagań zawartych w tych przepisach, mimo iż zawiera wszelkie niezbędne treści i jest do niej przymocowana.
Lekarz Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że w jego ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadami prawnymi, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do sformułowania oceny o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie "k.p.a."). Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, wbrew zarzutom formułowanym w skardze, wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącą a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy.
Podczas kontroli z [...] sierpnia 2021 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Kole stwierdzili, iż wprowadzane do obrotu dodatki paszowe nie spełniają wymagań w przepisach rozporządzenia (WE) Nr 1831/2003. Obowiązujące w zakładzie procedury sanitarno-higieniczne [...] przewidują bowiem możliwość przesypu dodatków paszowych, co jest niezgodne z art. 16 ust. 5 wskazanego rozporządzenia.
Inspektorzy ujawnili także niezgodność z przepisami rozporządzenia nr 767/2009 polegającą na tym, że na terenie magazynu w strefie przeznaczonej do przechowywania produktów paszowych znajdował się dodatek paszowy w ilości trzech worków po 20kg - krzemionka [...], który był po dacie przydatności. Na etykiecie opakowania wskazanych dodatków paszowych widniał zapis "Najlepiej użyć przed końcem 2021-02-25". Towar nie był oznakowany jako niezgodny.
Pismem z 24 sierpnia 2021 r. ustosunkowując się do niezgodności wskazanych w protokole nr 31/2021, Skarżąca wyjaśniła, że procedury zakładowe przewidują możliwość przesypu dodatków paszowych, ale w jej ocenie "przepakowywanie dodatku paszowego do cystern, czy ich transport luzem, nie wyklucza zapewnienia szczelności, zamknięcia opakowania/pojemnika, jeżeli te procesy odbywają się zgodnie z procedurami [...] oraz transportowane w certyfikowanych i specjalnie przygotowanych pojazdach [...]".
Skarżąca zaznaczyła, że w prawie paszowym nie ma definicji "pojemnika". Z kolei standardowe wymagania prawa paszowego dotyczące etykiet oraz pojemników dotyczą obrotu detalicznego, kiedy produkt trafia do ostatecznego konsumenta. Natomiast Skarżąca, ani podmiot dla którego wykonywana jest usługa przesypu (K.) nie działa na rynku detalicznym.
Skarżąca podniosła, że rozporządzenia wspólnotowe w preambułach przewidują odstępstwa od zasad dostarczania w pojemnikach/opakowaniach "jeżeli stosowanie tego wymagania nie jest konieczne do ochrony zdrowia ludzi lub zwierząt lub interesów konsumentów".
Zgodnie z pkt 26 oraz pkt 27 Preambuły do rozporządzenia (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 roku "Odstępstwa od ogólnych wymogów dotyczących etykietowania powinny być przewidziane jedynie w sytuacji, gdy stosowanie tych wymogów nie jest niezbędne dla ochrony zdrowia ludzi lub zwierząt albo interesów konsumenta oraz gdy stanowiłoby nadmierne obciążenia dla producenta lub podmiotów działających na rynku pasz, odpowiedzialnych za etykietowanie. W oparciu o doświadczenia, wspomniane odstępstwa powinny być przewidziane w szczególności w odniesieniu do pasz dostarczanych przez jednego rolnika innemu do celów wykorzystania w jego gospodarstwie, do niewielkich ilości, do mieszanek paszowych zawierających nie więcej niż trzy materiały paszowe oraz do mieszanek całych ziaren zbóż, nasion i owoców" oraz zgodnie z pkt 27 Preambuły do powołanego rozporządzenia "Z zasady mieszanki paszowe powinny być wprowadzane na rynek w zabezpieczonych pojemnikach, należy jednak przewidzieć odpowiednie odstępstwa, jeżeli stosowanie tego wymagania nie jest konieczne do ochrony zdrowia ludzi lub zwierząt lub interesów konsumentów i stanowiłoby nadmierne obciążenie dla podmiotów działających na rynku pasz".
W przedsiębiorstwie obowiązują wewnętrzne procedury szczegółowo regulujące zapewnienie wysokiego stopnia bezpieczeństwa wszelkich operacji paszowych.
W odniesieniu do drugiej ujawnionej nieprawidłowości Skarżąca wyjaśniła, że "Towar krzemionka [...], ze względu na przeterminowanie, został oznaczony jako niezgodny oraz odseparowany od pozostałych towarów i w ilości 3 worków po 20kg oczekuje na decyzje klienta".
Powyższe w ocenie Sądu prowadzi do jednoznacznych wniosków/ustaleń, że na etapie ustosunkowywania się do wyników kontroli pomiędzy organem a Skarżącą nie było sporu, co do tego, że cysterna nie jest pojemnikiem, o którym stanowi przepis art. 16 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 268, str. 29 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 1931/2003").
Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazała, że tzw. luzowanie dodatków paszowych, tj. przesypywanie ich do cystern, a następnie ich transport luzem, realizowane jest na zasadzie odstępstwa od zasad dostarczania w pojemnikach/opakowaniach, co uczynione zostało na podstawie powołanych powyżej motywów 26 i 27 Preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 229, str. 1 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 767/2009").
Mając na uwadze powyższe skarżony organ, w odpowiedzi na skargę, trafnie odwołał się do treści odwołania, z którego jednoznacznie wynika, że Skarżąca otrzymuje dodatki paszowe w workach i przesypuje je luzem przez lej oraz separatory bezpośrednio do cystern.
Wbrew argumentacji skargi, ocena skarżonych organów, że cysterna nie jest pojemnikiem spełniającym wymagania określone w art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2002, nie dowodzi braku dokładnego/wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Sąd nie znalazł podstaw do sformułowania oceny, że poza rozpoznaniem skarżonych organów pozostawały takie kwestie jak to, że:
- wymagania dotyczące opakowania, oznakowania, zabezpieczenia towaru, w tym etykiet są określone w "Specyfikacji Usługi" Planu HACCP nr [...] (0.6-Z.01, w.1),
- zawarte w Planie HACCP nr [...] zapisy dotyczące "Analizy Zagrożeń w Systemie Zarządzania Bezpieczeństwem Pasz [...] (0.6-Z-03, w.1) pod nr 7.4 nakazują przy każdym przeładunku towaru weryfikować kompletności zapisów na etykiecie, a pod nr 7.5 wskazano, że przy wydawania towaru następuje kontrola czy etykiety są podane w widoczny, czytelny oraz nieusuwalny sposób, a wyniki kontroli etykiety zostają zamieszczone w "Protokole przyjęcia towaru o wymogach higieniczno-sanitarnych" (7.14-Z-02, w.4),
- dokument "Program Warunków Wstępnych (PRP) Towarów o wymogach sanitarno-higienicznych - dobre praktyki higieniczne w pkt 5.5 zawiera wymagania dotyczące transportu i powierzchni rozładunku i załadunku, a także określa szczególne wymagania dotyczące transportu towaru w cysternach, gdzie wymagane jest, aby transport luzem był zawsze realizowany przez przewoźnika z certyfikatem [...] lub innego uznanego odpowiednika, a pracownik skarżącej zgodnie z "Instrukcją jakości i środowiska" (7.14-01) weryfikuje aktualność certyfikatu firmy transportowej oraz 3 ostatnie ładunki, a także egzekwuje od kierowcy certyfikat poświadczający mycie cysterny i sprawdza czystość jej wnętrza,
- z przeładunku sporządzany jest raport (7.14-01-Z-01, w.3), a w części "Kontrola cysterny samochodowej po przeładunku" zaznaczane jest czy zabezpieczony został luk wsypowy, i czy cysterna została zaplombowana (wpisywany jest nr plomby).
Analiza uzasadnienia kwestionowanych decyzji ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że organy rozważały powyższe kwestie, lecz uznały, iż nie stanowią one o spełnieniu wymagań sanitarno-higienicznych dotyczących wprowadzania do obrotu dodatków do pasz.
Sąd przypomniał, że wskazując na wymóg określony w art. 16 ust. 5 1831/2002 Lekarz Wojewódzki wyjaśnił, że "dodatki paszowe zostały objęte szczególnymi zasadami wprowadzania do obrotu, ponieważ są to produkty o dużej koncentracji substancji czynnej, wysokich stężeniach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi". Sąd wskazał, że organ wyjaśnił, iż przepisy rozporządzenia 767/2009 regulują kwestie wprowadzania do obrotu oraz etykietowania materiałów paszowych oraz mieszanek paszowych. W preambule tego rozporządzenia (motyw 3) wprost wskazano, że zasady wprowadzania na rynek dodatków paszowych zostały wyszczególnione w rozporządzeniu 1831/2003. W konsekwencji odstępstwa dotyczące transportu luzem pasz określone w rozporządzeniu 767/2009 nie mają zastosowania do transportu dodatków paszowych.
Za nieuzasadniony Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Lekarz Powiatowy w uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśnił wprost, że Skarżąca od 2017 r. jest nadzorowana w zakresie prowadzonego magazynu pasz. Natomiast, dopiero decyzją z [...] października 2020 r. (znak [...]), zatwierdzona została działalność Skarżącej w zakresie magazynowania dodatków do pasz. Stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczą niezgodności w zakresie magazynowania pasz, lecz operacji magazynowych wykonywanych na dodatkach do pasz. Organ jednoznacznie wyjaśnił, że nie kwestionuje obowiązujących u Skarżącej procedur dotyczących przesypu pasz, które uznaje za zgodne z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 35, str. 1 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 183/2005").
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ujawnione podczas kontroli niezgodności, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, a przez to także realizowana aktualnie kontrola sądowoadministracyjna, dotyczą operacji magazynowych w odniesieniu do dodatków paszowych, tj. naruszenia wymogów określonych w art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003.
Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowana skargą decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 15 w związku art. 136 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że rozbudowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego poprzez powołanie w nim argumentacji dotyczącej etykietowania opakowań/pojemników zawierających dodatki paszowe w żadnym zakresie nie wykracza ani poza okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Lekarz Powiatowego, ani poza podstawy prawne stwierdzonych niezgodności w obrocie dodatkami do pasz.
Kwestionowana argumentacja została powołana jedynie w celu dobitniejszego wykazania, że praktykowane przez Skarżącą tzw. luzowanie dodatków paszowych, tj. przesypywanie ich z worków do cystern oraz transport luzem w cysternach nawet z poszanowaniem opisanych w skardze i odwołaniu procedur bezpieczeństwa sanitarnego, nie może być uznany za dochowanie wymogów z art. art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 nie tylko w odniesieniu do przesłanki "zamknięcia, które ulega uszkodzeniu podczas otwierania i nie może być powonienie użyte" ale także w tym aspekcie tego, że cysterna jako pojemnik nie spełnia wymagań opakowania dla dodatków paszowych, co do wymogów higieniczno-sanitarnych w zakresie etykietowania opakowań wymaganych w obrocie dodatkami do pasz.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonych decyzji z uwagi na zarzuty błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania, prawa materialnego. Sąd w całości podzielił stanowisko, że działalność nadzorowana, którą prowadzi Skarżąca obejmuje wprowadzanie do obrotu także dodatków paszowych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje: "pasza", "produkty paszowe", "przedsiębiorstwo paszowe", "podmiot branży paszowej", "wprowadzanie do obrotu" i "możliwość śledzenia" ustanowione w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 178/2002") "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Okoliczności bezsporną jest to, że Skarżąca wykonuje na zlecenie innych podmiotów usługi magazynowania/luzowania dodatków paszowych.
Skoro w celu umożliwienia prowadzenia wskazanej powyżej działalności została wydana decyzja Lekarza Powiatowego w Kole z [...] października 2020 r. o zatwierdzeniu działalności nadzorowanej podmiotu w zakresie magazynowania dodatków paszowych, to całkowicie niezrozumiałe jest oczekiwanie Skarżącej, że prowadzona przez nią działalności może pozostawać wyłączona spod regulacji dotyczącej wymagań sanitarno-higienicznych dotyczących wprowadzania do obrotu dodatków paszowych.
Sąd nie znalazł podstaw do wysunięcia działalności Skarżącej spoza zakresu wymogów sanitarno-higienicznych ustanowionych dla obrotu dodatkami paszowymi. Argumentacja o różnicach pomiędzy pojęciami posiadania i dzierżenia w polskim systemie prawnym nie miała w ocenie Sądu Wojewódzkiego istotnego znaczenia. W ocenie Sądu nie budzić żadnych wątpliwości stanowisko, że wykonywanie usług magazynowania/luzowania dodatków paszowych spełnia prawne przesłanki, co najmniej "innej formy dysponowania" dodatkami paszowymi w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia 178/2002.
Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że działalność Skarżącej sprowadzająca się do konfekcjonowania dodatków paszowych może być prowadzona bez poszanowania dla wymogów higieniczno-sanitarnych określonych przepisami rozporządzenia 1831/2003.
Tymczasem celem rozporządzenia 1831/2003 jest ustanowienie wspólnotowej procedury dotyczącej zezwalania na wprowadzanie do obrotu i stosowanie dodatków paszowych oraz ustanowienie zasad nadzoru i etykietowania dodatków paszowych i premiksów w celu zapewnienia podstaw dla zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, dobrostanu i zdrowia zwierząt, środowiska, interesów użytkowników i konsumentów w odniesieniu do dodatków paszowych, zapewniając skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy trafnie uznały, że na gruncie obrotu dodatkami do pasz zastosowanie znajduje art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002 w świetle, którego "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznaczają jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz.
Sąd wskazał że organy prawidłowo uznały, że operacje magazynowe wykonywane przez Skarżąca na dostarczonych jej w workach (big bag) dodatkach do pasz stanowią o naruszeniu art. 16 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia 1831/2003.
Zgodnie z treścią powołanych przepisów żaden dodatek paszowy nie może być wprowadzony do obrotu, jeżeli opakowanie lub pojemnik nie jest oznaczony etykietą, a obrót dodatkami paszowymi ma być realizowany w zamkniętych opakowaniach lub zamkniętych pojemnikach, które muszą być zamknięte w taki sposób, aby sposób zamknięcia uległ uszkodzeniu podczas otwierania i nie mógł być ponownie użyty.
W ocenie Sądu opisane powyżej standardy higieniczno-sanitarne dotyczące obrotu dodatkami paszowymi wymagają nieusuwalnego oznakowania opakowania/pojemnika zawierającego dodatek paszowy. Taki wymóg zakłada, że towar - dodatek paszowy, w obrocie przekazywany jest dalszemu nabywcy wraz opakowaniem/pojemnikiem.
Celem wymogu, co do sposobu zamknięcia opakowania/pojemnika z dodatkiem paszowym jest to, aby już stan opakowania dodatku paszowego w obrocie jednoznacznie ujawniał/identyfikował stan dodatku paszowego po jego użyciu, tj. otwarciu opakowania.
W ocenie Sądu cysterna, jako środek transportu, w sposób oczywisty nie spełnia wymagań ustanowionych dla opakowań/pojemników określonych w powołanych powyżej przepisach art. 16 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia 1831/2003.
Lekarz Wojewódzki trafnie wskazał w ocenie Sądu Wojewódzkiego w odpowiedzi na skargę, że właz cysterny poprzez otwarcie nie ulega uszkodzeniu w sposób, który uniemożliwia jego ponowne użycie. Plomba zaś stanowi jedynie formę zabezpieczenia sposobu zamknięcia.
Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko organów, że oznaczanie środków transportu poprzez zawieszki opisujące rodzaj transportowanego towaru oraz zaplombowanie włazu cysterny nie stanowi o spełnieniu wymogu obrotu dodatkami paszowymi ani w opakowaniach/pojemnikach oznaczonych etykietą, ani w opakowaniach/pojemnikach, co do których sposób zamknięcia ulega uszkodzeniu podczas otwierania i nie może być ponownie użyty.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. :
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz pismach pełnomocnika skarżącej z [...] maja 2022 r. i [...] września 2022 r. (stanowiących uzupełnienie stanowiska w sprawie, na które Sąd zezwolił w piśmie z 24 sierpnia 2022 r.), błędnie przytoczył i zinterpretował stanowisko Skarżącej na etapie postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił w sposób pełny podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nie poparł swoich argumentów w taki sposób, aby wyjaśnić dlaczego uznał stanowisko organów I i II instancji za prawidłowe, choć w skardze zostały zawarte zarzuty poparte przepisami prawa, które wskazywały na rażącą nadinterpretację i dowolność, które legły u podstaw decyzji organów I i II instancji,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052.; dalej: "k.p.a.") i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, w której organy administracji publicznej nie spełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. w szczególności brak było dogłębnej analizy procedur obowiązujących u Skarżącej, wskazujących jednoznacznie na spełnienie wszelkich prawem przewidzianych wymogów przy przeładowaniu dodatków paszowych do cystern,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, w której organy administracji publicznej naruszyły zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wskutek zakwestionowania procedur obowiązujących u skarżącej, mimo iż te same procedury w zakresie przesypów obwiązują od 2017 roku, a kontrolujący skarżącą organ weterynaryjny w latach 2019 i 2020 nie dopatrzył się żadnych niezgodności; ponadto przesypywanie i przewóz dodatków paszowych w cysternach jest powszechnie praktykowany na terenie całej Unii Europejskiej i jest głównym sposobem obrotu tymi towarami;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a, w zw. z art. 15 k.p.a, poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, w której organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek poczynienia przez organ II instancji ustaleń dotyczących rzekomego braku etykiety na cysternie, które to okoliczności nie zostały zbadane i ujęte w decyzji organu I instancji, a i organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego;
11. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 16 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego 1 Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeładowanie, przechowywanie lub transport dodatków paszowych w cysternach, których sposób zamknięcia ulega uszkodzeniu podczas otwierania i nie może ono zostać użyte ponownie, nie jest zgodne z tym przepisem, mimo iż cysterna jest pojemnikiem z odpowiednim sposobem zamknięcia w rozumieniu tego przepisu,
2. art. 16 ust. 1 Rozporządzenia nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt w zw. z art. 3 ust. 2 lit. t) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że etykieta przymocowana do cysterny nie spełnia wymagań zawartych w tych przepisach, mimo iż zawiera wszelkie niezbędne, nieusuwalne treści w rozumieniu tego przepisu,
3. art. 16 ust. 1 i 5 Rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wymóg etykietowania pojemnika/opakowania, w którym wprowadzany do obrotu jest dodatek paszowy oznacza przekazanie dodatku paszowego dalszemu nabywcy wraz z tym pojemnikiem/opakowaniem, choć nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a sam Sąd takiego przepisu również nie przywołał,
4. art. 2 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt w zw. z art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że magazynowanie dodatków paszowych stanowi ich wprowadzanie do obrotu, mimo iż skarżąca nie sprzedaje tych dodatków, nie jest ich posiadaczem, a jedynie dzierżycielem, a zbyt szerokie rozumowanie pojęcia "wprowadzenia do obrotu" przez organy obydwu instancji prowadziłyby do konieczności uznania za wprowadzające do obrotu również firmy transportowe, choć powszechnie nie są one za takie uważane i nie są objęte obowiązkiem spełnienia szczegółowych wymagań w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.ą,,
3. przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z załączonej do skargi kasacyjnej dokumentacji zdjęciowej - w celu zobrazowania jak wygląda "big bag", który w ocenie organów i Sądu I instancji spełnia wszelkie wymagania wynikające z Rozporządzenia nr 1831/2003 i wykazania, że cysterna tym bardziej spełnia te wymagania,
4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lekarz Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku o przeprowadzeni dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej zdjęć jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów wywiedzionych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest jednak odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Organy obu instancji, a za nimi Sąd Wojewódzki uznali, że Skarżąca może być uznana za podmiot dokonujący wprowadzania do obrotu dodatków paszowych. Uzasadniając to stanowisko organy odwołały się do art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (brzmienie na datę wydania zaskarżonej decyzji wynikające z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2021 r. poz. 278, dalej "ustawa o paszach), w świetle którego wprowadzanie do obrotu oznacza wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia nr 178/2002. Podkreślały również, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o paszach, dodatki paszowe prowadza się do obrotu, przetwarza lub stosuje w żywieniu zwierząt, jeżeli są spełnione wymagania określone w przepisach rozporządzenia 183/2003. Stanowisko organów, co do możliwości uznania Skarżącej za podmiot dokonujący wprowadzania na rynek dodatków paszowych podzielił Sąd Wojewódzki.
Skarżąca w zarzucie objętym punktem II.4 petitum skargi kasacyjnej kwestionowała powyższe stanowisko, podnosząc, że nie sprzedaje dodatków paszowych, nie jest ich posiadaczem, a jedynie dzierżycielem, a zbyt szerokie rozumowanie pojęcia "wprowadzenia do obrotu" przez organy obydwu instancji prowadziłyby do konieczności uznania za wprowadzające do obrotu również firm transportowych, choć powszechnie nie są one za takie uważane i nie są objęte obowiązkiem spełnienia szczegółowych wymagań w tym zakresie.
Sąd kasacyjny przypomina, że w toku kontroli przeprowadzonej u Skarżącej organ pierwszej instancji ustalił, że "w procedurach zakładowych przewidywana jest możliwość przesypu dodatków paszowych". Skarżąca nie kwestionowała tego ustalenia wskazując jednak, że w jej ocenie przepakowywanie dodatku paszowego do cystern nie narusza regulacji unijnych (stanowisko wyrażone w piśmie z 24 sierpnia 2021 r.). W piśmie z 28 września 2021 r. Skarżąca wskazała, że zgodnie z zasadami [...] przeprowadza analizę zagrożeń uwzględniając przeładunek pasz i załadunek na środek transportu towarów paszowych (dokument 06 Z 03 punkty 7.4 oraz 7.5).
Również z dalszej części wyjaśnień zawartych w piśmie z 28 września 2021 r. wynika, że Skarżąca dokonuje przesypywania dodatków paszowych. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżąca dokonuje przeładowania dodatków paszowych do cystern. Ustaleń tych Skarżąca nie kwestionowała w odwołaniu. W skardze do Sądu pierwszej instancji Skarżąca powoływała się na zapisy Instrukcji Jakości i Środowiska 7.14-01 punkt 3.2.1., 3.2.4 i 3.2.17 opisując procedurę przeładunku towarów z big bagów do silosa (cysterny).
Oznacza to, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że działalność Skarżącej polega między innymi na przeładunku dodatków paszowych z big bagów do cystern.
Kwestionując uznanie takiej działalności za wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisów unijnych Skarżąca zarzuciła organom i Sądowi naruszenie art. 2 ust 1 Rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynikające z Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 268, str. 29 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 1831/2003") oraz art. 8 ust. 3 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (brzmienie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynikające z Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 178/2002").
Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą art. 2 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 "Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje: (...) "wprowadzanie do obrotu" (..) ustanowione w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002."
W świetle zaś art. 3 punkt 8 rozporządzenia 178/2002 "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że dostrzega różnicę w sformułowaniach zawartych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 i w art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. W art. art. 2 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 mowa jest o stosowaniu dla potrzeb tego rozporządzenia definicji "wprowadzania do obrotu" zawartej w rozporządzeniu 178/2002. W art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 wskazana została definicja "wprowadzenie na rynek". Również ustawa o paszach odwołuje się do pojęcia "wprowadzenia na rynek" (art. 4 pkt 16). Kwestia odmienności obu sformułowań nie była jednak podnoszona przez Skarżącą na żadnym etapie postępowania. W ocenie Sądu kasacyjnego, odmienność owych sformułowań jest prawdopodobnie wynikiem nieścisłości w tłumaczeniu. Jak wynika z porównania tekstów przywołanych rozporządzeń w innych językach obowiązujących w Unii Europejskiej, w obu przepisach używane jest tożsame określenie (por. "placing on the market", "mise sur le marché").
Przywołany przez Skarżącą art. 3 punkt 8 rozporządzenia 187/2002 dotyczy nie tylko posiadania żywności lub pasz w celu sprzedaży ale również sprzedaży, dystrybucji i innych form dysponowania. Językowe znaczenie pojęcia dysponować oznacza : 1. «mieć coś do dyspozycji», 2. «wydawać polecenie, aby coś wykonano lub dostarczono» (por. https://sjp.pwn.pl/slowniki/dysponowa%C4%87.html). Jak już wyżej wyjaśniono, w sprawie nie ma sporu co do tego, że Skarżąca otrzymuje dodatki paszowe w big bagach a następnie dokonuje ich przesypania do cystern. Skarżąca dysponuje zatem dostarczonymi jej dodatkami paszowymi poprzez ich przepakowanie z big bagów do cystern.
Sąd kasacyjny podkreśla, że jednym z podstawowych wymogów prawa żywnościowego przewidzianych w rozporządzeniu 178/2002 jest możliwość śledzenia m.in. pasz oraz wszelkich substancji, które można do nich dodać na wszelkich etapach produkcji, przetwarzania lub dystrybucji (art. 18 ust. 1 rozporządzenia 178/2002). Zgodnie z art. 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz powinny móc zidentyfikować każda osobę, która dostarczyła im środek spożywczy, paszę, zwierzę hodowlane lub substancję przeznaczoną do dodania do żywności lub pasz, bądź którą można do nich dodać. Również w Rozporządzeniu (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 35, str. 1 z późn. zm.. dalej "rozporządzenie 183/2005) przypomniano, że możliwość śledzenia drogi pasz i ich składników na wszystkich etapach łańcucha żywieniowego stanowi zasadniczy element procesu zapewniania bezpieczeństwa pasz (punkt 21 preambuły).
Uznanie Skarżącej za podmiot wprowadzający dodatki paszowe do obrotu, a co za tym idzie nałożenie na nią obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu 1831/2003, w tym obowiązków dotyczących opakowań i etykietowania produktów przewidzianych w art. 16 cytowanego rozporządzenia prowadzi właśnie do zagwarantowania możliwości śledzenia pasz i ich składników na wszelkich etapach łańcucha żywieniowego i do zapewnienia celu wskazanego w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, to jest wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością.
Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, w świetle której stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego prowadzi do uznania, że również firmy transportowe wprowadzają na rynek dodatki paszowe Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca dokonuje przesypywania dodatków paszowych. W trakcie tej czynności możliwe jest zatem doprowadzenia do zmiany składu dodatku, co prowadzić może do ryzyka zanieczyszczenia paszy i łańcucha żywnościowego, które to ryzyko nie występuje w przypadku przewożenia dodatków.
Jak zwrócono uwagę w preambule do rozporządzenia 178/2002, niektóre produkty, które uzyskały zezwolenie zgodnie z prawem żywnościowym takie jak pestycydy lub dodatku do pasz zwierzęcych mogą tworzyć zagrożenie dla środowiska lub dla bezpieczeństwa pracowników (punkt 37 preambuły). Sąd kasacyjny dostrzega, że cytowany zapis dotyczy obowiązków tworzonego na mocy cytowanego rozporządzenia Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności. Okoliczności przywołane w tym punkcie preambuły wskazują jednak również na prawidłowość wykładni art. 3 punkt 8 rozporządzenia 178/2002 w związku z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 i art. 32 ust. 1 ustawy o paszach, w świetle której pojęcie wprowadzania na rynek obejmuje również dysponowanie dodatkami paszowymi poprzez ich przemieszczanie z jednych opakowań (pojemników) do innych opakowań (pojemników), co oznacza poddanie tej działalności nadzorowi w zakresie spełnienia wymogów wynikających z ustawodawstwa unijnego.
W konsekwencji zarzut objęty punktem II. 4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutów objętych punktem II. 1-3 petitum skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wskazuje, że zarówno Skarżąca, organ drugiej instancji oraz Sąd Wojewódzki w swej argumentacji odwoływali się nie tylko do przepisów rozporządzenia 1831/2003 i rozporządzenia 178/2002 oraz ale również rozporządzenia 183/2005 oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 229, str. 1 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 767/2009).
Ani organ drugiej instancji ani Sąd Wojewódzki nie wskazali jednak wprost, czy w ich ocenie postanowienia owych aktów mają zastosowanie do oceny prawidłowości stosowanych przez Skarżącą procedur. Tymczasem Skarżąca uzasadniała prawidłowość przyjętych przez siebie rozwiązań poprzez odwołanie się do zapisów załącznika nr II do rozporządzenia 183/2005. Do zapisów tego załącznika odwoływał się również organ, jednak celem wykazania, że przewożenie dodatków paszowych w cysternie nie spełnia wymogu określonego w art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003.
Oceniając możliwość stosowania postanowień rozporządzenia 183/2005 oraz 797/2009 do dodatków paszowych przypomnieć należy postanowienia rozporządzenia 178/2002.
W rozporządzeniu 178/2002 wprowadzona została definicja pojęcia "paszy" zgodnie z którą "pasza" (lub "materiały paszowe") oznacza substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt (art. 3 pkt 4 rozporządzenia 178/2002).
Do definicji tej odwołał się ustawodawca unijny w rozporządzeniu 1831/2003 wskazując w art. 2 ust. 1, że "Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje: "pasza", "produkty paszowe", "przedsiębiorstwo paszowe", "podmiot branży paszowej", "wprowadzanie do obrotu" i "możliwość śledzenia" ustanowione w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002", z zastrzeżeniem jednak definicji szczególnych.
Jedną z owych definicji szczególnych jest definicja dodatków do pasz, zgodnie z którą "dodatki do pasz" oznaczają substancje, drobnoustroje lub preparaty, inne niż materiał paszowy i premiksy, które są celowo dodawane do paszy lub wody w celu pełnienia, w szczególności, jednej lub więcej funkcji wymienionych w art. 5 ust. 3 (art.- 2 lit. c rozporządzenia 1831/2003).
W rozporządzeniu 183/2005 wskazane zostało, że dla jego celów stosuje się odpowiednio definicje zawarte w rozporządzeniu 178/2002 przy czym pojęcie dodatków do pasz oznacza substancje lub mikroorganizmy, których stosowanie jest dozwolone zgodnie z rozporządzeniem 1831/2004 (art. 3 lit. c rozporządzenia 183/2005).
Również w rozporządzeniu 767/2009 odwołano się zarówno do ogólnej definicji pasz z rozporządzenia 178/2002 (art. 3 lit. a ) jak i do definicji dodatku paszowego z rozporządzenia 1831/2003 (art. 3 lit. b).
Przywołanie w rozporządzeniach 183/2005 i 767/2009 ogólnej definicji pasz z rozporządzenia 178/2002 a zatem definicji obejmującej dodatki paszowe oznacza, że postanowienia tych rozporządzeń znajdują zastosowanie do dodatków paszowych, chyba że stoją w sprzeczności z uregulowaniami szczególnymi dotyczącymi dodatków paszowych wynikającymi z rozporządzenia 1831/2003. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że przepisy rozporządzenia 767/2009 w zakresie dotyczącym etykietowania produktów w tym dodatków paszowych uznać należy za wprowadzające uregulowania uzupełniające postanowienia rozporządzenia 1831/2003.
Sąd kasacyjny dostrzega, iż w ustawie o paszach wskazane zostało, że dodatki paszowe wprowadza się do obrotu o ile spełnione są wymagania wynikające z rozporządzenia 1831/2003 (art. 32 ust. 1 ustawy o paszach). W art. 32 ust. 1 ustawy o paszach nie zostały natomiast przywołane przepisy rozporządzeń 178/2002, 183/2005 i 767/2009. Tym niemniej, dla prawidłowej wykładni art. 16 rozporządzenia 1831/2003 może być konieczne odwołanie się do ogólnych zasad dotyczących przewozu pasz, które w świetle definicji zawartej w rozporządzeniu 178/2002 (przywołanej również w rozporządzeniu 1831/2003) obejmują dodatki paszowe.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 w świetle którego "Dodatki i premiksy są wprowadzane do obrotu wyłącznie w zamkniętych opakowaniach lub zamkniętych pojemnikach, które muszą być zamknięte w taki sposób, aby sposób zamknięcia uległ uszkodzeniu podczas otwierania i nie mógł być ponownie użyty." Skarżąca z zapisów załącznika II do rozporządzenia 183/2005 wyprowadza możliwość wielokrotnego używania tego samego pojemnika do przewozu dodatku paszowego. Następnie odwołując się do językowego znaczenia pojęcia "cysterna" wywodzi, że cysterna może być traktowana jako pojemnik w rozumieniu analizowanego przepisu.
Lekarz Wojewódzki swoje stanowisko co do braku możliwości uznania cysterny za spełniającą przesłanki z art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 wywiódł z definicji opakowania zawartej w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1114 z późn. zm., dalej "ustawa o opakowaniach"), o czym świadczy zarówno treść decyzji jak i odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organ podkreślił, że w świetle art. 4 ustawy o opakowaniach, w którym zdefiniowano pojęcie opakowań transportowych, wyłączając z nich kontenery do transportu drogowego, kolejowego, wodnego lub lotniczego nie sposób przyjąć, by cysterna spełniała warunki takiego opakowania, pojemnika.
W ocenie Sądu kasacyjnego, definicja pojęcia opakowanie zawarta w ustawie o opakowaniach nie znajduje zastosowania do dodatków paszowych. Ustawa o opakowaniach jest aktem prawnym wdrażającym postanowienia dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, której celem jest uszczelnienie systemu zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Zatem powoływanie się przez organ drugiej instancji na definicję pojęcia opakowania zaczerpniętą z innej ustawy, przyjętej dla zupełnie innego celu i na podstawie art. 4 tejże ustawy wyłączanie możliwości uznania cysterny za opakowanie w rozumieniu art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 jest nieprawidłowe i stanowi o naruszeniu tego ostatniego przepisu poprzez błędną wykładnię.
Nieprawidłowość ta nie została dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki, co oznacza, że podstawowe dla rozpoznania sprawy pojęcie pojemnika nie zostało wyjaśnione w świetle unormowań unijnych.
Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego pojęcie opakowania i pojemnika są tożsame, zaś podstawową przyczyną dla której nie można uznać, że cysterna spełnia wymogi z art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 jest fakt, że właz cysterny poprzez otwarcie nie ulega uszkodzeniu w sposób, który uniemożliwia jego ponowne użycie, plomba zaś stanowi jedynie formę zabezpieczenia sposobu zamknięcia. Analogiczne stanowisko wyrażone zostało przez organ w odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjną, Stanowisko to nie zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.
Odnosząc się do tego stanowiska Sąd kasacyjny wskazuje, że pojęcie opakowania i pojemnika użyte w art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 w tym sposobu jego zamknięcia wykładać należy z uwzględnieniem celu wprowadzonej regulacji. Celem tej regulacji jest zaś wprowadzenie możliwości śledzenia drogi dodatku paszowego i zapewnienie, że nie zostanie on poddany zanieczyszczeniom w trakcie ewentualnego przeładunku czy konfekcjonowania. Cel taki wynika z przywołanych już zapisów rozporządzenia 178/2002 dotyczących konieczności zapewnienia śledzenia pasz (art. 18 ust. 1). Co istotne, znaczenie konieczności zapewnienia śledzenia pasz podtrzymane zostało również w rozporządzeniu 183/2005 (punkt 21 preambuły). W preambule rozporządzenia 767/2009, a więc rozporządzenia zmieniającego m.in. rozporządzenie 1831/2003 przypomniano, że rozporządzenie 178/2002 określiło podejście "od pola do stołu", określając pasze jako podlegający szczególnej ochronie etap na początku łańcucha żywnościowego (punkt 1 preambuły).
W konsekwencji, samo wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro właz cysterny poprzez otwarcie nie ulega uszkodzeniu w sposób, który uniemożliwia jego ponowne użycie a plomba stanowi jedynie formę zabezpieczenia sposobu zamknięcia nie jest wystarczające dla możliwości uznania, że cysterna, której zamknięcie opatrzone jest plombą, nie spełnia wymogów z art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w świetle art. 5 ust. 2 rozporządzenia 183/2005 w przypadku działań innych niż te, o których mowa w ust. 1 (to jest działań na poziomie produkcji pierwotnej pasz), w tym mieszania paszy na wyłączne potrzeby własnego przedsiębiorstwa z zastosowaniem weterynaryjnych produktów leczniczych lub produktów pośrednich zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu (UE) 2019/4 bądź dodatków do pasz lub premiksów dodatków, z wyłączeniem dodatków do kiszonki, podmioty działające na rynku pasz stosują załącznik II, jeżeli odnoszą się one do wykonywanych działań.
W załączniku II rozdział "Przechowywanie i transport" do rozporządzenia 183/2005 przewidziano m.in., że :
1. Pasze przetworzone oddzielane są od nieprzetworzonych materiałów paszowych oraz dodatków w celu uniknięcia zanieczyszczenia krzyżowego przetworzonej paszy; należy stosować odpowiednie materiały opakowaniowe.
2. Pasze są przechowywane i transportowane w odpowiednich pojemnikach. Pasze przechowuje się w miejscach do tego przeznaczonych, przystosowanych i odpowiednio utrzymanych w celu zapewnienia dobrych warunków przechowywania, z dostępem ograniczonym wyłącznie do osób upoważnionych przez podmioty działające na rynku pasz.
3. Pasze są przechowywane i transportowane w sposób umożliwiający ich łatwą identyfikację, w celu zapobiegania wystąpieniu pomyłek i zanieczyszczeń krzyżowych oraz pogorszeniu ich jakości.
4. Pojemniki i urządzenia wykorzystywane podczas transportu, przechowywania, przenoszenia, przeładunku i ważenia pasz utrzymywane są w czystości. Należy wprowadzić stosowne programy czyszczenia oraz zminimalizować pozostałości detergentów oraz środków dezynfekcyjnych.
Wykładnia pojęcia opakowania i pojemnika użytego w art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 winna uwzględniać zatem kwestię odpowiedniości dla przechowywanego czy transportowanego w nim dodatku (punkt 1 i 2), z uwzględnieniem wymogów dotyczących zapobiegania wystąpieniu pomyłek i zanieczyszczeń krzyżowych (punkt 1 i 3).
Skarżąca na poparcie stanowiska o dopuszczalności stosowania cystern przy transporcie dodatków paszowych powoływała się na wytyczne opracowane przez organizacje międzynarodowe działające na rynku pasz.
Sąd kasacyjny przypomina, że przedmiotowe postępowanie dotyczy opracowanych przez Skarżącą procedur w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami prawa unijnego. Obowiązek opracowania tych procedur wynika z art. 6 rozporządzenia 183/2003. W rozdziale III rozporządzenia 183/2005 przewidziano możliwość opracowania krajowych i wspólnotowych wytycznych dobrej praktyki w sektorze paszowym. Ani w skardze ani w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, czy przywoływane przez Skarżącą wytyczne mają charakter wytycznych, o których mowa w rozdziale III rozporządzenia 183/2005. Jeżeli wytyczne takie zostały opracowane, rolą organu jest przeanalizowanie, czy mogły one być pomocne przy dokonaniu wykładni pojęcia pojemnika (opakowania), o którym mowa w art. 16 ust. 5 rozporządzenia a w konsekwencji, przy ocenie zgodności z prawem unijnym opracowanych przez Skarżącą procedur.
Stanowisko o braku podstaw dla uznania cysterny za pojemnik spełniający wymagania wynikające z rozporządzenia 1831/2003 organ drugiej instancji a następnie Sąd Wojewódzki uzasadnili również poprzez odwołanie do art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003.
Zgodnie z tym przepisem "Żaden dodatek paszowy lub premiks dodatków nie może być wprowadzony do obrotu, jeżeli opakowanie lub pojemnik nie jest oznaczony etykietą, w ramach odpowiedzialności producenta, zakładu konfekcjonowania, importera, sprzedawcy lub dystrybutora ustanowionego we Wspólnocie, wskazującą następujące informacje w widoczny, wyraźnie czytelny i nieusuwalny sposób, przynajmniej w języku(-ach) narodowym(- ych) Państwa Członkowskiego, w którym jest on wprowadzony do obrotu, w odniesieniu do każdego dodatku zawartego w produkcie (...)".
Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika jedynie, że transport dodatków paszowych w cysternach nie spełnia wymogów dotyczących przechowywania i transportu w sposób umożliwiający łatwą identyfikację w celu zapobiegania wystąpieniu pomyłek i zanieczyszeń krzyżowych. Nie wyjaśniono jednak, dlaczego transport dodatków w cysternach nie spełnia tychże wymogów. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że niniejsza sprawa nie dotyczy dopuszczalności transportowania dodatków paszowych w cysternach, ale prawidłowości istniejących w Skarżącej spółce procedur w związku z prowadzoną przez nią działalnością polegającą na przesypywaniu dodatków paszowych z big bagów do cystern.
Sąd Wojewódzki w końcowej części uzasadnienia wskazał, że wymagania sanitarno-epidemiologiczne wymagają nieusuwalnego oznakowania opakowania/pojemnika zawierającego dodatek paszowy.
Z brzmienia przywołanego już art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 nie wynika, by opakowanie lub pojemnik miało zostać oznaczone w sposób nieusuwalny – jak przyjął to Sąd Wojewódzki. Pojemnik (lub opakowanie), w którym wprowadzany jest do obrotu dodatek paszowym, musi być oznaczony etykietą. To etykieta ma zawierać określone informacje w sposób wyraźnie czytelny i nieusuwalny.
Odnotować natomiast należy, że ustawodawca unijny przewiduje w art. 16 ust. 3 rozporządzenia 1831/2003, że "Oprócz informacji określonych w ust. 1, opakowanie lub pojemnik dodatku paszowego należącego do grupy funkcjonalnej określonej w załączniku III, lub premiksu zawierającego dodatek należący do grupy funkcjonalnej określonej w załączniku III, są opatrzone informacjami, wskazanymi w tym załączniku, w widoczny, wyraźnie czytelny i nieusuwalny sposób." Stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do konieczności opatrzenia pojemnika lub opakowania w sposób wyraźnie czytelny i nieusuwalny określonymi informacjami jest zatem prawidłowe ale wyłącznie w przypadku dodatków paszowych lub premiksów, o których mowa w art. 16 ust. 3 rozporządzenia 1831/2003.
Zatem przedstawioną przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 rozporządzenia, w świetle której w rozumieniu tego przepisu informacje w nim wskazane muszą być zamieszczone w sposób nieusuwalny na pojemniku lub opakowaniu, w którym wprowadzany jest do obrotu dodatek paszowy uznać należy za nieprawidłową.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że ani Sąd Wojewódzki ani organ odwoławczy nie wyjaśnili dlaczego uznają transport dodatków paszowych w cysternie za "luzowanie" dodatków paszowych, odnosząc jednocześnie to pojęcie do motywu 27 rozporządzenia 767/2009. W motywie tym wskazano, że z zasady mieszanki paszowe powinny być wprowadzane na rynek w zabezpieczonych pojemnikach, należy jednak przewidzieć odpowiednie odstępstwa, jeżeli stosowanie tego wymagania nie jest konieczne do ochrony zdrowia ludzi lub zwierząt lub interesów konsumentów i stanowiłoby nadmierne obciążenie dla podmiotów działających na rynku pasz. Ani organ ani Sąd Wojewódzki nie rozważyli, czy można utożsamić mieszankę paszową z dodatkiem paszowym (co rzeczywiście oznaczałoby brak możliwości stosowania tego zapisu do dodatków paszowych), nie wyjaśnili również dlaczego transport w zaplombowanej cysternie uznawany jest za transport "luzem".
Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia też, z jakich przyczyn procedury obowiązujące u Skarżącej w zakresie dodatków paszowych uznać należy za prowadzące do naruszenia art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003.
Podsumowując tę część rozważać wskazać należy, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego nie przedstawiono wykładni podstawowych dla rozpoznania sprawy przepisów, to jest art. 16 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia 1831/2003, co czyni zasadnym zarzuty objęte punktem II. 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Nie można bowiem za przedstawienie wykładni tych przepisów uznać odwołania do ustawy o opakowaniach, nieznajdującej zastosowania w sprawie czy też wyjaśnienia zapisów art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 polegającego na utożsamieniu brzmienia tego przepisu z brzmieniem art. 16 ust. 3 cytowanego rozporządzenia.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że z uwagi na przedmiot postępowania prowadzonego przed organami, przedstawiona przez nie wykładnia przepisów rozporządzenia 1831/2003 musi być następnie odniesiona do procedur obowiązujących u Skarżącej.
Skarżąca podkreślała, że organy zaniechały zbadania obowiązujących u niej procedur, w tym nie uwzględniły zapisów Planu HACCP nr [...] w zakresie dotyczącym wymagań dotyczących opakowań, oznakowania i zabezpieczenia towaru w tym i etykiety, jak również zapisów Planu HACCP nr [...] Analiza zagrożeń w Sytemie Zarządzania Bezpieczeństwem Pasz 7.4 w zakresie dotyczącym weryfikacji zapisów na etykiecie.
W ocenie Sądu kasacyjnego rację ma Skarżąca, że z uwagi na zakres i przedmiot postępowania organy przeanalizować muszą obowiązujące u niej procedur. Czyni to zatem zasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem I. 2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście obowiązku uwzględnienia przez organy zapisów procedur i odniesienia się do nich.
Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że zapisy Planu HACCP nr [...] przywołane przez Skarżącą dotyczą opakowań jednostkowych, zakresu ich oznakowania jak również treści etykiet w odniesieniu do usługi magazynowania i transportu. Zapisy te dotyczą przechowywania towaru, powstaje zatem pytaniem czy dotyczą one weryfikacji etykiet towarów przyjętych do zakładu Skarżącej czy też dotyczą etykiet, którymi oznaczone będą dodatki paszowe opuszczające zakład Skarżącej po ich przesypaniu z big bagów do cystern. Innymi słowy powstaje pytanie, czy dotyczą one etykiet, którymi opatrzone zostaną cysterny.
Uwaga ta dotyczy również przywoływanego przez Skarżącą zapisu Planu HACCP nr [...] dotyczącego weryfikacja zapisów na etykiecie. W Instrukcji Jakości i środowiska 7.14.01 Przeładunek towaru o wymogach higieniczno-sanitarnych w rubryce 3.2.19 wskazano "Kierowca cysterny zobowiązany jest posiadać otrzymane w miejscu załadunku dokumenty a ewentualną etykietę powinien umieścić w specjalnej ramce lub w innym widocznym miejscu w celu zewnętrznej identyfikacji etykiety". W ocenie Sądu kasacyjnego, nawet przy przyjęciu, że cysterna jest pojemnikiem w rozumieniu art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 (czego na tym etapie postępowania Sąd kasacyjny nie przesądza) a pojemnik ten z uwagi na rodzaj przewożonych w nim dodatków nie musi być oznaczony w sposób trwały i nieusuwalny w rozumieniu art. 16 ust. 3 cytowanego rozporządzenia odwołanie do "ewentualnej" etykiety może budzić wątpliwości co do spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa unijnego.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z obowiązujących u Skarżącej procedur nie wynika, kto wystawia etykiety dla dodatków paszowych przeładowanych do cystern. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej wskazał, że etykiety te wystawiane są przez producenta. Tymczasem w świetle art. 16 ust. 1 żaden dodatek paszowy lub premiks dodatków nie może być wprowadzony do obrotu, jeżeli opakowanie lub pojemnik nie jest oznaczony etykietą, w ramach odpowiedzialności producenta, zakładu konfekcjonowania, importera, sprzedawcy lub dystrybutora ustanowionego we Wspólnocie. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że etykiety muszą zawierać m.in. wskazanie masy netto (16 ust. 1 pkt c ), numery referencyjne partii i daty ich wytworzenia (art. 16 ust. 1 pkt g) jak również "nazwisko lub firma oraz adres lub zarejestrowana siedziba osoby odpowiedzialnej za informacje określone w niniejszym artykule". Powstaje tutaj pytanie, czy wystawienie etykiety przez podmiot, który nie uczestniczy w konfekcjonowaniu może być uznany za zgodne z postanowieniami art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003.
Sąd kasacyjny wskazuje, że w Instrukcji Jakości i Środowiska 7.14.01 – Przeładunek towaru o wymogach higieniczno-sanitarnych nie ma zapisów dotyczących wytwarzania etykiety. Jest w nich zapis o "tworzeniu dokumentacji związanej z przeładunkiem" przez pracownika magazynu. W ocenie Sądu kasacyjnego powstaje wątpliwość, czy zapis ten należy odczytywać jak jako wytworzenie etykiety w imieniu Skarżącej czy też jako wytworzenie innej dokumentacji związanej z przeładunkiem towaru.
Zarzut objęty punktem I.3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. jest niezasadny.
Uzasadniając ten zarzut Skarżąca podkreślała, że te same procedury w zakresie przesypu pasz obwiązują u niej od 2017 r., a kontrolujący ją organ weterynaryjny (organ I instancji) w latach 2019 i 2020 nie dopatrzył się żadnych niezgodności. Prezentowanie odmiennego stanowiska podczas kontroli w 2021 r., w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, podważa zaufanie do organu administracji publicznej, co stanowi naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.
Na żadnym etapie postępowania nie było sporu co do tego, że obowiązujące u Skarżącej procedury w zakresie obrotu paszami są prawidłowe. Jak jednak przypomniał organ pierwszej instancji, działalność Skarżącej w zakresie dodatków paszowych zatwierdzona została dopiero decyzją z [...] października 2020 r. Oznacza to, że przed tą datą Skarżąca nie prowadziła działalności w zakresie dodatków paszowych, słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.s. Sąd kasacyjny wskazuje, że Skarżąca ani na etapie postępowania administracyjnego ani na etapie postępowania sądowego nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej twierdzenie o braku zastrzeżeń organów co do stosowanych przez nią procedur w zakresie dodatków paszowych.
Zarzut objęty punktem I.4 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zasadny w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 15 k.p.a.
Sprawa niniejsza dotyczyła zgodności procedur obowiązujących w Skarżącej w zakresie dotyczącym czynności podejmowanych przez nią w stosunku do dodatków paszowych z regulacjami prawa unijnego.
Rozstrzygając o zgodności procedur obowiązujących u Skarżącej organy winny zatem wskazać, jakie przepisy unijne znajdują zastosowanie do prowadzonej przez nią działalności i jak winny one być rozumiane. Rozpoznając odwołanie organ winien również odnieść się do podnoszonej przez Skarżącą argumentacji opartej na przepisach załącznika nr II do rozporządzenia 183/2005 oraz dotyczącej plombowania cystern.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do wyjaśnienia pojęcia "opakowanie" odwołując się do przepisów ustawy z 13 czerwca 2005 r. o gospodarce opakowaniami i materiałami opakowaniowymi, która w ocenie sądu kasacyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie.
Organ nie przeanalizował natomiast w ogóle stanowiska Skarżącej, w świetle którego cysterna może stanowić pojemnik w rozumieniu art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003, w związku z postanowieniami załącznika II do rozporządzenia 183/2005 a stosowany przez nią mechanizm plombowania włazu do cysterny oznacza spełnienie wymogu zamknięcia przewidzianego w tymże przepisie. Tymczasem kwestie mają podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Organ odwoławczy nie wyjaśnił również w uzasadnieniu decyzji dlaczego przewożenie dodatków paszowych w cysternach uznaje za przewożenie ich luzem niedopuszczalne w rozumieniu art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003.
Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko organu wojewódzkiego, w świetle którego konieczne jest zagwarantowani identyfikowalności dodatków paszowych na każdym etapie wprowadzania ich do obrotu. Organ nie wyjaśnił jednak, czy samo przesypywanie dodatków do cystern oznacza, że nie jest zapewniona identyfikowalność dodatków, czy też wadliwości dotyczą opatrywania pojemników etykietami. Przywołanie w uzasadnieniu decyzji organu przepisów dotyczących etykietowania zdaje się wskazywać, że uchybienia te w ocenie organu dotyczą etykietowania, jednak nie wynika to wprost z decyzji. Lekarz Wojewódzki w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie na brzmienie art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 oraz na definicję etykiety zawartą w rozporządzeniu 767/2009. W żaden sposób nie odniósł tego przepisu do stanu faktycznego sprawy.
Argumentację w tym zakresie organ przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę a następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Analiza tego stanowiska wskazuje, że było ono następstwem uznania, że dodatki paszowe mogą być transportowane wyłącznie w pojemnikach (lub opakowaniach), opatrzonych nieusuwalnymi danymi. Jak już wskazano, obowiązek taki nie wynika z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003.
Również dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego organ odwoławczy przedstawił argumenty dotyczące różnic pomiędzy zamknięciem a zabezpieczeniem opakowania. Co jednak istotne, nawet na tym etapie postępowania organ nie odniósł się do istoty zagadnienia jaką jest w ocenie Sądu kasacyjnego cel, dla jakiego ustawodawca unijny wprowadził zapis dotyczący konieczności zamknięcia pojemnika lub opakowania w których transportowane są dodatki paszowe w sposób uniemożliwiający powtórne zastosowanie owego zamknięcia.
W tym zakresie za zasadny uznać należało zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania to jest art. 15 k.p.a., którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.
Analizując zasadność zarzutu z punktu I.4 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a, w zw. z art. 15 k.p.a polegającego na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania na skutek poczynienia przez organ ustaleń co do braku etykiet na cysternie, co nie było ujęte w postępowaniu przed organem pierwszej instancji odnieść się należy do treści decyzji organów obu instancji.
Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nakazującej wprowadzenie określonych zmian w procedurach stosowanych w zakładzie Skarżącej wskazywał, że wziął pod uwagę konieczność zabezpieczenia odbiorców dodatków paszowych przed produktami niewłaściwie opakowanymi i w tym zakresie nakazał odpowiednie dostosowanie dokumentacji zakładowej. Zakres owego dostosowania nie został zmieniony w decyzji organu drugiej instancji.
Zatem w tym zakresie zarzut objęty punktem I.4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że spór w co do wykładni art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 jest następstwem rozszerzenia przez organ argumentacji w odpowiedzi na skargę. To na skutek uzupełnienia przez organ stanowiska w odpowiedzi na skargę o kolejne argumenty merytoryczne, w tym dotyczące wykładni art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 Skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w piśmie z 5 maja 2022 r. Zatem zaniechanie przez organ drugiej instancji pełnego rozpoznania odwołania doprowadziło do przeniesienia sporu, który winien toczyć się przed organami, na etap postępowania sądowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. objętego punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowisko Skarżącej zawarte w skardze oraz stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Przywołał stanowisko wyrażone przez Skarżącą w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. to jest piśmie stanowiącym jej ustosunkowanie się do zastrzeżeń wynikających z protokołu kontroli i wywiódł, że wynika z niego, iż na tym etapie postępowania nie było sporu pomiędzy Skarżącą a organem, że cysterna nie jest pojemnikiem, o którym stanowi art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003, podkreślając, że Skarżąca jednoznacznie wskazała, że tzw. luzowanie dodatków paszowych realizowane jest na zasadzie odstępstwa od dostarczania w pojemnikach/opakowaniach zgodnie z motywami 26 i 27 rozporządzenia 767/2009.
Następnie wskazał, że stanowisko organów, w świetle którego cysterna nie jest pojemnikiem spełniającym wymagania z art. 16 ust. 5 rozporządzenia 1831/2003 nie dowodzi braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przywołał stanowisko organu odwoławczego, w świetle którego odstępstwa dotyczące transportu luzem pasz, określone w rozporządzeniu 767/2009 nie mają zastosowania do dodatków paszowych. Sąd wyjaśnił dlaczego uznał że nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. jak również dlaczego w jego ocenie nie można postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd uzasadnił dlaczego nie podziela stanowiska Skarżącej, że jej działalność nie podlega regulacjom w zakresie wymagań sanitarno-epidemiologicznych dotyczących wprowadzania do obrotu dodatków paszowych. Przedstawił również wykładnię art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003 podkreślając, że standardy higieniczno-sanitarne wymagają nieusuwalnego oznakowania opakowania/pojemnika zawierającego dodatek, paszowych, a wymóg ten zakłada, że towar – dodatek paszowy w obrocie przekazywany jest dalszemu nabywcy wraz z opakowaniem/pojemnikiem.
Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko Lekarza Wojewódzkiego wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym plomba stanowi jedynie sposób zabezpieczenia sposobu zamknięcia a właz cysterny poprzez jego otwarcie nie ulega uszkodzeniu w sposób, który uniemożliwia jego ponownie użycie.
Co do zasady uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego spełnia zatem wymogi konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niepodzielenie stanowiska Sądu pierwszej instancji przez Sąd kasacyjny nie oznacza, że uzasadnienie nie spełnia wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Rzeczywiście, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się wprost do argumentacji podnoszonej przez Skarżącą w pismach z 5 maja 2022 r. i 14 września 2022 r. uchybienie to nie uniemożliwiło kontroli instancyjnej wyroku.
Uznając zatem zarzuty skargi kasacyjnej za częściowo zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna odwołanie wniesione przez Skarżącą. Organ przenalizuje przepisy prawa unijnego znajdujące zastosowanie w sprawie, rozważy argumentację przedstawioną przez Skarżącą w odwołaniu, dokona wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie a następnie odniesie wnioski wynikające z owej wykładni do procedur obowiązujących w Skarżącej spółce.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.