I OSK 2443/24

I OSK 2443/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 601/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.71 ust. 1 zd. 2, art. 32ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1 b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 188 i art. 193, art 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art.  135, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/24 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 11 czerwca 2024 r., nr SKO.ZR.4111.282.1125.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z 25 kwietnia 2024 r., nr DAiOM.5211.47.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz A.N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A.N. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 11 czerwca 2024 r., nr SKO.ZR.4111.282.1125.2024 (dalej również: "zaskarżona decyzja/akt"), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 25 kwietnia 2024 r., nr DAiOM.5211.47.2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Burmistrza z 25 kwietnia 2024 r., odmówiono A.N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (dalej również: "świadczenie") z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A.W. Negatywne dla strony rozstrzygniecie organ I instancji oparł na art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - Prawo o świadczeniach rodzinnych (na datę złożenia wniosku: Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "uśr"). Wskazał, że w świetle ww. regulacji, jedynie posiadanie przez matkę niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wyłączałoby ją z obowiązku sprawowania opieki nad córką. M.W. nie legitymowała się jednak takim dokumentem.
Zaskarżoną do WSA decyzją, Kolegium utrzymało w mocy akt organu I instancji. Na wstępie wskazało, że z 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "uśw"), która określiła warunki nabywania prawa do świadczenia, kierowanego do osób niepełnosprawnych, mających potrzebę wsparcia oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. SKO uznało, że w analizowanej sprawie zastosowanie mają przepisy uśr w brzmieniu dotychczasowym. Ustaliło dalej, że A.W. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radomiu (dalej: "PZON") z 17 listopada 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 listopada 2025 r.; niepełnosprawność istnieje od 18-go roku życia, a ustalony jej stopień datuje się od 19 września 2023 r. Skarżąca – A.N. mieszka z podopieczną, matką – M.W. (posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - do 30 listopada 2026 r.) i córką. Sprawuje nad siostrą stałą i systematyczną opiekę. Ojciec podopiecznej nie żyje. Zdaniem SKO, akt organu I instancji był prawidłowy, nie została bowiem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a uśr. Skarżąca, jako siostra A.W., jest osobą spokrewnioną z nią w dalszej kolejności, niż matka. M.W. bezspornie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tylko w takiej sytuacji możliwe byłoby zaktualizowanie obowiązku alimentacyjnego skarżącej względem niepełnosprawnej siostry i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki niepełnosprawnej, rzeczywistego sprawowania przez skarżącą opieki nad siostrą i braku obiektywnych możliwości realizacji czynności opiekuńczych przez M.W., organ odwoławczy uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Kolegium powołało się ponadto na uchwałę uchwały siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dalej również: "uchwała I OPS 2/22", "uchwała z 14 listopada 2022 r.") oraz podało sygnatury akt spraw, zakończonych wyrokami sądów administracyjnych, wskazujące na ugruntowaną linię orzeczniczą w zakresie stosowania art. 17 ust. 1a uśr - zgodną ze stanowiskiem zaprezentowanym w wydanej decyzji.
Powyższą decyzję zakwestionowała A.N. Nie zgodziła się z argumentacją organu wskazując, że przeważająca linia orzecznicza sądów administracyjnych nakazuje brać pod uwagę ratio legis uśr i dokonywać interpretacji regulacji tej ustawy z poszanowaniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja", "Konstytucja RP", "ustawa zasadnicza"). W twierdzeniach skargi kasacyjnej zanegowano również stanowisko zawarte w uchwale I OPS 2/22, które strona oceniła jako krzywdzące. Skarżąca podkreśliła, że jedynie ona ma rzeczywistą możliwość sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną siostrą, ponieważ ich matka jest osobą schorowaną, a jej stan zdrowia wyklucza wykonywanie jakichkolwiek czynności opiekuńczych.
Wyrokiem z 12 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając, że ww. akt SKO nie narusza prawa. W motywach wyroku przytoczył treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a uśr, podzielając następnie ustalenia faktyczne i prawne zaprezentowane przez organy. Zdaniem Sądu I instancji, bezspornie matka niepełnosprawnej A.W. żyje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (nie zaś wymaganym uśr - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). WSA przyjął przy tym, że zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnej – M.W. - ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie faktycznie wykonywać opieki nad córką. Jedyną osobą, która może podejmować czynności opiekuńcze jest siostra A.W. (skarżąca – A.N.), która w związku z koniecznością codziennego i stałego wspierania niepełnosprawnej, nie jest aktywna zawodowo. Pomimo powyższego, WSA ocenił, że warunek określony w art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr, nie został spełniony, co skutkować musiało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał również szerokiego omówienia mocy wiążącej uchwał NSA (art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "ppsa"), opisując m.in. treść uzasadnienia uchwały I OPS 2/22. Wyjaśnił, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W konsekwencji zaś również skład orzekający w tej sprawie, związany był ww. uchwałą z 14 listopada 2022 r. Sąd wojewódzki - za pkt 1 tezy ww. uchwały - wskazał, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Skonstatował następnie, że w tej sprawie bezsporne jest, że matka niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego brak jest możliwości przyznania objętego wnioskiem świadczenia siostrze A.W., mimo że to ona jest podmiotem sprawującym rzeczywistą opiekę (spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). W konsekwencji powyższego, stanowisko organów uznano za prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.N., kwestionując go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa - zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr, w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, cyt.: "(...) poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (...), polegające na uznaniu, iż szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz siostry osoby wymagającej opieki, gdy istnieje matka osoby niepełnosprawnej, nieposiadająca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest stan zdrowia i wiek osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje siostrze osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności, do których należy zaliczyć także stan zdrowia i wiek osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i niedostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji..." na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa;
b) art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr, cyt.: "(...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun M.W. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek swojego stanu zdrowia i wieku, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej córką, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji..." na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 ppsa w zw. z art 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "kpa") oraz art. 80 kpa, cyt.: "(...) polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły one w sposób należyty ustaleń, co do weryfikacji, czy stan zdrowia i wiek M.W. pozwala jej na bezpośrednie sprawowanie opieki nad jej córką, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny, w sytuacji gdy M.W. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek swojego stanu zdrowia i wieku nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej córką, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż M.W. ma możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego względem jej córki i nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej siostry, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4..." uśr, oddalając skargę.
Wywodząc jak powyżej, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; alternatywnie o uchylenie: zaskarżonego wyroku, decyzji Kolegium oraz poprzedzającego ją aktu organu I instancji. Żądaniem objęto również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Dodatkowo, skarga kasacyjna zawierała skierowany do WSA wniosek o zastosowanie trybu określonego w art. 179a ppsa, wraz z żądaniem zasądzenia przez Sąd wojewódzki kosztów postępowania. Wniesiono też o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny (dalej również: "TK, "Trybunał"), spraw o sygn.: SK 66/24 lub SK 33/23.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2443/24, odmówił zawieszenia postępowania.
W piśmie z 12 listopada 2025 r., skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. Wskazała na dalsze pogorszenie się stanu zdrowia jej matki, w związku z przebytym przez nią w lipcu 2024 r. udarem. Podkreśliła, że aktualnie M.W. (70 lat) sama wymaga długotrwałego leczenia i rehabilitacji. W konsekwencji nie ma żadnej, rzeczywistej możliwości, by sprawowała opiekę nad niepełnosprawną córką A.W. Skarżąca opisała również aktualną sytuację rodziny i chorobę siostry, objawiającą się m.in. urojeniami i lękami, które nie pozwalają jej samodzielnie funkcjonować, a nawet wyjść z domu. A.N. wskazała, że Sąd I instancji zupełnie pominął jej twierdzenia i dokumentację medyczną matki, złożoną już uprzednio do akt sprawy. Skarżąca kasacyjnie powołała się także na wyrok TK z 8 lipca 2025 r., w sprawie SK 33/23. Podniosła, że Trybunał, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 - 3 uśr, w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w tym przepisie, sprawującej wyłączną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia, za niezgodny z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Końcowo skonstatowała, cyt.: "Proszę, aby Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dn. 8.07.2025 w sprawie SK 33/23 z udziałem RPO, który dotyczy takiej samej sytuacji prawnej, jaka występuje w mojej sprawie i według którego słusznie należy mi się ś.p. (dopisek NSA: świadczenie pielęgnacyjne)...". Do stanowiska strony dołączono kserokopie 2 kart informacyjnych leczenia szpitalnego M.W. (z 28 marca 2025 r. i z 29 lipca 2024 r.) oraz kopie 2 zaświadczeń ZUS, dotyczących A.W. (z: 5 i 13 września 2023 r.).
Nawiązujące do ww. wyroku TK pismo procesowe wniósł również profesjonalny pełnomocnik skarżącej (pismo z 15 stycznia 2026 r.). W jego ocenie, treść orzeczenia Trybunału z 8 lipca 2025 r., SK 33/23, w pełni potwierdza zasadność zarzutów złożonego środka zaskarżenia wyroku WSA z 12 września 2024 r. Wskazując na fakt braku publikacji ww. wyroku Trybunału w odpowiednim dzienniku urzędowym, autor pisma przytoczył treść art. 190 Konstytucji, konstatując - za wyrokami NSA i Sądu Najwyższego (dalej również: "SN") - że: cyt. "Obowiązek ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma rangę konstytucyjną (TK - K 2/07), zaś jego wykonanie musi nastąpić niezwłocznie (TK - K 35/15)" (str. 3 pisma). W jego ocenie brak (opóźnienie) publikacji danego orzeczenia TK, nie może negatywnie wpływać na realizację praw strony i być przeszkodą w zastosowaniu takiego wyroku - zasadność powyższej tezy poparł cytatami z szeregu wyroków TK, SN, sądów powszechnych i administracyjnych. Zauważył również, że w orzecznictwie wykluczono właściwość sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg na odmowę publikowania w dzienniku ustaw orzeczeń TK (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., I OSK 126/17). Konstatując zauważył, że cyt.: "(...) brak publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wynikający z bezwzględnego obowiązku publikacji określonego w Konstytucji, należy uznać jedynie za nieuzasadnione zaniechanie organów władzy wykonawczej, które stanowi naruszenie konstytucyjne. Nie może to być przeszkodą w zastosowaniu wyroku. Innymi słowy, w świetle przepisów Konstytucji nie można przyjąć, że orzeczenie to nie istnieje lub że jego moc wiążąca jest wstrzymana do momentu publikacji w dzienniku urzędowym, zależnie od decyzji osób odpowiedzialnych za publikację." (str. 15-16 pisma).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaistniałe w analizowanym przypadku okoliczności faktyczno-prawne mają szczególny charakter, a rozstrzygnięcie sprawy należy poprzedzić omówieniem zagadnień leżących u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sąd na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ma możliwość i obowiązek bezpośredniego jej zastosowania. Z art. 8 wynika bowiem, że: Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2).
W doktrynie prawa i judykaturze powstało wiele klasyfikacji bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, m.in. wyróżnia się: 1) samoistne stosowanie Konstytucji; 2) jej współstosowanie z ustawą; 3) stosowanie kolizyjne ustawy i Konstytucji (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego (dalej również: "TK", "Trybunał") z 4 października 2010 r., P 12/08; wyrok TK z 28 listopada 2001 r., K 36/01; wyrok TK z 16 września 2002 r., K 38/01; por. również: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023).
Z samoistnym stosowaniem Konstytucji mamy do czynienia w przypadku braku regulacji ustawowej w zakresie danej materii, przy jednoczesnym funkcjonowaniu odpowiedniego uregulowania konstytucyjnego - na tyle przy tym precyzyjnego, że możliwe jest jego bezpośrednie zastosowanie.
Współstosowanie Konstytucji z ustawą to najpowszechniejsza forma bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, umożliwiająca ustalenie rozumienia przepisu ustawy w sposób odzwierciedlający treść norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Współstosowanie Konstytucji ma miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/190).
Stosowanie kolizyjne zachodzi zaś, gdy dana materia jest regulowana tak przez przepis konstytucyjny, jak i akt niższej rangi, ale ich równoczesne stosowanie - z uwagi na nieusuwalną w drodze wykładni sprzeczność pomiędzy ww. źródłami prawa - nie jest możliwe. Sposób działania sądu jest w tej sytuacji zależny od miejsca w hierarchii danego aktu prawnego, pozostającego w kolizji z Konstytucją. Nie oznacza to bowiem powszechnego uprawnienia dla wskazanych podmiotów do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji TK. Przypadkiem szczególnym jest odmowa stosowania danego przepisu, którego nie da się pogodzić w drodze wykładni z Konstytucją. Rozstrzyganie przez sąd z zastosowaniem reguł walidacyjnych, którego wynikiem jest pominięcie sprzecznego z Konstytucją przepisu ustawy, tzw. "rozproszona kontrola konstytucyjności" - w odróżnieniu do aktów rangi podustawowej - pozostaje przedmiotem dyskusji i licznych kontrowersji. Spór w doktrynie i orzecznictwie sądowym wobec dopuszczalności stosowania tego mechanizmu przez sądy sięga lat 90-tych, gdy pojawiła się aprobująca tę formę bezpośredniego stosowania Konstytucji linia orzecznicza SN i sądów administracyjnych. Pogodzenie pozycji konstytucyjnej Trybunału z sądowym stosowaniem Konstytucji wyjaśnił m.in. Sad Najwyższy w wyroku z 25 lipca 2003 r., sygn. akt V CK 47/02 wskazując, że: "Odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku w rozpoznawanej sprawie, a jego pogląd nie jest wiążący dla innych sądów orzekających w analogicznych sprawach. To uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP)".
Także w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że każdy sąd jest zobowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania stanu prawnego relewantnego dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy (vide np.: uchwały SN z 17 listopada 2022 r., III PZP 2/21 i z 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, oraz wyroki SN: z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, z 20 sierpnia 2001 r., III RN 189/00, z 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, z 8 października 2015 r., III KRS 34/12 i powołane w nich orzeczenia). SN podkreśla przy tym, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za niekonstytucyjny nie narusza kompetencji TK, a nawet nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku.
Kluczową przesłanką praktycznego zastosowania, wywiedzionej z nadrzędności norm konstytucyjnych (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), reguły walidacyjnej lex superior derogat legi inferiori - polegającej na pominięciu niezgodnego, zdaniem sądu, z Konstytucją RP przepisu ustawy - jest stwierdzenie, czy oparcie aktu na podstawie danego przepisu ustawy prowadziłoby do rezultatów niesłusznych i nieakceptowanych dla obywatela z perspektywy konstytucyjnej. System prawa funkcjonujący w Polsce opiera się bowiem na zasadzie nadrzędności i bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej oraz na skorelowanym z nimi zagadnieniu domniemaniu konstytucyjności ustaw (por. m.in.: P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności, Kraków 2003, s. 219; P. Radziewicz, Wzruszenie "domniemania konstytucyjności" aktu normatywnego przez Trybunał Konstytucyjny, "Przegląd Sejmowy" 2008, nr 5 (88), s. 70).
Za istotne dla skonkretyzowania pojęcia domniemania konstytucyjności aktu normatywnego uznać również należy jego bezpośrednie powiązanie z przepisami Konstytucji, definiującymi istotę kontrolnej roli Trybunału Konstytucyjnego (m.in. z art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji, które przyznają Trybunałowi kompetencje orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją ustaw i umów międzynarodowych oraz przepisów prawa wydawanych przez organy państwowe) i zagadnieniem tzw. "prawotwórczych" skutków wyroków TK, ujętych w art. 190 Konstytucji RP. Artykuł 190 ust. 1 ww. przepisu statuuje zasadę, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 2). Z ust. 3 ww. przepisu Konstytucji wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Ponadto, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (ust. 4). Kompetencja TK polega zatem w tym znaczeniu na kontroli przymiotu domniemania zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją, a jej celem jest potwierdzenie lub obalenie przynależnemu mu przymiotu konstytucyjności.
W następstwie powyższych uwag zauważenia wymaga, że domniemaniu konstytucyjności przypisuje się cechę temporalności, tzn. można wskazać moment nabycia takiego domniemania (utożsamiany z chwilą uchwalenia regulacji przez parlament, a zatem przed podpisaniem przez Prezydenta RP i ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw - vide wyroki TK: z 28 listopada 2007 r., K 39/07; z 11 kwietnia 2007 r., K 2/07; z 4 listopada 2009 r., Kp 1/08; z 3 grudnia 2009 r., Kp 8/09; czy z 9 grudnia 2015 r., K 35/15) oraz jego ewentualnej utraty. Kwestia momentu obalenia domniemania konstytucyjności przepisu ustawy, czy też inaczej - momentu jego uchylenia (zniesienia) - analizowana była przez Trybunał głównie w uzasadnieniach orzeczeń negatoryjnych, którym (na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji) nadany został walor odroczenia utraty mocy obowiązującej. TK początkowo zajmował stanowisko restrykcyjne, wskazując, że w okresie odroczenia ustawę uznaną za niekonstytucyjną należy stosować, akcentując jednak, że orzeczenie z klauzulą odroczenia uchyla domniemanie jej konstytucyjności. Nie wskazywano przy tym precyzyjnie momentu nastąpienia tego skutku (tak m.in. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05; czy z 1 lipca 2008 r., K 23/07).
Następnie Trybunał zaczął wyraźnie rozróżniać skutki orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność poddanej kontroli ustawy lub jej przepisów, wyliczając: 1) uchylenie ustawy (usunięcie jej z systemu prawa obowiązującego), związane z momentem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku o niekonstytucyjności aktu normatywnego; 2) zniesienie domniemania konstytucyjności ustawy następujące wraz z momentem ustnego ogłoszenia wyroku na sali rozpraw (vide np.: wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05; z 1 lipca 2008 r., K 23/07). Podkreślano przy tym konsekwentnie, że sam fakt obalenia domniemania konstytucyjności zobowiązuje sądy do zmiany sposobu wykładni przepisu pozostawionego czasowo w mocy, poprzez przyjęcie w stopniu, w jakim jest to możliwe wykładni najbliższej realizacji wymaganych standardów konstytucyjnych (vide: wyrok TK z 5 września 2007 r., P 21/06; postanowienie TK z 8 października 2007 r., P 45/07; por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, str. 78 i n.).
Aktualnie Trybunał wyraża w zasadzie jednolity pogląd, zgodnie z którym obalenie domniemania konstytucyjności ustawy następuje wraz z momentem ustnego ogłoszenia orzeczenia w tym zakresie na sali rozpraw. TK zwraca przy tym uwagę, że sądy powinny mieć na względzie nie tylko "oficjalne" ogłoszenie orzeczenia negatoryjnego w organie promulgacyjnym, ale i jego ogłoszenie przez skład orzekający na sali rozpraw. Zdaniem Trybunału, mimo że utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne następuje z datą ogłoszenia wyroku negatoryjnego we właściwym dzienniku urzędowym, to już sam fakt jego ustnego ogłoszenia po przeprowadzeniu kontroli konstytucyjności, nie jest pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań toczących się przed sądami. Sam bowiem moment publicznego ogłoszenia wyroku negatoryjnego niesie ze sobą skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanych przepisów. TK wskazuje, że w toczących się postępowaniach sądy powinny rozważać i uwzględniać fakt, że dany przepis został takiego domniemania pozbawiony (vide wyroki TK: z 13 marca 2007 r., K 8/07; z 11 maja 2007 r., K 2/07; czy z 4 września 2007 r., P 19/07; z 4 września 2007 r., P 43/06; z 5 września 2007 r., P 21/06; z 8 października 2007 r., P 45/07; czy wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r., SK 7/06). Na przykład w wyroku z 11 maja 2007 r., K 2/07 Trybunał stwierdził, że cyt.: "Skoro zatem wiadomo, że jakieś normy zostały już uznane za niekonstytucyjne mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nawet w okresie poprzedzającym oficjalną promulgację wszystkie organy, w których gestii leży stosowanie aktu, z którego pochodzą zdyskwalifikowane konstytucyjnie normy, powinny w granicach przysługującego im zakresu uznania administracyjnego, luzu decyzyjnego, z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących, działać w taki sposób, aby minimalizować skutki stosowania przepisów, o których już wiadomo, że są niekonstytucyjne. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że dopiero formalna promulgacja wyroku powoduje taki właśnie skutek. Przeciwnie, wszystkie ograny stosujące prawo powinny - w granicach swych kompetencji i umiejętności, z uwagi na brzmienie art. 7 i art. 8 Konstytucji - przeciwdziałać utrwalaniu niekonstytucyjnego stanu, nie zaś biernie oczekiwać na ostateczne usunięcie w formalny sposób z obrotu prawnego aktu, którego niekonstytucyjność już stwierdzono." Podobną tezę zaprezentował TK w wyroku z 11 sierpnia 2016 r., K 39/16, stwierdzając, że wpisane w art. 190 ust. 1 Konstytucji przymioty orzeczeń Trybunału (ostateczność i moc powszechnie obowiązująca), powstają już w momencie wydania orzeczenia, co następuje z chwilą jego ogłoszenia na sali rozpraw. Trybunał stwierdził, że w tym właśnie momencie zostaje potwierdzone (bądź wzruszone) domniemanie konstytucyjności kwestionowanej regulacji, które nie pozostaje bez wpływu na praktykę dalszego stosowania ewentualnie niekonstytucyjnych przepisów.
Zaprezentowana powyżej argumentacja Trybunału Konstytucyjnego predysponuje do przyjęcia, że moment publicznego ogłoszenia wyroku zakresowego o charakterze negatoryjnym na sali rozpraw jest równoznaczny z chwilą uchylenia domniemania konstytucyjności kontrolowanego tym orzeczeniem przepisu. W konsekwencji - co również znajduje oparcie w poglądach doktryny i orzecznictwa - organy stosujące akty normatywne uznane orzeczeniem Trybunału za pozbawione już domniemania zgodności z Konstytucją - tak w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku TK (tzw. "trybunalskiego vacatio legis"), jak i z uwagi na zasady intertemporalne, w tym posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (właściwą dla postępowań przed sądami administracyjnymi) zobowiązane są uwzględniać, że dany przepis pozbawiony został przymiotu domniemania konstytucyjności.
W rozpoznawanej sprawie powyższe uwagi są o tyle istotne, że 8 lipca 2025 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną z 10 listopada 2021 r., przedstawiającą żądanie zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 uśr w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, gdy istnieją spokrewnione w pierwszym stopniu osoby niesprawujące ze względu na swój stan zdrowia opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji i wydał negatoryjny wyrok zakresowy, sygn. akt SK 33/23. W sentencji stwierdził, że "Art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w tym przepisie, sprawującej wyłączną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i w związku z tym rezygnującej z zatrudnienia, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 uśr, dopuszczalne jest wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i rezygnującej w związku z tym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, ale z różnych i zarazem obiektywnych przyczyn, jak np.: zły stan zdrowia (przy jednoczesnym braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności), opieki takiej nie sprawują.
Punktem wyjścia rozważań TK uczynił pojęcie "rodziny", któremu - w ślad za ustaleniami doktryny prawa konstytucyjnego i orzecznictwem sądowym - nadał znaczenie szerokie. Mianowicie poza rodzicami i dziećmi, zakresem tego pojęcia objął także: dalszych krewnych, czyli osoby połączone pokrewieństwem, powinowactwem, a nawet przysposobieniem. Tak wykładane pojęcie "rodziny" jest znacząco szersze podmiotowo od definicji ujętej w art. 3 pkt 16 uśr. Z tego też względu i w oparciu o warunki sprzeczności norm ustawy zwykłej z aksjologią konstytucyjną, TK pierwszeństwo przyznał rozumieniu pojęcia "rodzina" nadanemu przez przepisy ustawy zasadniczej. Trybunał, powołując się na art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślił, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Zauważył, że w zdaniu drugim ww. normy konstytucyjnej, ustrojodawca sformułował prawo podmiotowe poprzez stwierdzenie, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Trybunał wskazał, że "szczególna pomoc", o której mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, wyznacza konieczność podejmowania przez władze publiczne działań wykraczających poza normalny standard ochrony wolności i praw. Dalej wyjaśnił, że chodzi o takie działania, które przewyższają zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Wynika stąd, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, określając adresatów tej szczególnej pomocy w postaci rodziny, formułuje również prawo podmiotowe skarżącego, który sprawując opiekę nad dalszym krewnym, czyli nad osobą, z którą nie jest spokrewniony w pierwszym stopniu, w pełni wpisuje się w relację rodzinną. Odnosząc się do zasady równości ujmowanej w kontekście dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności oraz sprawowanie opieki nie muszą pozostawać ze sobą w bezpośrednim związku, a jedna z tych przesłanek nie musi zastępować drugiej. W praktyce obie przesłanki mogą bowiem występować niezależnie od siebie. Na przykład, osoba głucha lub niedowidząca, niemająca orzeczenia o niepełnosprawności, może faktycznie świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej fizycznie. Obie te przesłanki również na gruncie normatywnym nie muszą mieć charakteru alternatywy rozłącznej. Z wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii, zaś normę (zasadę) wyrażoną w tym przepisie należy rozpatrywać pod względem charakterystycznych, relewantnych cech adresatów norm prawnych. Jeżeli chodzi o sprawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, to "relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów są: 1) sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, 2) niepodejmowanie z tego powodu pracy i 3) osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Odmowa wsparcia osobom bliskim podważa racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 71 ust. 1 Konstytucji" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego irrelewantność formalnoprawnych wymogów polega na tym, że "wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Rozważając powyższe Trybunał stwierdził, że orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy nie jest cechą relewantną, gdyż samo formalne orzeczenie nie może być uznane za istotniejsze niż rzeczywista opieka nad osobą potrzebującą pomocy. Problem ten analizować należy z perspektywy sub specie aeternitatis, tzn. z uwzględnieniem sytuacji, które prowadzą do konieczności złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, gdy wnioskujący rezygnuje z własnego rozwoju zawodowego na rzecz opieki nad słabszym i potrzebującym. Kwestia ta bowiem wymaga oceny, dokonywanej przez pryzmat praktyki społecznej i występujących w niej różnych sytuacji życiowych. Trybunał zwrócił przy tym uwagę, że tego typu różnicowanie rodzin nieuchronnie prowadzić będzie do osłabiania więzi, które je spajają. Ponadto, odmienne traktowanie podmiotów podobnych - oparte wyłącznie o kryteria formalne może doprowadzić do sytuacji, w której skarżący lub inne osoby w identycznej sytuacji przestaną sprawować opiekę, aby zająć się zdobywaniem środków na własne utrzymanie. W omawianym rozstrzygnięciu z 8 lipca 2025 r. TK, obrazując efekt takiego działania organów, wskazał, że: "Nieuchronną konsekwencją tego zjawiska będzie zwiększenie samotności i poczucia bezsilności oraz zbędności tych, którymi się opiekowali (jednocześnie wyręczając z tego obowiązku państwo). Ponadto doświadczenie życiowe wskazuje, że osoby niepełnosprawne, zwłaszcza w podeszłym wieku, będą miały zrozumiałe trudności, aby samodzielnie przebrnąć administracyjne procedury konieczne dla uzyskania wsparcia egzystencji we własnym zakresie."
Powyższe rozważania doprowadziły TK do konkluzji, że "osoba, która jako jedyna sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia oraz złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. (niezależnie od tego, jak wniosek ten został rozstrzygnięty), zachowuje prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne według przepisów ustawy o świadczeniach w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r." Podkreślenia wymaga, że wyrok z 8 lipca 2025 r., SK 33/23 wydany został w wyniku rozpoznania skargi konstytucyjnej. Jak wskazał sam Trybunał, jest to wyrok o charakterze zakresowym, derogujący jednak w całości normę wyrażoną w sentencji. Omawiane orzeczenie nie zawiera przy tym elementu intertemporalnego, wobec czego przepis uznany został za niezgodny z ustawą zasadniczą od daty jego wprowadzenia do obrotu prawnego (ex tunc).
W związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2025 r., SK 33/23 na sali rozpraw - przy braku jego formalnej promulgacji, w rozumieniu art. 190 ust. 2 Konstytucji RP - Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był rozważyć, jaki skutek ma ten fakt w rozpoznawanej sprawie. Z jednej strony mamy bowiem wyrok - wydany przez organ właściwy dla stwierdzania zgodności regulacji prawa (art. 17 ust. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr) z Konstytucją, obalający domniemanie konstytucyjności określonych w nim norm ustawowych - co, jak wskazano już wyżej nie pozostaje bez wpływu na aktualny stan prawny oraz sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, z drugiej zaś - brak oficjalnego ogłoszenia treści tego orzeczenia w Dzienniku Ustaw.
Na tym tle wyróżnić można kilka możliwości postępowania przez sąd administracyjny, które stanowią pochodną rozumienia zasady podległości sędziów wyłącznie Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) oraz bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). W przypadku obalenia domniemania konstytucyjności danej regulacji: 1) sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnej normy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 178 Konstytucji; 2) sądy nie mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnej normy jedynie na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 178 Konstytucji oraz 3) sądy powinny in casu oceniać, czy możliwe jest niezastosowanie obowiązującej, tj. formalnie należącej do systemu prawa normy, która choć utraciła domniemanie konstytucyjności, nie utraciła jeszcze ogólnej mocy obowiązującej w rozumieniu konstytucyjnym (M. Ziółkowski, Opinia prawna na temat skutków prawnych Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt U 4/24, "Przegląd Sejmowy" 2025, nr 2, s. 191 i wskazana tam literatura).
Sąd w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178 Konstytucji - w warunkach tej konkretnej sprawy - należy odmówić zastosowania regulacji, której przymiot konstytucyjności został już obalony. Odmienne zapatrywanie godziłoby bowiem w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady sprawiedliwości społecznej, rozumianej jako "dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli" (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98). Przyjęcie przeciwnej tezy powodowałoby przy tym konieczność zastosowania w procesie stosowania prawa przepisu, któremu już - de facto - odmówiono waloru zgodności z ustawą zasadniczą. Jeszcze raz przy tym podkreślić należy - co wskazano już na wstępie - że sytuacja prawno-faktyczna zaistniała w analizowanym przypadku jest szczególna, wobec czego wymaga oceny ad casum.
Zasadne jest odwołanie się do przypadków stosowania przepisów prawa, którym TK w wyroku derogującym daną regulację, jako niezgodną z Konstytucją określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Podobieństwa tych sytuacji upatrywać należy w aspekcie momentu utraty przez daną regulację prawa waloru domniemania jej konstytucyjności. Przywołać tu można stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1892/10, w którym Sąd ten wskazał, że odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 ustawy z 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, albo od wskazanego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma zaś na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.
Konstatując powyższe wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest formalna utrata mocy obowiązującej danego przepisu prawa (polegająca na ogłoszeniu we właściwym organie urzędowym), a czym innym proces stosowania takiej regulacji przez sąd administracyjny, polegający na dokonywaniu kontroli legalności aktu organu administracji publicznej stosującego przepis pozbawiony już domniemania zgodności z Konstytucją. W tej sytuacji uzasadnionym wydaje się być stwierdzenie, że okoliczność braku ogłoszenia wyroku Trybunału z 8 lipca 2025 r., SK 33/23, pomimo że nie oznacza automatycznego wyeliminowania objętych jego prawotwórczym oddziaływaniem przepisów uśr (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a tej ustawy) z polskiego porządku prawnego, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny orzekający w konkretnej i indywidualnej sprawie, nie jest władny przyjąć, że także przed datą formalnego ogłoszenia wyroku przepisy pozbawione były waloru zgodności z ustawą zasadniczą. Sam zaś fakt braku ogłoszenia ww. orzeczenia Trybunału na datę stosowania prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny - jako obiektywnie niezależny od woli obywateli - nie może sanować przerzucania na nich negatywnych skutków takiego działania. Jak wskazał sam TK w wyroku z 10 lipca 2008 r., P 15/08 "Stosowanie Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji) nie ogranicza się tylko do ewentualnego orzekania na podstawie Konstytucji, stawiania pytań Trybunałowi Konstytucyjnemu (art. 193 Konstytucji) czy wreszcie przywracania konstytucyjności po stwierdzeniu niekonstytucyjności przez Trybunał (art. 190 ust. 4 Konstytucji), lecz obejmuje także powinność interpretacji w duchu konstytucyjnym przepisów przez nie stosowanych."
Dodatkowo i jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") z 18 grudnia 2025 r., w sprawie sygn. C-448/23 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, pozostaje irrelewantna dla wyniku tej sprawy, gdyż rozstrzygnięcie to nie dotyczy (nie obejmuje swym zakresem) składu Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego w sprawie o sygn. SK 33/23.
Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, za bezsporny uznać należy fakt legitymowania się przez siostrę wnioskodawczyni wymaganym przepisami uśr - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 17 listopada 2023 r., nr ZOON.8321.63646.2023, wydanym do 30 listopada 2025 r., przez właściwy PZON. Z dokumentu tego wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od 18 roku życia, a ustalony jej stopień od 19 września 2013 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności: 02-P - choroby psychiczne). A.W. cierpi na schizofrenię paranoidalną, bez remisji o ciężkim przebiegu; dwa razy była hospitalizowana z powodu choroby; z utrudnionym kontaktem; domaga się eutanazji (zaświadczenia o stanie zdrowia ZUS z 5 i 13 września 2023 r.; oświadczenia skarżącej; wywiad środowiskowy z 9 kwietnia 2024 r.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie pracuje z uwagi na stałe i długotrwałe sprawowanie opieki nad siostrą - na tę okoliczność przedstawiono szereg dokumentów (oświadczeń, pism procesowych, zaświadczeń o stanie zdrowia) wraz z opisem skonkretyzowanych sytuacji życiowych, w których podopieczna wymaga nadzoru, wsparcia i pomocy. Zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, a więc również opieki nad córką - matka (M.W.), aktualnie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (symbole przyczyn niepełnosprawności: 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia i 05-R - upośledzenie narządu ruchu). Jest osobą starszą (aktualnie 70 lat), po operacji onkologicznej i radioterapii, choruje przewlekle na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze. W 2024 r. była hospitalizowana z powodu "zawału mózgu wywołanego przez nieokreśloną niedrożność lub zwężenie tętnic mózgowych", z rozpoznaniem: "udaru niedokrwiennego prawej półkuli mózgu, niedowładem połowiczym lewostronnym z niedowidzeniem połowiczym jednoimiennym lewostronnym; nadciśnieniem tętniczym; cukrzycą typu 2, insulinozależną i koksartrozą" (choroba degeneracyjna chrząstki stawowej). Po wypisie otrzymała skierowanie do Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej SWPZZPOZ R. z terminem przyjęcia: 5 sierpnia 2024 r., a w zaleceniach wskazano na konieczność leczenia w poradniach: neurologicznej i kardiologicznej (karta informacyjna leczenia szpitalnego z 29 lipca 2024 r.). M.W. ze względu na opisany wyżej stan zdrowia, nie sprawuje opieki faktycznej nad córką. Nie jest ona bowiem w stanie udzielić niepełnosprawnej pomocy adekwatnej do jej potrzeb (oświadczenie z 24 listopada 2024 r.; k. 8 akt adm. - złożone w trybie art. 75 § 2 kpa). Wszelkie czynności związane z opieką nad siostrą wykonuje skarżąca. Powyższe potwierdza dokumentacja akt sprawy, w tym: wywiad środowiskowy, oświadczenia strony i jej matki, kopie orzeczeń PZON. Stanu takiego nie kwestionują przy tym ani organy, ani Sąd wojewódzki.
W tym miejscu zauważyć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.). Bezspornie brak aktywności zawodowej wnioskodawczyni jest związany z koniecznością sprawowania opieki nad wymagającą stałej i długotrwałej pomocy siostrą, co przed 1 stycznia 2024 r. stanowiło realizację celu świadczenia pielęgnacyjnego, jako ekwiwalentu za utracone wynagrodzenie opiekuna niepełnosprawnego. Wnioskodawczyni jest również podmiotem zobowiązanym do alimentacji niepełnosprawnego członka rodziny (jednak w dalszej kolejności niż jej matka). Zauważenia wymaga, że przyjęty przez SKO w decyzji stan prawny, obowiązujący do 31 grudnia 2023 r. - jako osobę w pierwszej kolejności uprawnioną do skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego - wskazuje matkę, która: żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M.W. jednak o opisywaną formę wsparcia Państwa w opiece nad córką – A.W. nie wnioskowała, bowiem obiektywnie nie ma ona możliwości sprawowania czynności opiekuńczych z uwagi na zły stan zdrowia (jest osobą starszą i schorowaną).
Nieprzekraczalną przeszkodą, która zdaniem organów i Sądu wojewódzkiego wyłączała udzielenie skarżącej oraz de facto jej niepełnosprawnej siostrze - szczególnej pomocy przez władzę publiczną, stanowią: fakt pozostawania przy życiu matki podopiecznej i brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr). Bez znaczenia pozostają przy tym okoliczności faktyczne sprawy, czyli: rzeczywiste nierealizowanie przez matkę obowiązku alimentacyjnego wobec córki, związane z jej stanem zdrowia, który obiektywnie uniemożliwia sprawowanie przez M.W. opieki nad niepełnosprawną. Irrelewantną dla wyniku sprawy okazała się również kwestia realizacji niezbędnych czynności opiekuńczych i czynności dnia codziennego, a więc wieloletniego wsparcia osoby niepełnosprawnej przez jej siostrę. A.N. pełni stałą i długotrwałą opiekę nad A.W. od ponad 8 lat, gdyż z uwagi na specyfikę stanu chorobowego siostry (zdiagnozowana schizofrenia paranoidalna) i związany z nią brak możliwości samodzielnego funkcjonowania podopiecznej, wymaga ona nieustannego wsparcia i nadzoru.
Dodatkowym argumentem obligującym WSA do wydania wyroku oddalającego żądanie skarżącej, było - co słusznie wskazano w motywach przyjętego kierunku rozstrzygnięcia sprawy - związanie treścią ww. uchwały NSA, sygn. akt I OPS 2/22.
Ogólna moc wiążąca uchwał (abstrakcyjnych i konkretnych) Naczelnego Sądu Administracyjnego ma swe umocowanie w art. 269 ppsa. W myśl tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio (§ 1). W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się (§ 2.). Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego (§ 3.). Stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże zatem pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, do czasu zmiany tego stanowiska.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że: 1) uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 wydana została przed datą wyroku TK z 8 lipca 2025 r., sygn. akt SK 33/23 - a więc stanowisko Trybunału w zakresie domniemania konstytucyjności art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 - 3 uśr, nie było znane składowi orzekającemu i przez niego analizowane; 2) jak wskazano już wyżej, celem uchwał abstrakcyjnych jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni danej regulacji prawa, nie obejmuje ono zaś oceny zgodności danej normy z Konstytucją. Fakt podważenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności ww. przepisów uśr ma zatem ten skutek, że normy nim objęte powinny każdorazowo podlegać dodatkowej, indywidualnej analizie (ad casum ze skutkiem inter partes) w odniesieniu do aksjologii ustawy zasadniczej. Podważenie domniemania konstytucyjności danego przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny wyłącza moc wiążącą wcześniejszych interpretacji takiej regulacji - a więc i związanie składu orzekającego w tej sprawie wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, zaprezentowaną w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Skoro zaś nawet możliwość skierowania do TK pytania prawnego nie zwalnia sądu z badania czy przepis prawa, który ma być zastosowany w danej sprawie jest zgodny z Konstytucją (vide np. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17; czy z 4 marca 2020 r., I OSK 2140/18 oraz wskazane w nich poglądy doktryny) - co w tym postępowaniu byłoby działaniem bezprzedmiotowym, wobec rozpoznania już przez Trybunał skargi konstytucyjnej w sprawie sygn. akt SK 33/23, zakończonej wyrokiem podważającym domniemanie konstytucyjności objętych zaskarżeniem norm uśr - sąd administracyjny powinien, w ramach przysługujących mu kompetencji, uwzględnić ten stan na użytek kontrolowanej sprawy.
Istotą podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest zakwestionowanie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą, a w szczególności fakt, że posiada ona matkę (spokrewnioną z nią w linii prostej w pierwszym stopniu), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - umożliwiającym przyznanie wnioskującej (spokrewnionej w stopniu drugim, w linii bocznej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak realizacji obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy (nawet obiektywnie wykluczających taką możliwość), nie jest - zdaniem Sądu wojewódzkiego - przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, również w przypadku gdy w sposób faktyczny przejęli oni taki obowiązek.
Istota tej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy w przytoczonych powyżej okolicznościach prawidłowe, ale i zgodne z Konstytucją, będzie dokonywanie walidacji przesłanek przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w oparciu o treść art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, która uzależnia wynik postępowania od przesłanki posiadania przez osobę w pierwszej kolejności zobowiązaną do udzielania wsparcia niepełnosprawnemu członkowi rodziny orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Alternatywnie, czy oceniając warunki ustalenia prawa strony do ww. formy wsparcia, należy odwoływać się bezpośrednio do aksjologii wpisanej w ustawę zasadniczą, która mogłaby dać podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, wobec której aktualizacji doznają przesłanki ogólne charakteryzujące wszystkie podmioty uprawnione do żądania wsparcia Państwa, a więc która faktycznie i w sposób pełny realizuje opiekę nad niepełnosprawnym, zapewniając mu tym samym godne warunki życia i umożliwiając jak najlepsze funkcjonowanie w społeczeństwie, a przy tym z tej przyczyny brak jest możliwości podejmowania przez nią aktywności zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 12 września 2024 r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 601/24, stanowiłoby oczywiste zaprzeczenie wartości wpisanych w konstytucyjne zasady prawa rodziny do pomocy ze strony państwa i równości (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Podkreślić należy, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. W istocie zatem jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych, poprzez wspieranie tych, którzy się nimi opiekują (por.: wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11). Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, umożliwiający ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podmiotom innym, niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, skonkretyzowany jest w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 uśr. Potencjalni beneficjenci tego rodzaju wsparcia zostali zatem zhierarchizowani, a dopiero przypadek, gdy osoby plasujące się "wyżej" w takiej hierarchii (bliżej spokrewnione) nie mogą sprawować opieki (w rozumieniu art. 17 ust. 1a uśr), otwiera to możliwość skutecznego wnioskowania o opisywaną formę wsparcia osobom z "niższej kategorii" (dalszym krewnym). Irrelewantne prawnie jest przy tym faktyczne sprawowanie czynności opiekuńczych jedynie przez "dalszego krewnego", jeżeli istnieją inne osoby ujmowane "wyżej w hierarchii", choćby były one jedynie formalnie (a więc czysto teoretycznie) zdolne do podjęcia takich działań. Podmioty spoza kręgu objętego art. 17 ust. 1 pkt 1-3 uśr, mogą więc uzyskać świadczenie, jeżeli matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka lub osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 49; dalej" "uwrspz") legitymują się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które niweczy domniemanie ich zdolności do sprawowania opieki. Brak takiego orzeczenia wyłącza aktualizację art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Obecnie (po 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne, przysługujące wcześniej osobom sprawującym opiekę nad dorosłymi, pozostaje poza regulacjami uśr - w jego miejsce wprowadzono świadczenie wspierające - przyznawane na podstawie uśw.
Oceną w zakresie zgodności z aksjologią ustawy zasadniczej w tej sprawie objąć zatem należało kwestię dopuszczalności wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do podmiotów sprawujących faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, które rezygnują w związku z tym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej/zatrudnienia nie podejmują, przy jednoczesnym istnieniu osób pozostających "wyżej" w hierarchii, które z innych, obiektywnych przyczyn: tu w szczególności złego stanu zdrowia (bez orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) opieki takiej nie sprawują.
Stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, cyt.: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają zatem prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Celem przytoczonej regulacji jest ochrona rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, stąd stanowi ona uzupełnienie i rozwinięcie zasady ustrojowej, wyrażonej w art. 18 Konstytucji - w świetle którego powinna być interpretowana. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że Państwo, realizując politykę ukierunkowaną na uwzględnienie dobra rodziny, pozostającej w szczególnie trudnej sytuacji materialnej zobowiązane jest do udzielania jej członkom adekwatnego i rzeczywistego wsparcia. Zwrócić tu należy uwagę, że rozumienie pojęcia "rodziny" w aspekcie uwzględniającym aksjologię ustawy zasadniczej - wymaga ujęcia tego zagadnienia w sposób możliwie szeroki, znacząco przy tym wykraczający poza ramy tego pojęcia z art. 3 pkt 16 uśr. W obszarze prawno-konstytucyjnym, definiuje się ją m.in. jako cyt.: "oparty na małżeństwie, pokrewieństwie lub powinowactwie związek osób, połączonych więziami uczuciowymi, prawnymi, majątkowymi i gospodarczymi." (vide: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 71). Za rodzinę uważa się również związek faktyczny, także osób tej samej płci, zwłaszcza gdy spełnia on cechy trwałości jako związek co najmniej dwóch osób, oparty na stosunku małżeństwa, pokrewieństwa, bądź powinowactwa, a także osoby związane węzłem przysposobienia (por.: M. Dąbrowski, S. Bułajewski, Ochrona rodziny, [w:] Konstytucyjne wolności i prawa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2023, s. 283).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada z art. 71 ust. 1 Konstytucji zyskuje tym bardziej na aktualności w odniesieniu do rodzin, w skład których wchodzą osoby legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opieka nad nimi wymaga bowiem zwykle pełnego zaangażowania członka rodziny, podejmującego się tego zadania, polegającego tak na realizacji zwykłych czynności dnia codziennego (jak np. przygotowanie posiłków, czy utrzymanie porządku w miejscu zamieszkania), jak i nierzadko również angażujących czas i energię czynnościach stricte pielęgnacyjnych (od stałego czuwania nad osobą z niepełnosprawnością o charakterze intelektualnym, poprzez fizyczne wsparcie tych, z niepełnosprawnościami w zakresie narządu ruchu, podawania na czas odpowiednich leków, aż po wsparcie w czynnościach związanych z utrzymaniem higieny osobistej). Działania takie, stanowiące codzienność rodzin opiekujących się osobami niepełnosprawnymi - niezależnie od tego, czy dotyczą kwestii bytowych, zabiegów pielęgnacyjnych, czy też wykonywania bardziej skomplikowanych czynności opiekuńczych - pozwalają podopiecznemu na godne i bezpieczne funkcjonowanie w społeczeństwie, umacniając tym samym pozycję rodziny i pozwalając na jej trwanie. Przy tym, bez względu na stopień pokrewieństwa pomiędzy opiekunem a podopiecznym, fakt udzielania tego typu wsparcia związany z jednoczesnym, całkowitym poświęceniem swojego czasu i możliwości podjęcia aktywności zarobkowej na rzecz członka rodziny, który wymaga szczególnej pomocy, ocenić należy, jako działanie moralnie wzorcowe. Tego typu postawa powinna być doceniana i dodatkowo premiowana przez Państwo, nie zaś wiązać się z dalszymi trudnościami rodziny choćby w uzyskaniu odpowiednich, należnych jej świadczeń. Ma to kluczowe znaczenie, szczególnie w przypadku, gdy jedynie w związku z konstrukcją danego przepisu prawa, ustawodawca formułuje ograniczenia normatywne, wsparcie takie w rzeczywistości wyłączające. Podkreślenia dalej wymaga, że sprawowanie opieki nad osobami, które w innej sytuacji nie mogłyby samodzielnie funkcjonować, stanowi zatem naturalne spoiwo więzi rodzinnych, odciążając jednocześnie władze publiczne od konieczności realizowania sformalizowanych form takiej pomocy.
Zdanie drugie art. 71 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo podmiotowe, stanowiące gwarancję pomocy "szczególnej" dla rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przybliżając znaczenie pojęcia "szczególna pomoc" należy wskazać na rolę, którą wypełniać powinny władze publiczne, zobowiązane do jej realizowana. Ekstraordynaryjność tego rodzaju wsparcia dla rodzin, charakteryzować powinny kryteria, wykraczające poza "zwykłe" standardy ochrony wolności i praw mające swoje źródło w ustawie zasadniczej, a przy tym standardy takie znacznie przewyższać. Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, stawia zatem "rodzinę" i poszczególnych jej członków na pozycji adresatów takiej właśnie szczególnej pomocy. Formułuje tym samym prawo podmiotowe osób, które sprawując stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodzin - nie tylko osobami spokrewnionymi z nimi w pierwszym stopniu, ale i dalszymi krewnymi - do domagania się od Państwa takiej właśnie "szczególnej" pomocy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jako ekwiwalentu dla opiekuna w związku z rezygnacją z zarobkowania - jego rzeczywistym beneficjentem jest rodzina, a w szczególności jej niepełnosprawny członek, któremu zasada określona w art. 71 ustawy zasadniczej powinna zapewnić jak najpełniejszą opiekę, a więc opiekę osoby najbliższej. Powyżej opisana sytuacja w pełni wpisuje się w okoliczności faktyczne analizowanej w tym postępowaniu sprawy, gdzie skarżąca, rezygnując z własnej aktywności zawodowej od 8 lat sprawuje pełną i codzienną opiekę nad niepełnosprawną siostrą. Od lat realnie zastępuje więc w tym obowiązku najpierw - niezdolną do wykonywania czynności opiekuńczych ze względu na stan zdrowia, matkę, ale i również państwo - które odmawia jej wsparcia z uwagi na niezależny od niej fakt pozostawania przy życiu M.W., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na marginesie jedynie NSA zauważa, że trudno za zgodne z zasadami doświadczenia życiowego uznać twierdzenia, że sam fakt pokrewieństwa w pierwszej linii i brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje automatycznie, że osoba taka chce opiekę sprawować, posiada odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności, a przede wszystkim - jest fizycznie zdolna do udzielania niepełnosprawnemu odpowiedniej pomocy - pomimo braku legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, określając adresata tej szczególnej pomocy w postaci rodziny, formułuje zatem również prawo podmiotowe skarżącej, która sprawując opiekę nad siostrą, w pełni wpisuje się w relację rodzinną.
Analizując sprawę w kontekście zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr z art. 32 ust. 1 Konstytucji - statuującym zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stoi ona w sprzeczności z normą wpisaną w ww. regulację ustawy zasadniczej. Treść określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady stanowi, skierowany do władz publicznych, nakaz równego podejścia do wszystkich podmiotów. Zasada ta nie jest przy tym równoznaczna z traktowaniem wszystkich podmiotów tak samo, w każdej sytuacji. Odnosić ją bowiem należy do określonej kategorii oraz jej elementów wewnętrznych, identyfikowanych poprzez cechę podobieństwa. W tym zakresie zasada równości nakłada obowiązek eliminacji zachowań dyskryminujących oraz faworyzujących. Jej znaczenie wiąże się przy tym z cechą powszechności prawa - stanowiącą instrument jej realizacji; zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) - determinującą rozumienie równości i uzasadniającą ewentualne od niej odstępstwa; oraz zasadą wolności (art. 31 ust. 1 Konstytucji), która współwyznacza granice zasady równości. Zasada równości stanowi ogólną zasadę ustrojową, immanentną wobec całego katalogu praw konstytucyjnych oraz publiczne prawo podmiotowe do równego traktowania (por. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, art. 32).
Weryfikując ewentualność naruszenia konstytucyjnej zasady równości, ocenić należy czy doszło do wyodrębnienia cechy relewantnej (istotnej), charakteryzującej zbiorowość, w ramach której do zróżnicowania dochodzi. Nie każde bowiem zróżnicowanie oznacza automatyczne naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kluczowy charakter ma tu ustalenie "cechy istotnej", przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne bądź odmienne. Dopiero zaś określenie owego podobieństwa pozwala na dokonanie walidacji, czy podmioty podobne są podobnie traktowane przez przepisy prawa. Stwierdzenie, że prawo różnicuje takie podmioty, determinuje dalszą ocenę, ukierunkowaną na ustalenie, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości (por. L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32). W odniesieniu do spraw z zakresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, istotnymi cyt.: "(...) cechami wspólnymi opiekunów są: 1) sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji; 2) niepodejmowanie z powodu sprawowania opieki aktywności zarobkowej; 3) osiąganie przez rodzinę niskich dochodów..." (vide: wyrok TK z 22 lipca 2008 r., P 41/07; por. też: wyrok TK z 15 listopada 2006 r., P 23/05).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania szczególnej pomocy władz publicznych przez opiekuna, faktycznie realizującego wsparcie niepełnosprawnego członka rodziny, a przy tym rezygnującego z tej przyczyny z aktywności zarobkowej - poprzez przyjęcie niezależnego od wnioskującego kryterium posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę trzecią (pozostającą na wyższym stopniu hierarchii podmiotów uprawnionych) - stanowi zróżnicowanie nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Stan taki bezpośrednio godzi zaś w podlegające ochronie państwa dobro rodziny osoby niepełnosprawnej, borykającej się z trudną sytuacją materialną i społeczną. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych odczytywać należy, jako nakaz jak najpełniejszego urzeczywistnienia norm konstytucyjnych z uwzględnieniem tak potrzeb społecznych, jak i realnych możliwości ich zaspokojenia.
Przedstawiona wyżej argumentacja upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że przyjęcie w tej sprawie stanowiska odmiennego powodowałoby naruszenie konstytucyjnych zasad równości i prawa rodziny do pomocy ze strony państwa.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wezmą pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wydając stosowne rozstrzygnięcie. Uwzględnią także, że sprawa powinna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów uśr obowiązujących przed 1 stycznia 2024 r., co stanowi efekt prawidłowego zastosowania reguły intertemporalnej z art. 63 ust. 1 uśw. Wezmą też pod uwagę fakt, że dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decydująca jest data wystąpienia z wnioskiem o ustalenie tej formy wsparcia (vide np. wyroki NSA: z 29 września 2025 r., I OSK 2428/24; z 7 października 2025 r., I OSK 2025/24; czy z 17 grudnia 2025 r., I OSK 2363/24).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).