I OSK 2440/24

I OSK 2440/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2132/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-14
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P., E.D., G.B., A.R. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/23 w sprawie ze skargi M.P., E.D., G.B., A.R. i M.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2023 r. nr DNI.rn.625.217.2022 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2132/23 oddalił skargę M.P., E.D., G.B., A.R. i M.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2023 r. nr DNI.rn.625.217.2022 w przedmiocie reformy rolnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, na skutek błędnego przyjęcia, iż nieruchomość stanowiąca część dawnej O a w zasadzie majątku Z., zabudowana budynkiem mieszkalnym oficyny pałacowej bocznej południowej (zwana potocznie: "plebanią" lub "prałatówką"), oznaczona według ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., gmina Z. — miasto, jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 3, p. 13 z zm.), pomimo tego, że:
a) jak wskazał Sąd "bez wątpienia na gruncie zabudowanym ww. oficyną nie dało się wprost prowadzić działalności rolniczej polegającej na produkcji roślinnej polegającej na produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadownicze";
b) przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało, iżby pomiędzy sporną działką oraz nieruchomością ziemską J.Z. występował "związek funkcjonalny";
c) położona była w otoczeniu silnie zurbanizowanym, na terenie wyodrębnionego kompleksu o charakterze mieszkalnym (dawnego zespołu pałacowo - parkowego), w granicach administracyjnych osady urzędniczej Z., nie sąsiadowała z żadną nieruchomością o rolniczym charakterze ani z folwarkiem, zabudowana była budynkiem mieszkalnym, zabytkowym, pochodzącym z XVIII w. budynkiem oficyny pałacowej bocznej południowej nazywanej zwyczajowo "prałatówką" lub "plebanią" o funkcji wyłącznie mieszkalnej, zamieszkałym przez księdza, będącym elementem założenia pałacowego, parterowym, częściowo podpiwniczonym, wybudowanym na rzucie prostokąta, murowanym z cegły, na fundamencie z cegły i kamienia wapiennego, ze ścianami tynkowanymi, malowanymi oraz drewnianymi stropami, pełniła wyłącznie funkcje mieszkalne i nie była powiązana gospodarczo z gospodarstwem rolnym J. Z. w jakikolwiek sposób w tym w szczególności nie znajdowały się na tej działce żadne narzędzia lub urządzenia służące do produkcji rolnej;
d) była wydzielona fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. i przeznaczona wyłącznie na cel mieszkalny - obok innych lokali mieszkalnych znajdowało się na jej terenie również mieszkanie księdza, nie była częścią folwarku J.Z. i nie była związana z gospodarstwem rolnym J.Z. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625-450/13 i orzeczony w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 3431/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 roku sygn. akt I SA/Wa 1247/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 roku sygn. akt I SA/Wa 688/18 oraz w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022r., I SA/Wa 3003/21 i z dnia 23 lutego 2024 r., I SA/Wa 3120/21);
e) Sąd arbitralnie stwierdził, że na terenie nieruchomości "mogli mieszkać urzędnicy pracujący ma potrzeby działalności rolniczej O." podczas gdy w orzecznictwie panuje ugruntowany pogląd, iż nie można poszukiwać "związku funkcjonalnego" poprzez osoby w nieruchomości zamieszkujące;
f) w niniejszej sprawie nie ustalono, kto konkretnie (poza księdzem) zamieszkiwał sporną nieruchomość w relewantnym okresie, a mimo to Sąd oddalił skargę Skarżących opierając się na nieudowodnionej hipotezie, że "mogli tam zamieszkiwać urzędnicy pracujący na potrzeby działalności rolniczej O.", pomimo iż w ślad za przywołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 483/20, LEX nr 3597598 brak jakiegokolwiek dowodu, aby objętej wnioskiem części nieruchomości przypisać istnienie związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości o charakterze rolnym stanowi przesłankę dla przyjęcia, iż nieruchomość nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej;
g) w sprawie nie wykazano, aby pomiędzy sporną działką oznaczoną numerem 1407 oraz nieruchomością ziemską J.Z. występował "związek funkcjonalny", a jedynie Sąd oparł się na pozaprawnych przesłankach takich jak "charakter prawny O., jej rozmiar oraz działalność", które to kwestie stanowią przesłanek dla dokonywania oceny podlegania nieruchomości pod działalnie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej;
h) pominięcie faktu, iż O.Z. obejmowała przede wszystkim majątek leśny (56.199 ha lasów - 9 leśnictw), dwa klucze ziemskie: M. (1.484 ha) i Z. (3.242 ha) oraz jedynie dwa folwarki: Z. (104 ha) i F. (54 ha), a ponadto szkółkę ogrodniczą, kilka cegielni, 3 tartaki, 3 młyny, wapienniki, browar, cukrownia w K., fabrykę wyrobów drzewnych, klinkiernię, kopalnię kamienia, kopalnię piasku, wyłuszczarnię nasion, a także majątek ruchomy (w tym dzieła sztuki i biżuterię) oraz papiery wartościowe i pieniądze, a zatem charakter prawny O.Z. jej rozmiary i struktura wskazywały wyraźnie, iż prawdopodobieństwo występowania "związku funkcjonalnego" pomiędzy sporną działką i nieruchomością rolną J.Z. było z założenia znikome, a dodatkowo nieudowodnione;
i) dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich, albowiem jednoznacznie odnosił się tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu, przy czym zawarte tam wyliczenie jest pełne i podlegać musi wykładni ścisłej, gdy tymczasem Sąd na skutek dokonania wykładni rozszerzającej dekretu poszukiwał "związku funkcjonalnego" w więzi pomiędzy sporną działką oraz całą O.Z., a dodatkowo przyjął występowanie owego "związku funkcjonalnego" poprzez bliżej nieokreślone osoby zamieszkujące sporną nieruchomość
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności w sytuacji kiedy w sprawie domu mieszkalnego pn. R. położonego w Z. dwukrotnie orzekał korzystnie dla Skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 25 września 2015 roku, sygn. akt I SA/Wa 405/15 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. akt I OSK 37/16, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2019 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1087/19 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 roku, sygn. akt: I OSK 3082/19.
3. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek naruszenia przepisów postępowania polegającego w szczególności na:
a) całkowitym pominięciu faktu przez Sąd, iż organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa, podczas gdy w sprawie zapadło rozstrzygniecie, które nie znajduje oparcia w przepisach oraz ugruntowanym orzecznictwie i ma charakter arbitralny;
b) odstępstwie przez organ a następnie przez Sąd od utrwalonej praktyki orzeczniczej, polegającej na pominięciu stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku (sygn. akt W 3/89, opublik. w OTK1990, poz. 26, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadownicze - przez inne podmioty", potwierdzone w dwóch uchwałach siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123 i z dnia 10 stycznia 2011., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, a jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sporna nieruchomość wykorzystywana była wyłącznie do celów mieszkalnych (a nie służyła do produkcji rolnej), a także pominięciu orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie przesłanek ustalania występowania "związku przyczynowego", definicji pojęć: "nieruchomości ziemskiej", "ordynacji", zasad wykładni i stosowania przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy organy administracji publicznej i sądy nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
• naruszeniu ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie w sprawie skarżących wyroku odbiegającego od rozstrzygnięć zapadłych w podobnych sprawach, w tym braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także jego błędnej ocenie w tym w szczególności błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji niewłaściwym wyciągnięciu wniosków w kwestii istnienia "związku funkcjonalnego", pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem oraz nieruchomościami rolnymi J.Z., w konsekwencji czego przyjęto, że wydzielony fizycznie przez dniem 1 września 1939 r. budynek mieszkalny, położony na terenie dawnego zespołu pałacowo - parkowego, poza nieruchomością ziemską, w granicach administracyjnych osady urzędniczej Z., posiadającej charakter miejski, zajmowany przez bliżej nieoznaczone osoby, poza księdzem na skutek bliżej nieokreślonych przez Sąd powiązań (z uwagi na charakter O., jej rozmiar i działalność) podlegał działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
4. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo braku należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności:
• niewskazania dlaczego organ administracyjny pominął liczne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, wnioskowane przez Skarżących jako dowody w sprawie na okoliczność nie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spornej nieruchomości;
• niewskazanie w sprawie, z jaką konkretnie częścią rolniczego majątku O.Z. sporna nieruchomość obejmująca murowaną oficynę boczną południową ("prałatówka"), pozostaje w "związku funkcjonalnym" oraz na czym ten związek miałby polegać;
5. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady oficjalności poprzez przerzucenie ciężaru dowodzenia (ustalania) faktów na okoliczności mające stanowić podstawę "wyłączenia" nieruchomości objętej wnioskiem spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej na strony postępowania, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz wykazać, że zostały spełnione przesłanki przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (w szczególności, że nieruchomość nie jest prawnie, fizycznie lub faktycznie wydzielona) oraz, że pozostaje w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku O.Z., co nie zostało uczynione;
6. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a w szczególności dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
7. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo braku przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie w celu jednoznacznego ustalenia, czy wymagane wyodrębnienie nieruchomości w terenie ma miejsce w niniejszej sprawie, pomimo, iż Skarżący w sprawie przedłożyli szereg dowodów na to, iż sporna nieruchomość była przed dniem 1 września 1939 roku prawnie i fizycznie wydzielona, zatem skoro organ posiadał wątpliwości w tym zakresie to zobowiązany był tę sprawę wyjaśnić, i przeprowadzić postępowanie dowodowe w koniecznym zakresie w postaci przeprowadzenia wizji lokalnej - co miało ten wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji na skutek uchybienia powyższym przepisom oddalił skargę Skarżących, gdyby natomiast Sąd pierwszej instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne rozstrzygnięcie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 3, p. 13 z zm., dalej: "dekret" lub "dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej") w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 10, p 51 z zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, iż sporna nieruchomość nie pozostawała w związku funkcjonalnym" z nieruchomością rolną J.Z., czy też z jakąkolwiek częścią gospodarstwa rolnego opisaną w protokole z dnia 21 września 1944 r. w sprawie przejęcia majątku Z.;
2. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 3, p. 13 z zm.) poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość podlegała działaniu dekretu:
- na podstawie bezpodstawnego twierdzenia, iż Z. w sposób planowy stanowił zaplecze majątku O., będąc centrum administracyjnym, ale także miejscem koncentracji zakładów wytwórczych czy warsztatów, a zatem uwzględniając ten fakt, nie można z powodu lokalizacji spornej oficyny wyprowadzić wniosku, że pozostawała ona bez powiązań z resztą majątku służącego produkcji rolniczej;
- na podstawie ustalenia, iż sporna nieruchomość o nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajdowały się mieszkania niezidentyfikowanych osób (poza księdzem), a zatem budynkiem, który nie pełnił funkcji rezydencjalnej, podczas gdy zdaniem organu wyłącznie reprezentacyjne rezydencje tak jak w przypadku pałaców i dworów, które stanowiły siedzibę właściciela majątku podlegały wyłączeniu w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r. spod działania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- na podstawie stwierdzenia, że sporna działka o nr [...] była zabudowana budynkiem, w którym znajdowały się mieszkania pracowników O., była zatem budynkiem funkcyjnym, pozostającym w związku z rolniczą częścią O.Z., podczas gdy pojęcie "budynku funkcyjnego" nie jest znane dekretowi, a budynki mieszkalne z założenia nie podlegały działaniu dekretu, dodatkowo budynek zajmowany był przez nieustalone osoby, a zatem nie można twierdzić, iż były one związane z gospodarstwem rolnym, a ponadto z orzecznictwa wynika jednoznacznie, iż niedopuszczalne jest poszukiwanie "związku funkcjonalnego" poprzez osoby zamieszkujące poddawaną analizie zabudowanej domem mieszkalnym nieruchomość;
- na podstawie stwierdzenia, iż " mogli tam mieszkać także urzędnicy pracujący na potrzeby działalności rolniczej O.", Sąd arbitralnie przyjął, iż dom zamieszkiwany przez nie ustalone osoby, być może przez pracowników O.Z. był powiązany funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym J.Z. tj. bez nieruchomości nie mogłoby to gospodarstwo rolne przetrwać, pomimo iż, opisany w zaskarżonej decyzji stan faktyczny wykazał, iż O.Z. stanowiła majątek o zróżnicowanym charakterze z przewagą przemysłu leśnego oraz zakładów przemysłowych (tartaki, elektrownie, cukrownie, fabryka mebli, tereny rekreacyjne) oraz, że "związek funkcjonalny" musi być ścisły i nierozerwalny, a także konkretny, istniejący pomiędzy konkretnymi nieruchomościami i wykazany na podstawie konkretnych okoliczności wskazujących na jego istnienie, a nie w oparciu o ogólne stwierdzenie, że dobra O.Z., bez ich konkretnego wskazania (wobec różnorodnego charakteru majątku z przewagą ponad 95% gruntów leśnych do niewielkiej powierzchni dwóch folwarków łącznie 158 ha plus dwa klucze ziemskie: M. i Z. o nieustalonej w zaskarżonej decyzji strukturze gruntów i zakładów przemysłowych) stanowiły zaplecze dla funkcjonowania działalności wytwórczej w rolnictwie;
- na skutek niedopuszczalnego przyjęcia przez Sąd, iż sam fakt braku dowodów na to, iżby lokatorzy zajmowali "lokale funkcyjne" związane z prowadzeniem działalności rolniczej nie przekreśla występowania tzw. "związku funkcjonalnego" spornej działki o nr [...] z gospodarstwem rolnym, podczas gdy zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 483/20, LEX nr 3597598 brak jakiegokolwiek dowodu, aby objętej wnioskiem części nieruchomości przypisać istnienie związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości o charakterze rolnym stanowi przesłankę dla przyjęcia, iż nieruchomość nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- na skutek ustalenia owego związku poprzez powiązania podmiotowe (bliżej nieokreślonych pracowników O.Z. z rodzinami oraz księdza - zamieszkujących budynek) oraz terytorialne (poprzez łączność terytorialną z O.Z.) podczas gdy powiązania podmiotowe i terytorialne pomiędzy nieruchomościami nie mogą przesądzać o istnieniu "związku funkcjonalnego";
- na skutek utożsamienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym", z "O.Z." podczas, gdy ordynacja, to nic innego jak rodzaj czynności prawnej rozporządzającej, która ustanawia własność podzieloną do danej rzeczy, a przedmiotem ordynacji mogły być nie tylko nieruchomości ziemskie, ale także wszelkie nieruchomości o różnym charakterze, czyli nieruchomości leśne, miejskie, osady, a także wszystkie rzeczy w znaczeniu praw własności i prawa, które przynoszą stałe pożytki, zwłaszcza papiery wartościowe, ale także inne przedmioty ruchome (obrazy, rzeźby, klejnoty itp.);
- na skutek błędnego przyjęcia, iż osada urzędnicza mogła podlegać działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy zgodnie z definicją obowiązującą w dacie wejścia w życie dekretu osady urzędnicze nie były nieruchomościami ziemskimi, a zatem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 roku, I OSK 2459/19: "Samo ustalenie, że dana nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego stanowi podstawę do jej wyłączenia spod działania dekretu" bez potrzeby nawet badania występowania "związku funkcjonalnego";
- błędne poszukiwanie istnienia związku funkcjonalnego nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją a pozostałą częścią Dóbr O.Z., zamiast z częścią majątku, która była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, tj. działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, podczas gdy O.Z. stanowiła majątek leśno-przemysłowy o zróżnicowanym charakterze, zaś do produkcji rolniczej wykorzystywany były jedynie dwa folwarki Z. (prawidłowa nazwa W.) i F. o łącznej powierzchni zaledwie 158 ha;
- na skutek błędnego przyjęcia, iż powiązania terytorialne ([...] i architektoniczne) pomiędzy objętą zaskarżoną decyzją działką o nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, wyodrębnioną fizycznie przed dniem 1 września 1939 r., oraz pozostałą częścią założenia pałacowo - parkowego mogą być uznane za "związek funkcjonalny" pozwalający na stwierdzenie w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., iż sporna nieruchomość podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- ustalenie występowania "związku funkcjonalnego" pomiędzy objętą zaskarżonym wyrokiem działką oraz rolniczą częścią majątku ziemskiego O.Z. na podstawie nieprawdziwego, nieudowodnionego twierdzenia, iż na spornej działce nr [...] mieściło się "centrum zarządzania całym majątkiem ale takie miejsce zamieszkania urzędników bez których trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie majątku o tak rozległych rozmiarach";
- bezpodstawne przyjęcie, iż fakt braku stałego zamieszkiwania właściciela w zespole parkowo - pałacowym zmienia przeznaczenie takiego kompleksu, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż właściciele dworów czy pałaców często nie zamieszkiwali w nich na stałe, a mimo to pałac i jego otoczenie pełniły funkcję mieszkaniową, reprezentacyjną i rekreacyjną, tworząc przestrzennie niezależną i zamierzoną programowo kompozycję" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 roku, sygn. akt I OSK 200/17, Lex nr 2595637) natomiast warunkiem objęcie nieruchomości reformą rolną w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyło tylko takich nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych", a zatem owa funkcjonalna zależność musiała zawsze mieć charakter dwukierunkowy, ścisły i nierozerwalny;
- poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż na spornej działce nr [...] znajdował się budynek obejmujący "lokale funkcyjne", który miał stanowić "miejsce zamieszkania urzędników bez których trudno sobie wyobrazić funkcjonowanie majątku o tak rozległych rozmiarach" podczas gdy prawu nie było znane pojęcie "lokalu funkcyjnego", a zabudowania mieszkalne z założenia nie były uznawane zgodnie z orzecznictwem za pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej;
- poprzez bezpodstawne przejęcie, iż w dniu 13 września 1944 roku sporna zabudowana budynkiem mieszkalnym działka nr [...] spełniała w dniu 13 września 1944 roku jakiekolwiek inne, aniżeli mieszkalne funkcje, jednie na tej podstawie, że została ona wpisana decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 7 czerwca 1985 roku do rejestru zabytków województwa [...];
- poprzez niedopuszczalne przyjęcie, iż objęcie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w dniu 7 czerwca 1985 roku całego zespołu pałacowo - parkowego w Z. (na potrzeby konserwacji zabytków) nieoficjalną zbiorczą nazwą "Zespół Zarządu O.Z.", może skutkować przyjęciem na tej podstawie, iż sporna działka nr [...] pełniła inne niż mieszkalne funkcje;
- poprzez pominięcie faktu, iż w dniu 13 września 1944 roku sporna działka była samodzielną nieruchomością o charakterze mieszkalnym, a nie częścią zespołu dworsko - parkowego, albowiem po rozbiórce dworu w latach 30-tych XIX w. doszło do likwidacji funkcji rezydencjalnej nieruchomości, a cała nieruchomość zmieniła definitywnie przeznaczenie i charakter, zarówno pałac jak i założenie parkowe podległy likwidacji jeszcze przed wejściem w życie dekretu i nigdy nie zostały odtworzone, a zatem po dokonaniu rozbiórki dworu pozostały luźne, niepowiązane funkcjonalnie budynki (co potwierdzają zgromadzone w sprawie dokumenty, a nazwa nadana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] "Zespół Zarządu O.Z." powstała w roku 1985 i ma charakter jedynie historyczny i nawiązuje do kompozycji;
3. art. 31 ust. 3 oraz art. 45 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483):
- poprzez ich pominięcie i naruszenie zasad proporcjonalności oraz prawa do sądu na skutek niedopuszczalnego i błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie w ogóle występuje konieczność badania występowania związku funkcjonalnego, pomimo, iż sporna nieruchomość nie była nieruchomością ziemską tylko zabudowaną budynkiem mieszkalnym nieruchomością położoną w osadzie urzędniczej, a ponadto dodatkowo, iż przesłanką przejęcia na zasadzie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest występowanie "związku funkcjonalnego" w rozumieniu nadanym mu przez orzekający w pierwszej instancji Sąd;
4. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez ich pominięcie i naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostki, albowiem w analogicznych przypadkach przyjmuje się w orzecznictwie, iż tylko nieruchomości ziemskie podlegały działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a ponadto nawet gdyby błędnie założyć, iż powstała potrzeba poszukiwania związku funkcjonalnego, to związek taki nie występuje;
5. art. 6 sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołami Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993, Nr 61, poz. 284, dalej: "EKPCz") i art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995, Nr 36, poz. 175/1, dalej: "Protokołu nr 1 do EKPCz") poprzez ich pominiecie i brak realizacji wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz całkowicie zlekceważył obowiązek utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnego;
6. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz i art. 14 EKPCz poprzez bezprawne wywłaszczenie poprzednika prawnego Skarżących z objętej postępowaniem nieruchomości z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności Skarżących z powodu przeszkód, za które odpowiedzialne są władze RP, a także art. 14 EKPCz poprzez nierówne traktowanie, które nie jest obiektywne i racjonalnie usprawiedliwione, to znaczy, że owo nierówne traktowanie nie zmierza do realizacji legitymowanego celu a dodatkowo, że między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem nie istnieje racjonalny stosunek proporcjonalności, a także poprzez nieuzasadnione odejście od utrwalonej linii orzeczniczej w podobnych sprawach.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/23, należy w pierwszej kolejności dokonać ich uporządkowania.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zostały przedstawione w siedmiu punktach o rozbudowanej strukturze. Ich istota sprowadza się do zarzutów:
1. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo niewykazania związku funkcjonalnego między sporną nieruchomością (działka nr [...]) a majątkiem ziemskim J.Z. Zarzucono arbitralność ustaleń na podstawie domniemania oraz pominięcie faktów przemawiających przeciwko funkcjonalnemu powiązaniu nieruchomości z majątkiem ziemskim.
2. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi wbrew zasadzie jednolitości orzecznictwa oraz zasadzie zaufania obywatela do władzy publicznej. Wskazano na naruszenie konstytucyjnej ochrony własności wskutek odmiennego rozstrzygnięcia od analogicznych spraw już rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
3. naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., poprzez arbitralne rozstrzygnięcie niemające podstawy w prawie oraz z pominięciem utrwalonej praktyki orzeczniczej. Wskazano na naruszenie zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania stron postępowania.
4. naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przez organ administracji podstaw decyzji, pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżących oraz nieokreślenie konkretnego związku funkcjonalnego.
5. naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie zasady oficjalności i przerzucenie ciężaru dowodowego na strony postępowania.
6. naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów uznanych za udowodnione i powodów odmowy wiarygodności dowodów przeciwnych.
7. naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wizji lokalnej mimo istotnych wątpliwości, co do fizycznego wydzielenia nieruchomości.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zostały przedstawione w sześciu punktach o rozbudowanej strukturze. Ich istota sprowadza się do zarzutów:
1. naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez błędne uznanie, że sporna nieruchomość pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością rolną J.Z..
2. naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu osady urzędniczej za objętą reformą rolną. Zarzucono niedopuszczalne ustalanie "związku funkcjonalnego" poprzez osoby zamieszkujące nieruchomość oraz przyjęcie istnienia związku funkcjonalnego na podstawie przesłanek urbanistycznych i architektonicznych, nie zaś gospodarczych i rolniczych. Wskazano również na błędne utożsamieniu O.Z. z nieruchomością ziemską o charakterze rolnym oraz błędne stwierdzenie funkcji nieruchomości na podstawie wpisu do rejestru zabytków z 1985 roku.
3. naruszeniu art. 31 ust. 3 oraz art. 45 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz prawa do sądu poprzez bezpodstawne objęcie nieruchomości reformą rolną.
4. naruszeniu art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.
5. naruszeniu art. 6 EKPCz oraz art. 14 EKPCz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz, poprzez brak realizacji zasady jednolitości orzecznictwa oraz prawa do rzetelnego procesu sądowego.
6. naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz oraz art. 14 EKPCz, poprzez bezprawne wywłaszczenie oraz naruszenie zasady pewności prawnej i równego traktowania skarżących.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane przez organy administracji w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe słusznie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako miarodajne. Trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że w sprawie zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy i dokonano jego logicznej, spójnej oceny. Zarzuty strony skarżącej kasacyjnie nie wykazały błędów logicznych ani naruszenia zasad doświadczenia życiowego.
Postępowanie dowodowe i poczynione na jego podstawie ustalenia odpowiadają standardom prawem przewidzianym. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie w badanej sprawie tym standardom sprostały. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W sprawie zebrano wyczerpujący materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a organ rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz dokonał zgodnej z prawem jego oceny (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. Należy zaakcentować, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazywała dowodów, które podważałyby wiarygodność przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Podniesione w pkt I.1-7 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść pożądanego efektu również z tej przyczyny, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (w pkt I.1-7 rozpatrywanej skargi kasacyjnej) nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy też podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W badanym przypadku związku takiego nie wykazano.
Pożądanego efektu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt. II.1-6 skargi kasacyjnej.
Istota niniejszej sprawy, niewątpliwie koncentruje się wokół interpretacji i stosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej: dekret PKWN, oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu (Dz.U. z 1945 r., nr 10, poz. 51). Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN stanowił, że na cele reformy rolnej przeznacza się nieruchomości ziemskie stanowiące własność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich powierzchnia przekracza 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych. Celem tego dekretu było przejęcie przez Skarb Państwa na własność nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym lub nierolniczych pozostających jednak w ścisłym i nierozerwalnym związku funkcjonalnym z częścią rolniczą danego majątku. Kluczowym aspektem rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje więc ustalenie, czy działka nr [...], zabudowana oficyną pałacową boczną południową, zwaną także "plebanią" lub "prałatówką", wchodząca w skład majątku O.Z. w Z., spełniała przesłanki do uznania jej za nieruchomość pozostającą w związku funkcjonalnym z majątkiem ziemskim O.Z.
Interpretacja art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przyjęta przez Sąd pierwszej instancji pozostaje zgodna z utrwaloną linią orzeczniczą, potwierdzającą, że związek funkcjonalny nie musi być bezpośrednio rolniczy, lecz może mieć charakter administracyjno-organizacyjny, jak w badanym przypadku.
W tym zakresie zarzut skarżących dotyczący błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżących, wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji odpowiada utrwalonemu stanowisku judykatury, która akcentuje, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie, więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w judykaturze obecne jest stanowisko, że istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy tj. na terenie części rezydencjalnej czy poza (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 1014/08, I OSK 27/09, I OSK 955/15, I OSK 1487/16). W szczególności w przypadku dużych majątków ziemskich, takich jak O.Z., istotne jest uwzględnienie kompleksowego charakteru i specyfiki funkcjonowania takiego majątku (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4302/18). Zarzut skarżących, że nieruchomość nie miała charakteru rolniczego, jest oczywiście zasadny co do samego faktu, lecz chybiony co do skutków prawnych. Orzecznictwo konsekwentnie podkreśla, że przejęciu podlegały nie tylko nieruchomości bezpośrednio wykorzystywane rolniczo, lecz również inne nieruchomości stanowiące integralną część organizacyjną majątku ziemskiego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 662/13). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że oficyna pałacowa stanowiła integralny element struktury zarządu O.Z., gdyż zapewniała zakwaterowanie urzędnikom zarządzającym całością majątku, w tym jego częścią rolniczą, co potwierdzają materiały zgromadzone w aktach sprawy oraz karta ewidencyjna zabytków Ośrodka Dokumentacji Zabytków w Warszawie. Skoro nieruchomość ta była wykorzystywana do celów administracyjno-mieszkalnych związanych z funkcjonowaniem całej Ordynacji, to związek funkcjonalny z majątkiem ziemskim uznać należy za udowodniony.
Należy również odnieść się do zarzutów dotyczących błędnego poszukiwania związku funkcjonalnego poprzez osoby zamieszkujące nieruchomość. Przesłanka "związku funkcjonalnego", zawarta w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 51), była wielokrotnie przedmiotem analizy zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanka ta, choć nie posiadała definicji ustawowej, została utrwalona przez judykaturę jako kryterium pozwalające na stwierdzenie, czy określona nieruchomość, nawet nie będąca bezpośrednio wykorzystywaną w produkcji rolnej, mogła być objęta działaniem dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 17). W uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 przyjęto, iż przesłanka "związku funkcjonalnego" obejmuje te nieruchomości, które były niezbędne dla funkcjonowania majątku rolnego jako całości gospodarczej i organizacyjnej. W omawianej sprawie dokonano ustaleń, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, że osoby zamieszkujące budynek pełniły właśnie funkcję obsługi administracyjnej Ordynacji, co przesądza o prawidłowym stwierdzeniu tego związku. Wbrew stanowisku skarżących, orzecznictwo nie wyklucza ustalenia związku funkcjonalnego przez pryzmat zamieszkujących osób, jeśli ich funkcje administracyjne lub gospodarcze dotyczą całości zarządzanego majątku (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2018 r. sygn. I OSK 1487/16). Na tym tle budynki administracji O.Z. należy uznać za spełniające przesłankę "związku funkcjonalnego". Jak wynika wprost z załączonej do akt dokumentacji O.Z. była jednym z największych majątków ziemskich w Europie, obejmując liczne wsie oraz miasta, którego obszar ewoluował, jednak w dacie istotnej dla sprawy, nadal pozostawał znaczący. Zarządzanie majątkiem o takiej skali wymagało rozbudowanej struktury administracyjnej, której niezbędnym elementem były właśnie budynki mieszkalne dla administracji ordynackiej. Pełniły one funkcję administracyjną i organizacyjną, umożliwiając efektywne wykonywanie zadań związanych z prowadzeniem, utrzymaniem i rozwijaniem gospodarstwa ordynackiego. Budynki te były więc integralnym elementem struktury majątkowej Ordynacji, bez których niemożliwe byłoby sprawne zarządzanie całością. W konsekwencji należy jednoznacznie potwierdzić, że w sprawie zachodził wymagany § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. związek funkcjonalny, gdyż obiekt ten pełnił kluczową rolę w strukturze organizacyjnej i zarządczej ordynacji.
W tym miejscu wskazać trzeba, że nietrafnie skarżący zarzucają błędne zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1945 r., wskazując na rzekomy brak podstaw do zastosowania tego przepisu wobec działki nr [...]. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji słusznie ustalił, że nieruchomość nie była fizycznie i funkcjonalnie wyodrębniona od pozostałej części majątku ziemskiego, o czym świadczy m.in. jej usytuowanie w ramach zespołu administracyjnego Ordynacji. Prawne i fizyczne wyodrębnienie musi bowiem oznaczać pełną niezależność funkcjonalną nieruchomości, co w tym przypadku nie miało miejsca.
Kolejne zarzuty dotyczące rzekomego miejskiego charakteru Z. również nie mogą zostać uwzględnione. Należy przypomnieć, że w dacie przejęcia majątku Z. (wrzesień 1944 r.) miejscowość ta nie miała praw miejskich. Okoliczność późniejszego uzyskania tych praw (1991 r.) nie ma znaczenia prawnego dla oceny podlegania nieruchomości działaniu dekretu PKWN. Stan prawny i faktyczny nieruchomości ustalany jest bowiem na dzień wejścia w życie dekretu (por. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06).
Odnosząc się do prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, wskazać trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej w istotnej mierze usiłują sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.
W zakresie zarzutów konstytucyjnych oraz naruszenia przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka (EKPCz), wskazać należy, że zastosowanie dekretu PKWN wobec omawianej nieruchomości było zgodne z ówcześnie obowiązującym porządkiem prawnym, a przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało ex lege. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Z tej też przyczyny nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w jej art. 14 poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy dekretu z 1944 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać trzeba, że i w tym zakresie skarga kasacyjna pozostaje niezasadna. Niesłusznie, sugeruje się, jakoby Sąd sprawę rozpoznający pozostawał związany prawomocnymi wyrokami przesądzającymi kwestie statusu nieruchomości zabudowanej budyniem oficyny pałacowej bocznej południowej zwanej "plebania" lub "prałatówką". Stanowisko skargi kasacyjnej polemizując w istocie z prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 04 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 4302/18 całkowicie pomija wskazówki interpretacyjne zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia. Tymczasem, Sąd zaakcentował, że badając związek funkcjonalny w kontekście podpadania pod działanie dekretu PKWN należy mieć na uwadze specyfikę tej konkretnej ordynacji i funkcję jaką pełniła sama osada Zwierzyniec. W sprawie tej, dotyczącej willi, która stanowiła mieszkanie osoby pełniącej funkcję buchaltera, Sąd przyjął, że willa ta była domem funkcyjnym, kwestionując jednocześnie tezę o braku związku funkcjonalnego.
Niezasadnie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie wymienionych przepisów Konstytucji RP, zasadność podnoszonych zarzutów wywodząc z odmiennej od dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny w przedmiocie związku funkcjonalnego.
Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych nie znajduje uzasadnienia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/23 prawidłowo uwzględnił obowiązujące przepisy prawa, trafnie ocenił zebrany materiał dowodowy oraz pozostaje zgodny z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.