I OSK 2439/22

I OSK 2439/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1377/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2, art. 7, art. 190 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1377/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr DO.7.7613.182.2019.RG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1377/21 oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 14 kwietnia 2021 r. nr DO.7.7613.182.2019.RG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 14 stycznia 2013 r. nr BOI-4ps-787-R-432/09 stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1969 r. nr D.13/KW/69 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 19 listopada 1968 r. nr Sa.V/1/170/57 o przyznaniu na rzecz spadkobierców A. A. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako I. kat. [1] lwh [...] o powierzchni 2304 m2, z całego obszaru o powierzchni 3226 m2, stanowiącej własność A. A.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 26 listopada 2013 r. nr BOI-4-787-WP-57/13 utrzymał w mocy własną decyzję z 14 stycznia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 301/14 oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na wyżej wymienioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2846/15 oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Krakowa wniesioną w sprawie.
Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w piśmie z 16 czerwca 2015 r. wniósł o wznowienie, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, postępowania nadzorczego zakończonego wydaniem przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 26 listopada 2013 r. nr BOI-4-787-WP-57/13 i uchylenie ww. decyzji.
Po wznowieniu postępowania Minister Rozwoju decyzją z 3 września 2020 r. nr DO.7.7613.182.2019.MK odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 kwietnia 2021 r. nr DO.7.7613.182.2019.RG utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 3 września 2020 r.
Minister wskazał, że powołany jako podstawa wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62) ma charakter interpretacyjny, zawiera bowiem wskazówki, jak należy rozumieć przepis art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych. Zatem, jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego.
Minister wyjaśnił, że do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Ministra, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 K.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Zatem, brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r.
Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę na opisaną powyżej decyzję z 14 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a., ponieważ we wskazanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o utracie mocy obowiązującej art. 156 § 2 K.p.a. Trybunał stwierdził jedynie, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wskazał Sąd I instancji, Trybunał Konstytucyjny pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 K.p.a., czy też innego terminu.
W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku została następnie uchwalona ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", którą zmieniono brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. oraz dodano art. 158 § 3 K.p.a. I tak, Sąd I instancji wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym od 16 września 2021 r., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 K.p.a.).
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powyżej opisane zmiany weszły w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Ministra.
Przede wszystkim jednak, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko Ministra, który uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. w postaci utraty mocy obowiązującej konkretnego unormowania, będącego podstawą decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w powołanym wyżej wyroku z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2846/15 stwierdził, że co do zasady powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i wskazuje na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Z tej przyczyny w toku tego postępowania organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych, a tylko w razie potwierdzenia istnienia takich wad, postępowanie to ma ustalić, czy miały one wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie. Tymczasem, w skardze zmierzano do wykazania istnienia wady nieważności.
W opinii Sądu I instancji, Minister słusznie uznał, że brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Przy tym, jak uznał Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. Co prawda, dokonana przez organ ocena okoliczności wskazanych we wniosku o wznowienie różni się od oceny skarżącego, ale ocena ta była swobodna a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej, w celu osiągnięcia osobistych korzyści. Nie można również skutecznie zarzucić Ministrowi naruszenia innych zasad procedury administracyjnej, w tym wskazanych w skardze zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), a tym bardziej norm konstytucyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. "wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez Skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie – w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania jak:"
1) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodne z przepisami prawa stwierdzenie nieważności decyzji z 20 marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 19 listopada 1968 r., mimo że zgodnie z normą wyrażoną przez powołane przepisy, kompetencja organu do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadku równoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: gdy od wydania decyzji (jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/12 – powinno być "P 46/13" – przypis NSA) nastąpił znaczny upływ czasu oraz gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy;
2) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodne z przepisami prawa stwierdzenie nieważności decyzji z 20 marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 19 listopada 1968 r. na skutek nieustalenia, czy w przedmiotowej sprawie powstały nieodwracalne skutki prawne;
3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie kwestii dotyczącej decyzji jako podstawy nabycia prawa oraz nieodwracalnych skutków prawnych;
4) wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie za uzasadnioną odmowę uchylenia decyzji skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji z 20 marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 19 listopada 1968 r. na skutek nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/12 (powinno być "P 46/13" – przypis NSA), w którym Trybunał wskazał na konieczność wyinterpretowania z przepisów prawa terminu "znacznego upływu czasu", a w konsekwencji niewypełnienia obowiązku zbadania, czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 K.p.a. z uwzględnieniem wyżej wymienionego orzeczenia TK;
5) przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, przez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., skutkującej przyjęciem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 20 marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 19 listopada 1968 r. po znacznym upływie czasu;
6) art. 158 § 3 K.p.a. przez jego pominięcie, podczas gdy przepis ten obowiązuje od 16 września 2021 r. i obowiązywał w dacie orzekania; w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/12 (powinno być "P 46/13" – przypis NSA) Sąd powinien był przyjąć brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 20 marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 19 listopada 1968 r. przez organ;
7) art. 7a § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W szczególności, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że pominięcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oznacza sytuację, w której organ administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie przepisu, który utracił znamiona zgodności z Konstytucją RP. Trybunał stwierdził, że przepis art. 156 § 2 K.p.a. jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w którym nie ma ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zatem, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie do oceny zasadności wznowienia postępowania nie powinny mieć zastosowania zarówno cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak i nowelizacja K.p.a., dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, stanowisko Sądu I instancji, że tylko derogacja przepisu stanowiłaby przesłankę wniosku o wznowienie postępowania, pomija treść art. 145a K.p.a., ponieważ z jego treści nie wynika, że przesłanką wznowienia jest tylko wyrok Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej określonego przepisu, będącego podstawą wydanej decyzji. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, jedyną przesłanką uzasadniającą wznowienie jest orzeczenie przez Trybunał o niekonstytucyjności aktu normatywnego.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie rozważył dostatecznie, jaki wpływ na stosowanie art. 156 § 2 K.p.a., będącego podstawą zaskarżonej decyzji, miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności, Sąd I instancji nie rozważył, jakiej zasadzie należy dać prymat w niniejszej sprawie: zasadzie pewności prawa i zasadzie stabilizacji stosunków społecznych, czy zasadzie praworządności.
Wnoszący skargę kasacyjną zauważył też, że ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości stanowi nieodwracalny skutek prawny, który stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń z 1968 r. i 1969 r. może skutkować wystąpieniem o wypłatę odszkodowania na nowych zasadach. Unieważnienie wyżej wymienionych orzeczeń powoduje, że po nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości oraz ustaleniu i wypłacie za nie odszkodowania, kilkadziesiąt lat później, po zrealizowaniu orzeczeń, Skarb Państwa będzie zobowiązany do ponownego ustalania i wypłaty odszkodowania. Ponadto, trudno zgodzić się z twierdzeniem, że realizacja roszczeń odszkodowawczych nie wywiera wpływu na przysługujące Skarbowi Państwa prawa.
B. B. oraz C. C. w odpowiedzi wnieśli o utrzymanie wyroku Sądu I instancji oraz o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymali stanowisko wyrażone dotąd w sprawie. Podkreślili, że powoływanie się na obecnym etapie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 nie ma żadnych podstaw, ponieważ zagadnienie to zostało już prawomocnie rozstrzygnięte w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2846/15.
Następnie, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2439/22 postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, D. D. Postanowieniem tego Sądu z 11 lipca 2024 r. podjęto zawieszone postępowanie w związku ze wskazaniem spadkobierców zmarłego, to jest E. E. oraz F. F.
Z kolei, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2439/22 postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało ponownie zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, G. G. Postanowieniem tego Sądu z 8 stycznia 2025 r. podjęto zawieszone postępowanie w związku ze wskazaniem, że spadek po G. G. nabyła H. H. w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kluczowe znaczenia w przedmiotowej sprawie ma okoliczność, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., a wskazana podstawa wznowienia dotyczyła wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r. nr BOI-4-787-WP-57/13 utrzymującą w mocy decyzję własną z 14 stycznia 2013 r. nr BOI-4ps-787-R-432/09 o stwierdzeniu nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1969 r. nr D.13/KW/69 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 19 listopada 1968 r. nr Sa.V/1/170/57 w przedmiocie przyznania na rzecz spadkobierców A. A. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako I. kat. [1] lwh [...] o powierzchni 2 304 m2, z całego obszaru o powierzchni 3 226 m2, stanowiącej własność A. A., Minister Rozwoju decyzją z 3 września 2020 r. nr DO.7.7613.182.2019.MK odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 14 kwietnia 2021 r. nr DO.7.7613.182.2019.RG. Zaskarżone do Sądu I instancji decyzje zostały zatem wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z powodu braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145a K.p.a.
W związku z tym zakresem kontroli Sądu I instancji mogły być objęte wyłącznie zagadnienia związane ze wznowieniem postępowania zakończonego decyzją z 26 listopada 2013 r. nr BOI-4-787-WP-57/13 na podstawie art. 145a K.p.a. Poza tym zakresem pozostawały natomiast zagadnienia związane z wydaniem decyzji z 26 listopada 2013 r. w zakresie braku wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, czy zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych tych decyzji. Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące do tych zagadnień nie mogły być skuteczne.
Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 158 § 3 K.p.a. którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego pominięciu, ponieważ - jej zdaniem - przepis ten obowiązywał od 16 września 2021 r., a zatem w dacie orzekania przez Sąd I instancji, należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija zasadę, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane przed wskazaną datą (3 września 2020 r. i 14 kwietnia 2021 r.).
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do istoty niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 145a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera zatem możliwość kontroli decyzji, które zostały wydane pod rządami aktu normatywnego, wobec którego Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą.
Przypomnieć trzeba więc, że Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jako podstawę wznowieniową, powołał w tym wypadku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którym orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy ww. wyroku, trafnie zauważając, że wyrok ten nie mógł prowadzić do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest bowiem wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego art. 156 § 2 K.p.a.
Skoro wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował przepisu art. 156 § 2 K.p.a., to tym samym nie spowodował zmiany normatywnej, a nałożył tylko na ustawodawcę obowiązek uregulowania tej kwestii. Powyższe oznacza, że w dalszym ciągu obowiązuje art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu poddanym ocenie konstytucyjności. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał nałożył bowiem na ustawodawcę jedynie obowiązek rozszerzenia unormowania zawartego w art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jak z wynika przy tym z treści uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał w swoim rozstrzygnięciu ową "czasowość" powiązał z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie decyzji, co jednak wymaga zbadania proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu; nawet, jeżeli te skutki mają być wynikiem decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. W nawiązaniu do powyższej myśli, Trybunał wskazał na konieczność przeprowadzania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.
Jak z powyższego wynika, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Z uwagi zaś na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył jedynie, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych, służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Podkreślić również trzeba, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w podobnych sprawach Sąd przyjął, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie przez wykładnię art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza więc możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, ponieważ określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku tego wyroku TK, brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można było zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, rekonstrukcji takiej nie mógł dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o przejęcie nieruchomości i przysporzenie po stronie podmiotu publicznego.
Tezę tę potwierdza późniejsza zmiana stanu prawnego, która nastąpiła w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). W chwili orzekania przez organ nadzoru zmiana ta jeszcze nie obowiązywała, a zatem nie można tez wyrażonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceniać przez pryzmat tej ostatniej ustawy, ale w świetle skutków, jakie wywołał sam wyrok TK z 12 maja 2015 r. P 46/13, o czym była mowa wyżej. W kontekście tego wyroku zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do zasad konstytucyjnych należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 7a § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.