I OSK 2438/23

I OSK 2438/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1049/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art.153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art. 77 § 1, art. 12 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 2, art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 16 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] , [...], [...], [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1049/22 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.319.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
ZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1049/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.319.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 9 kwietnia 2010 r. Spadkobiercy [...] zawarli ugodę z Fundacją i dokonali na jej rzecz darowizny "w celu uchylenia jakichkolwiek wątpliwości i zapobieżenia ewentualnym sporom", potwierdzając przeniesienie na Fundację wszystkich roszczeń i praw do majątku ziemskiego i kompleksu pałacowego w [...]. Podaniem z 31 grudnia 2009 r., a następnie z 24 maja 2011 r. Fundacja wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego, aby na podstawie 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej, wyłączył spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu, część dóbr rogalińskich, liczącą 843 ha, obejmującą m.in.: zespół dworsko-pałacowy w [...], lasy, a także łęgi nad rzeką Wartą.
Wojewoda Wielkopolski w swojej decyzji, po rozpoznaniu wniosku Spadkobierców, określił, że:
1) działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z dawnej parceli katastralnej [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...], nr [...], nr [...] -cz. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] -cz. (pochodząca z parcel [...] i [...] karta 1), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...]-cz. (pochodząca z parcel [...], [...], [...], [...] karta 1), nr [...]-cz. (stanowiąca teren odpowiadający oddziałowi 129 na mapie przeglądowej siedlisk Nadleśnictwa Państwowego Babki Okręgu Lasów Państwowych w Poznaniu, stan na 1 stycznia 1951 r.), zlokalizowane w obrębie [...], pochodzące z dawnej księgi wieczystej [...] tom III, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;
2) działki nr [...] -cz. (pochodząca z parcel [...] i [...] karta 1), nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z parcel [...] i [...] karta 1), nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z oddziałów [...] i [...] na mapie przeglądowej siedlisk Nadleśnictwa Babki, stan na 1 stycznia 1951 r.) nr [...]-cz. (pochodząca z parcel [...], [...], [...] i [...] karta I), zlokalizowane w obrębie [...], objęte księgą gruntową [...] tom III, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego;
3) umorzył postępowanie w części, dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (pochodząca z parcel [...], [...], [...] karta 2), nr [...], nr 206-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 1) i nr [...]-cz. (pochodząca z parceli [...] karta 1), zlokalizowane w obrębie [...];
4) stwierdził, że integralną częścią decyzji stanowi kopia mapy przeglądowej siedlisk Nadleśnictwa Państwowego Babki Okręgu Lasów Państwowych w Poznaniu, sporządzona według stanu na 1 stycznia 1951 r.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też Minister, organ odwoławczy, decyzja Ministra z 2022 r.): 1) uchylił punkty 1, 2 i 4 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 października 2019 r. i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji; 2) w punkcie 3 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 29 października 2019 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podzielił na wstępie ocenę Wojewody Wielkopolskiego (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody z 2019 r.) co do kręgu podmiotowego niniejszego postępowania, wskazując, że legitymacja czynna przysługuje wyłącznie Spadkobiercom, będącym adresatami ocenianej decyzji z dnia 29 października 2019 r., nr SN-IV.7515.16.2019.14. Minister wyjaśnił, że sprawa udziału Fundacji w przedmiotowej sprawie została załatwiona poprzez wydanie odrębnej decyzji z 12 kwietnia 2019 r., oznaczonej SN-IV.7515.49.2017.14, którą umorzono postępowanie, z jej wniosku. W konsekwencji tego Fundacja nie jest stroną zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 29 października 2019 r. Dalej Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzekania w tej sprawie był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Przepis ten stanowi, że w województwie poznańskim przejęte zostały prywatne nieruchomości ziemskie, które przekraczały 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Majętności rogalińskie liczyły 1119 ha, wielokrotnie przekraczając normę obszarową 100 ha dla województwa poznańskiego. Dlatego los prawny poszczególnych działek (parcel) zależał od ich potencjalnej przydatności rolnej albo ich związku funkcjonalnego z częścią rolną dóbr rogalińskich. Następnie Minister podkreślił, że postępowanie administracyjne o wyłączenie nieruchomości spod reżimu reformy rolnej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może być prowadzone jedynie co do nieruchomości, które bezspornie zostały przejęte z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego. Tymczasem Wojewoda Wielkopolski pominął tę fundamentalną przesłankę, konieczną do procedowania tej sprawy w trybie administracyjnym. Analiza akt sprawy wskazuje, że niezależnie, czy dobra rogalińskie i poszczególne wnioskowane działki spełniały kryteria z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego, to władza nie powołała się na tę podstawę prawną przy przejęciu majątku [...]. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, punkty 1-2 i 4 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 października 2019 r. należało uchylić i w tej części umorzyć postępowanie. Wskazane rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane bez podstawy prawnej. Natomiast punkt 3 decyzji organu I instancji (rozstrzygnięcie umarzające postępowanie), w ocenie Ministra odpowiada prawu, więc tę część decyzji utrzymano w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania w tym zakresie (pkt 3) jest nie tylko przesłanka podmiotowa (brak legitymacji wnioskodawców, ponieważ [...] nie był właścicielem tych parcel), ale również przesłanka przedmiotowa (tj. brak podstaw do merytorycznego orzekania w trybie administracyjnym). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister w pierwszej kolejności powołał się na wiążący wyrok w sprawie I OSK 1144/19 z dnia 8 lutego 2021r. Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że brak powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przy przejęciu majątku [...] trafnie eksponuje Nadleśnictwo Babki w odwołaniu z dnia 14 listopada 2019 r., co było już podnoszone w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. (akt Ministra karta 36). Po trzecie, wątpliwości co do dopuszczalności rozpoznawania w trybie administracyjnym spraw z zakresu reformy rolnej i tej konkretnej sprawy formułowała już Fundacja i Spadkobiercy. Po czwarte, Minister stwierdził, że dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach z zakresu reformy rolnej ma charakter wyjątkowy. Nadto, przedmiotem wniosku reprywatyzacyjnego są lasy, tymczasem wolno orzekać merytorycznie o niepodpadaniu lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego tylko, gdy właśnie tę podstawę prawną przejęcia lasu powołał organ nacjonalizacyjny. Zdaniem Ministra, decyzja wydana w administracyjnym trybie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest istotna zwłaszcza dla zaprzeczenia skutkowi nacjonalizacyjnemu, ujawnionemu w księdze wieczystej, tj. w procesie z art. 10 u.k.w.h. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tymczasem, żadna z powyższych przyczyn orzekania w wyjątkowym trybie administracyjnym z § 5 rozporządzenia wykonawczego nie jest aktualna odnośnie do oceny nacjonalizacji majątku [...], przy którego przejęciu nie został powołany art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Na koniec wskazał, że brak udokumentowanej podstawy prawnej przejęcia majątku ziemskiego obliguje organ do umorzenia postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd rozpoznający sprawę podziela ocenę Ministra, że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieruchomość pochodząca z dóbr rogalińskich licząca 283,8409 ha, opisana w piśmie Spadkobierców [...] (wnioskodawców niniejszego postępowania) z 20 marca 2018 r., 5 marca 2019 r. i 9 września 2019 r. (którzy sami wnieśli o wyłączenie analogicznych nieruchomości jak Fundacja w piśmie z 25 lipca 2017 r.) - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN i została przejęta na rzecz Państwa na cele reformy rolnej na podstawie ww. przepisu. W konsekwencji czego prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykazania, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie materialnoprawne przesłanki jej przejęcia było, w ocenie Ministra, bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podsumował, że wobec braku potwierdzenia, iż przedmiotowe parcele wchodzące w skład dóbr [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, prawidłowo organ odwoławczy skonstatował, że wydanie w odniesieniu do niej decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRR jest niedopuszczalne. W konsekwencji czego zasadnie także, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił w zakresie pkt 1 i 2 wydaną w sprawie merytoryczną decyzję Wojewody i umorzył prowadzone przed nim postępowanie jako bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska było również utrzymanie w mocy w pkt 3 decyzji organu I instancji z uwzględnieniem jednak zasadniczej oceny jakiej dokonał Wojewoda co do umorzenia postępowania w tej części z przyczyn podmiotowych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51; "Rozporządzenie Wykonawcze") oraz w zw. z § 6 Rozporządzenia Wykonawczego poprzez bezzasadne oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaniechanie uwzględnienia skargi oraz uchylenia przez WSA zaskarżonej Decyzji, wynikające z uznania przez WSA, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej, gdyż organy realizujące reformę rolną nie wskazały jednoznacznie, że przejęcia majątku [...] dokonują na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.; zwanego dalej "Dekretem"), pomimo że w sprawie występowały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż poprawna wykładnia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że nie jest to przesłanką negatywną do prowadzenia postępowania administracyjnego;
2. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaniechanie uwzględnienia skargi oraz uchylenia przez WSA zaskarżonej Decyzji, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne wykluczenie, że nacjonalizacji majątku [...] dokonano na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu;
3. naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2021 r., I OSK 1144/19, w świetle których zachodziła w przedmiotowej sprawie droga administracyjna, gdyż w przeciwnym przypadku NSA nie nakazałby dalszego prowadzenia postępowania;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. naruszenie § 5 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ("Dekret"), podczas gdy poprawna wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że żaden inny organ, niż organ administracji, nie jest władny do wiążącego ustalenia, że nieruchomość rolna podlegała nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu;
2. naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 45 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu oraz w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu, tj. pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z dnia 3 września 2025 r. pełnomocnik przedstawił dodatkowe (nowe) uzasadnienie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 45 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu oraz w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut (s. 3) naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. odwołuje się m. in. do wykładni umów i związanego z nim orzecznictwa (s. 9, pkt 22).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę, przyjmując wobec braku potwierdzenia (udowodnienia/udokumentowania), iż przedmiotowe parcele (nieruchomości ziemskie) wchodzące w skład dóbr [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, prawidłowo Minister rozstrzygnął, że wydanie w odniesieniu do nich decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRR jest niedopuszczalne. W konsekwencji czego zasadnie także Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił w zakresie pkt 1 i 2 wydaną w sprawie decyzję Wojewody z 2019 r. i umorzył prowadzone przed nim postępowanie jako bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska było również utrzymanie przez Ministra w mocy w pkt 3 decyzji organu I instancji z 2019 r. z uwzględnieniem jednak zasadniczej oceny jakiej dokonał Wojewoda co do umorzenia postępowania w tej części z przyczyn podmiotowych.
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu wojewódzkiego.
W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy podkreślić, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa, co potwierdza powszechnie dostępne w tym zakresie orzecznictwo, w tym przywoływane w zaskarżonym orzeczeniu. Niemniej cele reformy rolnej zostały określone w art. 1 dekretu (por. M. Korzycka, Pojęcie gospodarstwa rolnego i gospodarstwa rodzinnego, [w:] Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 175–227; H. Słabek, Dzieje polskiej reformy rolnej 1944–1948, Warszawa 1972, s. 287–311).
Przepisy art. 2 dekretu precyzowały jakiego rodzaju (kategorie) nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu przechodziła bezzwłocznie w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek pierwotnie właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (od wejścia w życie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tj. 30 sierpnia 1946 r. – na wniosek starosty) oparty na zaświadczeniu tych organów stwierdzającym, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie, rozporządzenia MRRR). W przepisach ulokowanych w § 5 i § 6 ustanawiało wskazywane rozporządzenie administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, ale dotyczyło to – tylko – nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Art. 6 rozporządzenia stanowi, że strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e), winna przedłożyć obecnie wojewodzie (uprzednio wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu) dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19 – wskazywanym w zarzucie nr 3 środka odwoławczego (s. 3), jednoznacznie ustalił, że "(...). sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e). Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzania reformy rolnej (...)". W okolicznościach sprawy trzeba mieć na względzie, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem w myśl art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I FSK 1227/16; z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)".
Przenosząc powyższe na grunt realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej stwierdzić należy – w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej, że racje ma Sąd wojewódzki. Zgromadzona w sprawie dokumentacja – akta sprawy – nie pozwala w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia przedmiotowej nieruchomości ziemskiej. Art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest powołany ani w księdze wieczystej obejmującej dobra [...] ani w matrykule katastralnej czy ewidencji nieruchomości ziemskich. Nie wskazują jej także sami spadkobiercy reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Słusznie przyjął Sąd wojewódzki, że Minister zwrócił także uwagę, że w tym zakresie trudno zarzucić Wojewodzie brak działania, który celem zrekonstruowania podstawy prawnej przejęcia występował do stron, do archiwów i do sądu wieczystoksięgowego. W materiale dokumentacyjnym w toku postępowania administracyjnego nie odnaleziono także dokumentów stwierdzających w sposób niewątpliwy, że lasy (parcele leśne wskazane w pkt 2 decyzji Wojewody) zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu a tylko w takiej sytuacji organ administracji byłby uprawniony do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie ww. przepisu. W tej sytuacji zasadnie Minister uchylił pkt 2 decyzji Wojewody i umorzył postępowanie, co prawidłowo zaakceptował zaskarżony wyrok.
W okolicznościach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć – wbrew zapatrywaniu środka odwoławczego – w pełni aprobowane przez skład orzekający zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie jest rolą organu administracji ustalanie, jaka powinna być prawidłowa podstawa prawna przejęcia nieruchomości ziemskiej w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2775/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości. Przepis § 5 rozporządzenia można stosować wówczas, gdy podstawą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa były okoliczności określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nie można natomiast w tym trybie ustalać, jaka inna podstawa dekretowa stanowiła przesłankę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK I OSK 1662/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego prawidłowo zaaprobował Sąd I Instancji w realiach sprawy, że nie jest zadaniem organu administracji ustalanie rzeczywistych czy też ewentualnych podstaw przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Stosowanie procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie służy bowiem ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 ust. 1 dekretu miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości, do tego zaś zmierzają zarzuty środka zaskarżania (przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie, że art. 2 ust. 1 lit. b-d nie mógł znajdować zastosowania), co właściwie stwierdził zaskarżony wyrok.
Organ nie jest również zobowiązany do prowadzenia ustaleń, który z przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. mógł stanowić podstawę przejęcia nieruchomości, bowiem trzeba pamiętać, że odnośne postępowanie prowadzone jest na wniosek strony skarżącej kasacyjnie (por. B. Adamiak, Reguła oficjalności jako podstawa nawiązywania relacji organu administracji publicznej z jednostką, [w:] Prawo administracyjne jako miejsce spotkań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Supernatowi. Red. B. Kowalczyk, K. Kulińska–Jachowska, Ł. Prus, M. Tabernacka, Wrocław 2024, s. s. 435–457).
W opozycji do stanowiska środka odwoławczego – podnoszącego niedostateczne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodnego w zrealizowanym postępowaniu administracyjnym – godzi się w realiach sprawy uwypuklić, że utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej nieskutecznej czy pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, w tym przedstawienia miarodajnych w sprawie dowodów. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, że skoro zatem dostępny w sprawie materiał dowodowy nie daje dostatecznych (wystarczających) podstaw do stwierdzenia, że sporna nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to uznać trzeba, że wydana w sprawie decyzja Ministra z 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odpowiada prawu.
Z pewnością bezzasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, w świetle których zachodziła w przedmiotowej sprawie droga administracyjna, gdyż w przeciwnym przypadku NSA nie nakazałby dalszego prowadzenia postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotem wskazań NSA (I OSK 1144/19) była bowiem kwestia prawidłowej oceny treść pisma spadkobierców dawnego właściciela z dnia 10 listopada 2017 r. z punktu widzenia konieczności ponownego przeprowadzenia określonych czynności procesowych (w tym zapewnienia im właściwego udziału w postępowaniu administracyjnym), natomiast w zakresie ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego uwzględnienia przez organ treść art. 136 k.p.a. Następnie wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ obowiązany był uzasadnić stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast sytuację procesową Fundacji, jak wskazuje dalej NSA (I OSK 1144/19), organ oceni z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w badanej sprawie. Kwestia oceny dokumentów będących podstawą przejęcia przedmiotowych nieruchomości ziemskich nie była przedmiotem oceny tego orzeczenia (I OSK 1144/19).
W odniesieniu do wielokrotnie podnoszonego zarzutu równoczesnego naruszenia art. 151 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zawierających biegunowo odmienne podstawy do wydawania orzeczeń) w zw. konkretnymi normami (przepisami) k.p.a. przywoływanymi w środku odwoławczym, normami Konstytucji RP i pozostałymi – należy stwierdzić, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.