I OSK 2432/14

I OSK 2432/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Irena Kamińska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 50/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2014-05-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 4 pkt 17, art. 134 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 18 ust. 1, art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 50/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 maja
2014 r., sygn. akt II SA/Bd 50/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.
nr [...] w przedmiocie odszkodowana za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...].
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta B. na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm., zwanej "specustawą drogową"), art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 – 4 i art. 151 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej "u.g.n."), § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., zwanego "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego") w związku z decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr 9[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ulicy [...] w P. (zwanej w skrócie "decyzją ZRID"):
1. ustalił na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B., odszkodowanie w wysokości 262600 zł za przejętą pod drogę część nieruchomości położonej w miejscowości P. przy ul. [...] , oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1287 ha, nr [...] o powierzchni 0,3672 ha i nr [...] o powierzchni 0,0428 ha,
2. wskazał, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy B..
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na przebudowie ulicy [...] w P. oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy B. części nieruchomości: działek nr [...] i [...] wydzielonych z działki nr [...] oraz działki nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B..
Organ, wskazując na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego podniósł, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. W tej kwestii wyznacznikiem jest miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji ZRID nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce osadniczej 13. P., w strefie 13.MI – mieszkalno – usługowej.
W tej sytuacji zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy zasadnie określiła wartość nieruchomości z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.
Organ wskazał, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokonała analizy rynku nieruchomości na terenie gminy B. oraz obszaru powiatu B. i t., w której uwzględniono transakcje nieruchomościami o dużych powierzchniach, przeznaczonych pod inwestycje o szerokim zakresie tj. zabudowa mieszkaniowa, usługowa i usługowo – mieszkaniowa.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Gminę B., decyzją z dnia
[...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty B., wskazując, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nr [...] i nr [...] stanowiły tereny leśne, natomiast działka nr [...] stanowiła rolę.
Wojewoda podkreślił, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Natomiast jeżeli cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wyceny należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania (tzw. zasada korzyści).
W związku z tym w pkt 8 operatu ("Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości"; str. 18 – 22 operatu) biegła przeanalizowała transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu nieruchomości wycenianej, która jak wskazała na str. 19 opinii w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (...) znajdowała się w strefie "13.M1 mieszkalno – usługowej". Na potrzeby wyceny została dokonana analiza rynku nieruchomości o funkcjach: mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej, z uwzględnieniem transakcji z lat 2009 – 2011 zawieranych na terenie powiatu B. i toruńskiego. Określenia wartości rynkowej biegła dokonała zgodnie z § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, w oparciu o zbiór 25 transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową i mieszkaniowo – usługową. Ponadto do określenia wartości rynkowej działek nr [...] i [...] zastosowała dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,03 aby odzwierciedlić wartość drewna możliwego do uzyskania z drzew, które rosły na wycenianym gruncie.
Organ przyznał, że w operacie brak analizy w zakresie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości o funkcji drogowej. Rzeczoznawca jednak faktycznie takiej analizy dokonała – analiza ta została dołączona do materiału dowodowego stosownie do wniosku rzeczoznawcy zgłoszonego na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. Jak stwierdziła rzeczoznawca na tej rozprawie – oszacowana wartość nieruchomości spełnia wymogi zasady słusznego odszkodowania oraz zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n.; analiza wykazała, że ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości mieszkalno – usługowych. Do akt dołączono analizę rynku nieruchomości drogowych dotyczących 15 transakcji z terenu gminy B. w latach 2009 – 2011.
Organ uznał wobec tego, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonała analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści. Na potrzeby wyceny zbadała zarówno rynek nieruchomości o funkcji mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej, jak również rynek nieruchomości o funkcji drogowej. W wyniku analizy stwierdziła, że ceny nieruchomości "drogowych" są niższe od cen nieruchomości mieszkalno – usługowych. Z tego względu realizując zasadę korzyści z art. 134 u.g.n. określenia wartości działek nr [...], [...] i [...] biegła dokonała zgodnie z art. 143 ust. 3 u.g.n., według aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga Gminy B. wniesiona na powyższą decyzję jest zasadna.
Sąd stwierdził, że ustalenie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o "przeznaczenie" ustalone w myśl art. 154 u.g.n. tj. w ściśle określonej kolejności, a więc najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania", czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy zatem, zdaniem Sądu, odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisane w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.
Sąd wywodził dalej, że powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. W przypadku kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości, a jedynie wskazuje kierunek zagospodarowania nieruchomości tj. daje wskazówkę inwestorowi co do prawdopodobnych możliwych korzyści związanych z posiadaniem i korzystaniem z nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są też przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.), które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić ani spowodować jej wszczęcia. W ocenie Sądu trudno w tej sytuacji uznawać, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele mieszkalno – usługowe rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (mieszkalno – usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako mieszkalno – usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i nr [...] stosownie do treści decyzji ZRID z [...] czerwca 2010 r. powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Teren objęty granicami działek nr [...] i nr [...] stanowi grunt leśny, porośnięty sosną, brzozą i dębem (str. 18/29 operatu szacunkowego, wypisy z ewidencji gruntów oraz protokół oględzin wraz z materiałem zdjęciowym). Przyjęcie w tej sytuacji, że stan opisanej nieruchomości odpowiada nieruchomości przeznaczonej na cele inwestycyjne (mieszkalne, usługowe), w zgodzie jedynie z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy B. (strefa "13.M1 mieszkalno – usługowa"), bez uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości – należy uznać, zdaniem Sądu, za dokonane z uchybieniem art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe cechy nieruchomości nakazują kwalifikować ją jako nieruchomość leśną. Wartość tego rodzaju nieruchomości powinna być zatem punktem odniesienia dla określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości określonej granicami działek nr [...] i nr [...].
Odnośnie do działki nr [...] Sąd zauważył, że została ona przeznaczona pod inwestycję drogową w kształcie, w jakim istniała przed wydaniem decyzji ZRID, według ewidencji gruntów stanowi użytek rolny – grunt orny RVI, według stanu stwierdzonego w toku oględzin jest to grunt niezalesiony, bez części składowych, stanowiący fragment drogi – ulicy [...] (strona 18/29 operatu szacunkowego, wypisy z ewidencji gruntów, protokół oględzin wraz z materiałem zdjęciowym).
W ocenie Sądu, również te okoliczności, w świetle art. 4 pkt 17 u.g.n., nie mogą zostać bez znaczenia dla oceny stanu, w tym przeznaczenia tej nieruchomości. Przy ocenie przeznaczenia działki nr [...] nie można pomijać, iż faktycznie jest ona wykorzystywana jako droga. Zatem w przypadku uznania, iż działka nr [...] już przed wydaniem decyzji ZRID miała przeznaczenie drogowe konieczne będzie, aby jej wartość była określona w sposób wskazany w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tzn., że rzeczoznawca majątkowy winien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. W tym względzie, zdaniem Sądu, przedłożona przez rzeczoznawcę analiza rynku nieruchomości drogowych nie może być uznana za materiał, który w taki sposób uzupełnia operat szacunkowy, że możliwe jest przyjęcie jego treści jako pełnej, prawidłowo sporządzonej opinii biegłego.
Sąd wyjaśnił, że rzeczoznawca w uzupełniającej operat szacunkowy analizie rynku nieruchomości drogowych, badając możliwość określenia wartości nieruchomości przedstawiła zestawienie transakcji nieruchomości z obszaru gminy B.. Jednocześnie w końcowej części analizy zawarła stwierdzenie, że "w pobliskich gminach rynek nieruchomości drogowych wygląda podobnie". Z analizy nie wynika, które pobliskie gminy rzeczoznawca ma na myśli – czy tylko z obszaru powiatu B., czy także spoza tegoż obszaru. Ponadto o ile dla rynku obszaru gminy B. rzeczoznawca przeprowadza szczegółową analizę, zestawiając wszystkie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, łącznie z ich cenami i uwarunkowaniami każdej z transakcji, o tyle odnośnie "pobliskich gmin" jej analiza ogranicza się do stwierdzenia, że transakcje nieruchomościami "drogowymi" występują sporadycznie, dotyczyły działek stanowiących część dróg wewnętrznych lub dotyczyły nabycia działek nie przeznaczonych, a zajętych pod drogi publiczne, czyli stanowiących istniejące drogi. Tak sporządzona opinia, o niczym nie uzasadnionym zróżnicowaniu stopnia analizy poszczególnych części rynku (tj. transakcji z terenu różnych gmin składających się na rynek badany przez rzeczoznawcę) nie może być, w ocenie Sądu, uznana za zupełną i wiarygodną, pozwalającą na określenie wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Co więcej – przedstawiona analiza formułuje jedynie wniosek co do poziomu cen nieruchomości drogowych (określa przedział 10 - 50 zł/m2), a nie ocenia, jaką wartość można przypisać działce nr [...] jako nieruchomości drogowej.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane nie tylko z naruszeniem art. 4 pkt 17 u.g.n, ale także z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
i przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania ustalać należy również w oparciu o stan faktyczny nieruchomości oraz uwarunkowania prawne zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r, poz. 1205 ze zm.);
b) art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż ustalenie określonego stanu nieruchomości jest wystarczające dla określenia rynku właściwego w procesie wyceny oraz wyboru nieruchomości porównawczych, a jednocześnie eliminuje konieczność ustalania przeznaczenia nieruchomości w zgodzie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. (w przedmiotowej sprawie w oparciu o studium);
c) art. 4 pkt 17 w zw. z art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż określony stan prawny nieruchomości, w tym wynikające z ustaw szczególnych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wyłączają zastosowanie regulacji nakazującej ustalać przeznaczenie nieruchomości w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
d) § 36 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż rzeczoznawca majątkowy winien ustalić przeznaczenie nieruchomości również na podstawie innych kryteriów niż treść wskazanych w ostatnim z w/w przepisów dokumentów planistycznych;
e) art. 21 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) polegające na niezastosowaniu pierwszego z w/w przepisów oraz bezzasadnym zastosowaniu drugiego tj. przyjęcie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie gruntów leśnych, a w dalszej kolejności, iż przepisy te uniemożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości przy braku planu miejscowego - wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
f) art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez WSA w Bydgoszczy samodzielnej weryfikacji wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego w zakresie określenia rynku właściwego dla doboru nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy analiza rynku, uznanie jego miarodajności i dobór przez biegłego nieruchomości podobnych, jako czynności wymagające wiedzy specjalistycznej, pozostają poza zakresem merytorycznej kontroli Sądu;
g) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż przepis ten stanowi normę z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy jako przepis znajdujący się w dziale IV rozdziale I u.g.n., stanowi regulację szczególną wprowadzoną na potrzeby ustalania przez biegłych rzeczoznawców wartości nieruchomości, wobec czego nie można jej interpretować jak normy z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego;
2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 53, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego tj. nie narusza art. 4 pkt 17 i 154 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia
3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także - wobec uznania wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli decyzji Wojewody [...];
b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
- niewłaściwym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania przyczyn dla których uznanie danej nieruchomości za nieruchomość leśną lub rolę, w związku z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości, uzasadnia wyłączenie stosowania regulacji art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.,
- nie ustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów o ochronie gruntów leśnych, co utrudnia polemikę z podjętym rozstrzygnięciem oraz kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Wskazując na wyżej sformułowane podstawy kasacyjne, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie na wypadek stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację wskazującą na prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, tak w zakresie ustalenia przeznaczenia spornych działek w oparciu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i w zakresie dokonanej przez rzeczoznawcę analizy rynku drogowego (w odniesieniu do działki [...]).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, iż istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie której organ zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ulicy [...] w P. oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy B. części nieruchomości – działek nr [...], nr [...] wydzielonych z działki nr [...] oraz działki nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B..
Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej stwierdził, że organy obu instancji błędnie ustaliły wysokość odszkodowania. Odnośnie do działek nr [...] i [...] Sąd podniósł, że w/w grunt był co prawda przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod funkcje usługowo-mieszkaniowe, ale organ nie wziął pod uwagę charakteru prawnego studium oraz faktycznego użytkowania gruntu i wynikających z tego uwarunkowań prawnych, które mają wpływ na wykorzystanie tych działek, tj. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tej przyczyny Sąd zakwestionował przyjęcie w operacie szacunkowym, dla potrzeb określenia wartości działek nr [...] i [...], transakcji nieruchomościami gruntowymi o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Co do działki nr [...], Sąd zakwestionował zaś dokonaną w opinii uzupełniającej do operatu szacunkowego analizę rynku nieruchomości drogowych.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.
W przypadku ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, punktem wyjścia jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania w takiej sytuacji ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 23 specustawy, nakazuje natomiast w sprawach nieuregulowanych w dziale 3 tej ustawy regulującym nabywanie nieruchomości pod drogi, w tym kwestie odszkodowania, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie stanu nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 17 u.g.n. jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Sporządzając operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy, rzeczoznawca musi mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w rozpoznawanej sprawie w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r.), a w szczególności treść § 36, który w ustępie pierwszym stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W § 56 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia ustawodawca wskazał zaś, że w operacie szacunkowym musi się znaleźć m. in. opis stanu nieruchomości oraz wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości.
Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z elementów (obok m.in. stanu nieruchomości) jakie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania (również z tytułu przejęcia gruntu po inwestycję drogową) obowiązany jest wziąć pod uwagę. Skoro zatem wyceniane działki przeznaczone były w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętym uchwałą Rady Gminy B. z dnia 28 maja 2010 r. pod funkcję mieszkaniowo- usługową, to zasadnie przyjęto w operacie szacunkowym jako materiał porównawczy transakcje nieruchomościami gruntowymi o takiej właśnie funkcji. Wobec powyższego nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż możliwym było pominięcie tego elementu przy określeniu wartości nieruchomości, a następnie określeniu wysokości odszkodowania.
Ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może mieć swojego źródła w charakterze samego studium. Nie kwestionując oceny prawnej tego aktu planistycznego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 154 u.g.n. nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał zróżnicować ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty Sądu odwołujące się do "słabszej" rangi studium, którego treść nie jest wystarczająca do uzyskania prawnej możliwości określenia zagospodarowania nieruchomości.
Za przyjęciem wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie mogą również przemawiać inne uwarunkowania prawne wpływające na możliwość wykorzystania danej nieruchomości. Istnienie takiego ograniczenia Sąd wywiódł ze sposobu faktycznego użytkowania działek nr [...] i [...], stanowiących przed podziałem część działki nr [...], która według zapisu w ewidencji gruntów stanowiła grunt leśny. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym
art. 7 ustawy, traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego. Uszło jednak uwadze Sądu, że w analizowanym przypadku istotne znacznie ma treść w art. 21 ust. 1 specustawy drogowej, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem wprost, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy w tym miejscu zauważyć, że nawet przyjęcie tezy wyrażonej przez Gminę B. w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r., że celem przepisu art. 21 ust. 1 specustawy było usprawnienie procesu budowy dróg, a nie wprowadzanie sztucznych regulacji w odniesieniu do zasad określania wysokości odszkodowania, nie może doprowadzić do konkluzji, iż przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wpływa na możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium. Ponadto, mając na uwadze dokonaną wyżej ocenę wpływu charakteru prawnego studium na możliwość odstąpienia od zastosowania literalnej wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n., stwierdzić należy, że dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę, zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiąc wykładnię contra legem (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12, LEX nr 1456960)
Wskazać należy, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie specustawy doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek nr [...] i [...]. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, iż przepis w omawianym zakresie jest zbędny. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, przywołując stanowisko wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne.
Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego biegła wzięła również pod uwagę stan przedmiotowych działek, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podała, że działki te położone są w ramach kompleksów leśnych. Rzeczoznawca uwzględniła również stan zagospodarowania nieruchomości i stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto nieruchomości z pod zabudowę mieszkalno -usługową. Stan przedmiotowej nieruchomości biegła wzięła również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując na ich otoczenie i sąsiedztwo oraz infrastrukturę techniczną. Ponadto do określenia wartości rynkowej działek nr [...] i [...] biegła zastosowała dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,03, aby odzwierciedlić wartość drewna możliwego do uzyskania z drzew, które rosły na wycenianym gruncie W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłej, a także organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd I instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, art. 134, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.
Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty B. z [...] marca 2012 r., zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie, w pełni podziela zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., co w konsekwencji prowadzi również do uznania zasadności pozostałych zarzutów naruszania prawa materialnego wskazanych w pkt 1 a-e i g petitum skargi kasacyjnej koncentrujących się wokół tej kwestii.
Przechodząc do rozważań dotyczących drugiego zagadnienia, a odnoszącego się do niewłaściwej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oceny przez Sąd operatu szacunkowego (opinii uzupełniającej do operatu) w zakresie analizy rynku nieruchomości drogowych, stwierdzić należy, że zarzucenie zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. jest chybione. Pierwszy
z powołanych przepisów stanowi bowiem, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, zaś zgodnie treścią art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zarzut naruszenia tych przepisów skierowany do Sądu pierwszej instancji jest więc bezzasadny. Trafny jest natomiast powiązany z tymi przepisami i szczegółowo opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu, podkreślić jednak na wstępie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji oceniając przedstawioną w opinii uzupełniającej analizę rynku nieruchomości drogowych dokonał weryfikacji wiadomości specjalnych, do czego nie był uprawniony. Dokonana ocena powyższego dowodu mieściła się bowiem w zakresie merytorycznej kontroli Sądu. W myśl powołanego przepisu rozporządzenia, dla określenia wartości nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że z ww. regulacji, jak też z innych przepisów rozporządzenia nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia cen transakcyjnych oraz danych pozwalających zidentyfikować nieruchomości uznane za niepodobne do nieruchomości wycenianej. Taki obowiązek, jak wynika z treści cytowanego przepisu, odnosi się jedynie do opisu cech transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotowej wyceny. W sporządzonej opinii uzupełniającej rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy przedstawiła rynek nieruchomości drogowych na terenie Gminy B., uznając występujące na nim nieruchomości za niepodobne do nieruchomości wycenianej. W odniesieniu zaś do rynku okolicznych gmin wskazała zbiorczo na cechy nieruchomości drogowych, które nie pozwalają uznać je za podobne do nieruchomości wywłaszczonej i tym samym uniemożliwiają dobór odpowiedniego materiału porównawczego. W tej sytuacji, rzeczoznawca majątkowy nie miała obowiązku dokonania szczegółowej analizy rynku "pobliskich gmin". Na podstawie tak przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości drogowych, rzeczoznawca majątkowy stwierdziła na rozprawie administracyjnej, że analiza ta wykazała, iż ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości mieszkalno – usługowych oraz że oszacowana w operacie wartość nieruchomości spełnia wymogi zasady słusznego odszkodowania i zasady korzyści wynikające, z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zgodzić się więc należy ze skarżącym kasacyjnie, iż brak szczegółowej analizy rynku nieruchomości drogowych dokonanej w pobliskich gminach, nie mógł stanowić o wadliwości operatu szacunkowego.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada wymogom tego przepisu i choć nie odnosi się do wszystkich kwestii, które według skarżącego kasacyjnie powinny stać się przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, to możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, czego wyrazem są poczynione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania.
Przyjmując zatem, że sformułowane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych, były jedynie konsekwencją przyjętej przez ten Sąd wadliwej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. został o tyle błędnie skonstruowany, że za pomocą przepisów art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego decyzji. Przepisy te mają bowiem jedyne charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżącego decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.
Mając na uwadze powyższe i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.