I OSK 243/23

I OSK 243/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 63/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.35 § 13 art 12 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art.149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 63/21 w sprawie ze skargi J. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do Ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy na rzecz J. S. i J.S. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. I SAB/Wa 63/21, oddalił skargę J. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
J. S.i J. S. (skarżący) pismem z 8 października 2020 r. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie wywołanej wnioskiem skarżących z 7 grudnia 1998 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. W[...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]) w prawo własności. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, przy ewentualnym rozważeniu uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Relacjonując dotychczasowy przebieg postępowania skarżący wskazali m. in., że postanowieniem z 11 września 2000 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie, mimo że brak było podstaw do zawieszenia i dopiero 28 grudnia 2006 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z 3 kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie, a decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy.
Decyzją z 27 lipca 2015 r. organ I instancji odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r. I SA/Wa 2205/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Postanowieniem z 15 maja 2017 r. Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości. Zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem z 18 maja 2017 r. trwa do dziś. W kontekście tego postanowienia skarżący podkreślili, że organ zupełnie pominął, że ewentualne roszczenia dawnych właścicieli dotyczą jedynie części nieruchomości (i to w dodatku niezmiernie małej). W związku z tym ewentualne zawieszenie postępowania powinno odnosić się do przedmiotowej części nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że w dniu 15 maja 2017 r. organ, działając w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (roszczenia dekretowe do części nieruchomości). Postanowieniem z 30 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy. Postanowienie Kolegium zostało zaskarżone przez J. S. i J. S.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. I SAB/Wa 63/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pismem z 24 kwietnia 2020 r. skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie w sprawie toczącego się postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wobec powyższego formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przyjął do rozpoznania wniesiony środek zaskarżenia jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo alternatywnego posłużenia się przez jej autora we wnioskach skargi sformułowaniem: bezczynności organu. Dokonując powyższej kwalifikacji skargi WSA miał na uwadze, że w piśmie z 22 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarga z 8 października 2020 r. jest skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy Warszawa Wola Miasta Stołecznego Warszawy.
W dalszej części rozważań Sąd I instancji zauważył, że źródłem dyscyplinowania organu powinno być trwające postępowanie administracyjne. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zaś, zgodnie z art. 103 k.p.a., że wstrzymany zostaje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07).
Wobec powyższego Sąd I instancji zauważył, że postanowieniem Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z 15 maja 2017 r. prowadzone postępowanie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zawieszone. Następnie, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 maja 2019 r. W wyniku skargi wniesionej przez J. i J. S. postanowienie Kolegium zostało wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 19 lutego 2020 r. I SA/Wa 1650/19. Uwzględniając powyższe rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania pozostaje w obiegu prawnym. W tej sytuacji okoliczność zawieszenia postępowania wyklucza możliwość przyjęcia, że Zarząd Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. W[...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]). Istnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w momencie wniesienia skargi, jak i w dniu wyrokowania przez Sąd czyniło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania niezasadną. Przeniosło ono bowiem ciężar sporu na kwestię zasadności samego zawieszenia, co wykracza poza granice sprawy objętej rozpoznawaną skargą.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2022 r. I SAB/Wa 63/21, wnieśli J. S. i J. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 - 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie powstępowania w sytuacji, gdy załatwienie sprawy polegającej na przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przez organ trwa od grudnia 1998 r., a organ od blisko pięciu lat nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do rozwiązania sprawy (pomimo wyroku Sądu zobowiązującego organ do wydania stosownej decyzji), wobec czego niewątpliwie pozostawał w bezczynności lub działał przewlekle zarówno w chwili wnoszenia skargi na bezczynność i/lub przewlekłość, jak również w przededniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga, co nakazywało uwzględnienie skargi, niezależnie od faktu zawieszenia postępowania administracyjnego;
2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie błędnego uznania, iż zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie powstępowania powoduje konieczność jej oddalenia, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi Sąd i tak winien zbadać, czy organ naruszył normy wynikające z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. rozpoczynałby swój bieg od chwili podjęcia postępowania administracyjnego;
3. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ bez zobowiązania go do wykonania czynności w określonym terminie;
4. art. 135 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia, czy możliwe jest wydanie merytorycznego orzeczenia ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (w tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne było zawieszone. Odnosząc się do tak zarysowanego problemu Sąd I instancji odwołał się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, z której wynika, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Teza ta była jeszcze kilkukrotnie powielana w orzecznictwie NSA, także po zasadniczej zmianie stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z: 28.02.2023 r. I OSK 1752/22; z 12.04.2023 r. I OSK 2164/22).
Zauważyć jednakże należy, że obecne brzmienie art. 149 p.p.s.a. (bez konieczności, na użytek tej sprawy, przytaczania całej historii zmiany tego przepisu od czasu wydania wyroku NSA z 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, do którego odwołał się Sąd I instancji) zostało ukształtowane ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W zakresie istotnym w niniejszej sprawie konieczne jest odnotowanie, że przepis art. 149 § 1 po tej zmianie składa się trzech punktów, zawierających trzy dyspozycje. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W uzasadnieniu uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 trafnie podniesiono, że "(...) art. 149 § 1 p.p.s.a w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2015 r. dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2), co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, skutkowało postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności, a w dalszej kolejności uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Przepis art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. miał na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ...)".
Z tego to powodu teza zawarta w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07 utraciła swoją aktualność, gdyż obecnie zawieszenie postępowania administracyjnego stoi jedynie na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z powodu wstrzymania biegu terminów (art. 103 k.p.a.). Aktualnie podnosi się w orzecznictwie – i tezę tę Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela – że "również wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez Sąd administracyjny skargi na jego bezczynność, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Choć postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie (zaskarżeniu) w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w przypadku wydania takiego postanowienia, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za swoje działania (czy ich brak)" – por. wyrok NSA z 30.12.2014 r. I OSK 623/14.
Takiemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie teza wspomnianej już wyżej uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, w brzmieniu: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", gdyż odnosi się ona do stanu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W przypadku zawieszenia postępowania, które z oczywistych względów nie zostało jeszcze zakończone ostateczna decyzją, konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż, jak wspomniano wyżej, zawieszenie postępowania administracyjnego stoi jedynie na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W tej sytuacji usprawiedliwione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. i art. 35 k.p.a. (pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej), bowiem Sąd I instancji oddalając skargę na przewlekłość postępowania nie dokonał oceny stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W tych okolicznościach konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., przy zastosowaniu oceny prawnej przedstawionej wyżej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.