I OSK 243/07

I OSK 243/07 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2007-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2230/06 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2006-12-14
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Prawnej W. Spółka Komandytowa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2230/06 odrzucające skargę Kancelarii Prawnej W. Spółka Komandytowa na pismo p.o. Zastępcy Dyrektora Sekretariatu Prezesa Urzędu Ochrony konkurencji i Konsumentów z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2230/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Kancelarii Prawnej W. Spółka Komandytowa na pismo p.o. Zastępcy Dyrektora Sekretariatu Prezesa Urzędu Ochrony konkurencji i Konsumentów z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.
Przedmiotem skargi natomiast, jak podano, jest pismo p.o. Zastępcy Dyrektora Sekretariatu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Agnieszki Zawartko - z dnia [...] nr [...], w którym wymieniona informuje Kancelarię, że materiały o których udostępnienie zwróciła się skarżąca nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone pismo nie posiada cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującego w sposób władczy sytuację prawną adresata. Pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano przy tym na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05.
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie działający w imieniu skarżącej pełnomocnik podniósł, iż zaskarża je w całości i zarzuca wskazanemu naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie obejmuje się zakresem tego artykułu pism stwierdzających, iż żądane informacje nie są informacjami podlegającymi ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz w rezultacie poprzez jego niezastosowanie. Zaskarżonemu orzeczeniu pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto naruszenie art. 221 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie. Stwierdzono, iż Sąd Wojewódzki odwołał się w zaskarżonym postanowieniu do doktrynalnej definicji decyzji administracyjnej, podczas gdy podstawą prawną skargi nie był art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., lecz art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Podano dalej, iż odniesienie do definicji decyzji administracyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle adekwatne, że pismo organu zawiera w rzeczywistości rozstrzygnięcie merytoryczne, którym jest odmowa dostępu do informacji publicznej. Wskazano, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej, bez względu na to czy wydana w formie decyzji czy w formie czynności faktycznej, bez wątpienia ma wpływ na sytuację prawną podmiotu żądającego dostępu do informacji. Tym bardziej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odmowa dotyczy uprawnień (...) wynikających z przepisów prawa. Wskutek odmowy dostępu do informacji publicznej niezrealizowane zostaje indywidualne prawo podmiotu żądającego dostępu do informacji publicznej. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż specyfiką skargi do sądu administracyjnego na pisma odmawiające dostępu do informacji publicznej ze względu na to, iż żadna informacja nie ma charakteru informacji publicznej jest fakt, że o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądza kwalifikacja żądanej informacji. Jeżeli bowiem żądana informacja podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej, to pismo odmawiające dostępu do tej informacji ze względu na to, że nie jest to informacja publiczna, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem, jak podano, skarżona czynność mieści się w katalogu czynności o charakterze materialno - technicznym, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto pełnomocnik
skarżących stwierdził, iż każdy rezultat postępowania o udostępnienie informacji publicznej, z wyjątkiem przewidzianym w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest poddany kognicji sądów administracyjnych. Ewentualne wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia do sadu administracyjnego określonego aktu lub czynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub co do możliwości zastosowania wprost art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno być rozstrzygane na korzyść wnoszącego skargę. Jak podano, tylko taki sposób wykładni omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust 1 Konstytucji RP. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, iż będąca przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej treść korespondencji elektronicznej między pełnomocnikami T. a pracownikami Urzędu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ dokumenty, do których dostępu domagał się skarżący nie stanowią informacji publicznej, organ administracji publicznej nie mógł wydać decyzji odmawiającej ich udostępnienia a jedynie powiadomić skarżącego, iż jego wniosek nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Podano, iż zgodnie z art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, zatem jedynie wówczas, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazano dalej, iż zaskarżone pismo nie odnosi się do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Powołane bowiem powinny mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu będącego ich adresatem i wywoływać określony skutek prawny. Pełnomocnik strony podał ponadto,
iż nie zostało także stronie ograniczone prawo do sądu, gdyż sąd orzekł odnośnie
wniesionej skargi stwierdzając, iż wskazywana w niej prawna forma działania organu administracji nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest niezasadny.
Zgodnie z powyższym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać, stwierdzać lub odmawiać ustalenia czy stwierdzenia obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego i że musi istnieć ścisły związek pomiędzy wyżej wymienionymi czynnościami organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Oznacza to, iż czynności i akty o których mowa powinny mieć wpływ na sytuację podmiotu, będącego ich adresatem i wywoływać określony skutek prawny.
W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest pismo p.o. Zastępcy Dyrektora Sekretariatu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w którym informuje się skarżącą Kancelarię, że materiały o których udostępnienie się zwróciła nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Wskazać należy, iż powyższe pismo nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie posiada ono bowiem cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującego w sposób władczy sytuację prawną adresata w zakresie jego praw i obowiązków. Jest to w istocie pismo informacyjne, którego treścią jest kwestia dokonania kwalifikacji żądanych informacji.
Jak wynika bowiem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie należy traktować jako element szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza ono prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania - post. NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05. Obowiązek zaś należy postrzegać jako powinność obciążającą podmiot prawa - post. NSA z dnia 2 grudnia 1998 r., I SAB/Ka 16/98. Czynności te muszą mieć charakter prawnie wiążący (...) Takiego charakteru nie ma pismo informacyjne. Organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku, na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie posiada (...). Nie można przyjąć, iż charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nabiera pismo z uwagi na to, iż dotyczy kwalifikacji prawnej informacji publicznej. Wskazać trzeba przy tym, iż nie stanowi w szczególności odstępstwa od dotychczasowej linii orzecznictwa przyjęcie, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)
Zgodnie z powyższym artykułem do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skoro jak wskazano wyżej skarga, której przedmiotem jest pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych to w przedmiotowej sprawie również nie mógł mieć również zastosowania art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazany bowiem stanowi w istocie rozszerzenie zakresu katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a.
Za nieusprawiedliwiony trzeba również uznać zarzut naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego stronie prawa do sądu. Podnieść bowiem należy, iż na skutek złożenia przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ może
odmówić jej udostępnienia poprzez wydanie decyzji w przypadku, gdy zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w drodze pisma informacyjnego, w sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli skarżący pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego materiały mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to może on wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. W efekcie rozpoznania wskazanej sąd przesądziłby o charakterze informacji, co oznacza, iż dokonałby kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu wyżej powołanej ustawy. Z tego powodu uznać należy, iż stronie w żadnym zakresie nie zostało naruszone prawo do sądu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.