I OSK 2429/20

I OSK 2429/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1688/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 365
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 7a, 8, 16 par. 1, 105 par. 1, 145 par 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/19 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. nr KOC/2446/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. nr KOC/2446/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (k. 37,42-48v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł R.S (dalej skarżący, skarżący kasacyjnie lub wnioskodawca), reprezentowany przez r. pr. P.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1688/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego, polegające na:
a. błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279 [dalej dekret]) polegającej na uznaniu, że wygaszenie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa -Bielany z 16 października 2002 r. nr 27/2002 na podstawie art. 162 § 1 kpa, nie uprawnia R.S. do złożenia nowego wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy wyłącznie w tym trybie możliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowane[go] przy ul. [...], a więc realizacja przysługujących R.S. cywilnoprawnych roszczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności i praw przyznanych mu na mocy prawomocnego postanowienia I Ns 476/06 Sądu dla Warszawy-Żoliborza;
b. art. 21 i 64 ust. 1, 2 i 3 w wz. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji pozbawienie R.S. bez podstawy prawnej możliwości realizacji przysługującego mu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], a tym samym pozbawienie go konstytucyjnie chronionego prawa własności tej nieruchomości;
c. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 162 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 9 lipca 2014 r. nr 308/GK/DW/2014 (dalej decyzja z 9 lipca 2014 r.) wygaszająca decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Bielany z 16 października 2002 r. nr 27/2002 (dalej decyzja z 16 października 2002 r.) kończy postępowanie w sprawie, a w konsekwencji pozbawienie R.S. praw do przedmiotowej nieruchomości bez podstawy prawnej;
2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
a. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 czerwca 2019 r. nr KOC/2446/Go/19 (dalej decyzja z 12 czerwca 2019 r.) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2019 r. nr 54/SD/2019 w zw. z art. art. 162 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 9 lipca 2014 r. nr 308/GK/DW/2014 wygaszająca decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Bielany z 16 października 2002 r. nr 27/2002 jako bezprzedmiotową, kończy postępowanie w sprawie, oraz że z konsekwencji wygaszenia stosunku materialnoprawnego powstałego (potwierdzonego) tą decyzją, a nie jest konieczność ukształtowania na nowo sytuacji prawnej R.S. i ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] przez wydanie nowej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, a także, że celem instytucji wygaśnięcia decyzji jest jedynie kontrola wykonania decyzji ostatecznej, a jej deklaratoryjny charakter oznacza, że niemożliwe jest rozpatrzenie wniosku R.S. na podstawie art. 7 dekretu;
b. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie R.S. na decyzję z 12 czerwca 2019 r. w zw. z art. 105 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy obu instancji prawidłowo umorzyły postępowania w sprawie wniosku R.S. z 14 lutego 2012 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy obecnie [...], złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej ze sprawą z wniosku S. i W.S. z 10 marca 1949 r. i organ zobligowany był do merytorycznego rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej z wniosku R.S., w wyniku którego niewątpliwie musiałby przyznać prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz R.S.;
c. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi R.S. na decyzję z 12 czerwca 2019 r. w zw. z art. 16 kpa przez jego błędną wykładnię, w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, polegającą na uznaniu, że wygaszenie decyzji z 16 października 2002 r. nr 27/2002 kończy postępowanie w sprawie i w konsekwencji nie istnieje konieczność ustanowienia na rzecz R.S. prawa użytkowania wieczystego, wynikająca z obowiązku ochrony prawa nabytych przez wydanie decyzji, która uwzględnia zmianę stosunków cywilnoprawnych wynikającą z prawomocnego postanowieni[a] Sądu [Rejonowego] dla Warszawy-Żoliborza, polegającą na przyznaniu R.S. wszelkich roszczeń do gruntu przy ul. [...], za spłatą na rzecz P.S. (I Ns 476/06), a tym samym pozbawienie R.S. wszelkich roszczeń do przedmiotowego gruntu w sytuacji, gdy na mocy wygaszonej decyzji z 16 października 2002 r. nr 27/2002, prawo to przysługiwało mu w udziale 3/4 części;
d. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi R.S. na decyzję z 12 czerwca 2019 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegająca na tym, że w konsekwencji uznania przez Sąd I instancji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 16 października 2002 r. nr 27/2002 samo w sobie nie stanowi podstawy do ponownego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, winien rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania w tej sprawie, z uwagi na fakt, że wygaszona decyzja została oparta o postanowienie o nabyciu spadku po W.S., postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział[u] III Cywiln[ego] o nabyciu spadku po S.S., które następnie w wyniku postępowania o podział majątku wspólnego W.S. i S.S., dział spadku po W.S. i zniesienia współwłasności dokonane postanowieniem Sądu Rejonowego [dla] Warszawy-Żoliborza w Warszawie z 28 lipca 2010 r. I Ns 476/06 zostało zmienione, przez przyznanie roszczenia o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), wyłącznie R.S., a więc dokonała się zmiana podmiotów, którym przysługuje roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości;
e. naruszenie art. 134 § 1 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku pełnego rozpatrzenia zawisłej sprawy w jej granicach, z uwagi na to, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji, w sytuacji gdy nie uznał zarzutów za słuszne i nie podzielił argumentacji skarżącego o skutkach wygaszenia decyzji zwrotowej i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez wydanie nowej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, nie rozstrzygnął w granicach zawisłej przed nim sprawy, podczas gdy winien był orzec w sposób, który umożliwi R.S. możliwość dochodzenia przysługujących mu praw do nieruchomości przy ul. [...] w oparciu o całość przepisów kpa, wskazując taką podstawę prawną, na gruncie przepisów kpa, która umożliwia R.S. skuteczną realizację roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] i uwzględniając w tym kontekście całość tych przepisów, jako proceduralnej podstawy, możliwości dochodzenia cywilnoprawnych roszczeń na podstawie art. 7 dekretu;
f. art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej kpc), zgodnie z którym prawomocne orzeczenia sądów powszechnych, wiążą inne sądy i organy administracji publicznej, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a tym samym niezapewnienie możliwości realizacji R.S. cywilnoprawnych praw podmiotowych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [dla] Warszawy-Żoliborza I Ns 476/06 na skutek umorzenia postępowania z wniosku R.S. z 14 lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku S. i W.S. 10 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w sytuacji, gdy zgodnie z tym postanowieniem sądu R.S. przyznano roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej przedmiotem wniosku;
g. naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku - ograniczenie uzasadnienia do powielania stanowiska organu, brak merytorycznego odniesienia do części zarzutów zawartych w skardze (zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu; art. 64 ust. 1, 2 i 3 w wz. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 365 kpc; zarzutu naruszenia art. 145 § 1 kpa), a w konsekwencji niewystarczającego wyjaśnienia przez Sąd I instancji dlaczego uznał przedmiotowe stanowisko za słuszne (k. 53-80, 85 akt sądowych). Pismem z 7 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej i załączył odpisy dokumentów (k. 108-122 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa).
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., dalej kpc) składa się z dwu paragrafów, o różnej treści normatywnej. Art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej kpa) składa się z trzech paragrafów, o różnej treści normatywnej. Art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), składa się z dwu ustępów, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, ani w piśmie z 7 marca 2024 r. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, naruszenia którego z paragrafów: art. 365 kpc, art. 16 kpa ani którego z ustępów art. 21 Konstytucji RP się dopatruje. Przywołanie uzasadnień: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31.1.2001 r. P 4/99 (s. 10 skargi kasacyjnej) i wyrokuNSA z 28.11.1984 r. II SA 1314/84 (s. 23 skargi kasacyjnej), w których Trybunał i NSA przywołują - odpowiednio - art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 16 § kpa, nie spełnia wymogu ścisłego określenia jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty.
Autor skargi kasacyjnej podnosi: "[...] Sąd I instancji [...] gdy winien był orzec w sposób, który umożliwi R.S. możliwość dochodzenia przysługujących mu praw do nieruchomości przy ul. [...] w oparciu o całość przepisów kpa, wskazując taką podstawę prawną, na gruncie przepisów kpa, która umożliwia R.S. skuteczną realizację roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] i uwzględniając w tym kontekście całość tych przepisów, jako proceduralnej podstawy, możliwości dochodzenia cywilnoprawnych roszczeń na podstawie art. 7 dekretu" (zarzut 2.e petitum skargi kasacyjnej). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r. II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyroki NSA z: 22.1.2013 r. II OSK 1474/11; 6.6.2013 r. I FSK 825/12). Cytowane sformułowanie użyte przez Autora skargi kasacyjnej w punkcie 2.e jest równie semantycznie puste, co zwrot "w szczególności". Z tych przyczyn zarzuty naruszenia: "art. 365 kpc", "art. 21 Konstytucji RP" i zarzut 2.e petitum skargi kasacyjnej w cytowanej części nie nadawały się do rozpoznania.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279) i art. 162 § 1 kpa.
W doktrynie wskazuje się, że art. 162 kpa wraz z art. 163 kpa określa zakres kompetencji organu administracji publicznej związanych z oceną wykonania decyzji administracyjnych przez strony (B. Adamiak, Postępowanie administracyjne, 2021, s. 481 i n.). Można unormowanie art. 162 traktować wyłącznie jako jeszcze jeden element ograniczenia trwałości decyzji administracyjnych, zwłaszcza ostatecznych (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiP 1992/7, s. 49-50; tenże, Termin, warunek i zlecenie, s. 32-34). Jeżeli poddaje się analizie art. 162 jako instrument kontroli wykonania decyzji administracyjnej oraz unormowanie procesowych jej następstw, czyniąc to w dodatku w łączności z przepisami, do których odsyła art. 163, to takie określenie właściwości organu w art. 162 koresponduje z unormowaniami postępowania egzekucyjnego (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 1080, nb 1). Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo po ustaleniu przez organ administracji publicznej, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (B. Adamiak - op. cit. s. 1081, nb 2). Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli łącznie są spełnione następujące przesłanki: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa, 2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (A. Wróbel A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 961-962, uw. 2 do art. 162).
W kontrolowanej sprawie wnioskiem z 14 lutego 2012 r. R.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. A.S., wniósł o: stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Bielany z 16 października 2002 r. nr 27/2002 ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego położonego przy ul. [...] na rzecz R.S. w udziale 3/4 części i P.S. w udziale 1/4 części; rozpatrzenie wniosku S. i W. małżonków S. z 10 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. nr [...]. We wniosku wnioskujący powołał postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 13 stycznia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Sądu Rejonowego Warszawy-Żoliborza w Warszawie z 28 lipca 2010 r. I Ns 476/06. Wskazał, że orzeczenie o zniesieniu współwłasności spowodowało, że decyzja z 16 października 2002 r. w punkcie 1 stała się bezprzedmiotowa, bowiem przysługujące P.S. prawo do zawarcia umowy użytkowania wieczystego wygasło wraz z utratą prawa do przedmiotowej nieruchomości z dniem 13 stycznia 2011 r. Obecnie wyłącznie uprawnionym do zawarcia umowy użytkowania wieczystego z m.st. Warszawa jest wnioskodawca; by umożliwić zawarcie takiej umowy, niezbędne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 16 października 2002 r. w całości, a następnie rozpoznanie wniosku dekretowego i wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jedynie na rzecz R.S.. W przypadku stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji, powstanie sytuacja, jakoby wniosek dawnych właścicieli nieruchomości z 10 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej nigdy nie został rozpatrzony, w związku z czym zaistnieje konieczność ponownego jego rozpoznania (w siwym skoroszycie błędnie nieponumerowanych akt administracyjnych).
Autor skargi kasacyjnej jednoznacznie uznał, że "decyzja bezprzedmiotowa to m.in. taka decyzja, która została wydana w odmiennym stanie faktycznym i prawny[m] niż obecny i możliwa jest realizacja wynikających z niej praw, a w związku z tym, nie nadaje się do wykonania. Z sytuacją powyższą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Słusznie doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Bielany z dnia 16 października 2002 r., gdyż postanowienie Sądu Rejonowego Warszawy-Żoliborza w Warszawie z 28 lipca 2010 r. (sygn. akt I Ns 476/06) doprowadziło do sytuacji, w której przysługujące P.S. prawo do zawarcia umowy użytkowania wieczystego wygasło wraz z utratą prawa do przedmiotowej nieruchomości z dniem 13 stycznia 2011 r. [...] W omawianym stanie faktycznym wykazano istnienie interesu strony w wygaśnięciu decyzji administracyjnej [...] (s. 16-17 skargi kasacyjnej).
Zatem skarżący kasacyjnie jednoznacznie akceptuje prawidłowość ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 lipca 2014 r. nr 308/GK/DW/2014, jako opartej na art. 162 § 1 pkt 1 in fine kpa (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 16 października 2002 r., bowiem stała się bezprzedmiotowa i leżało to w interesie strony).
Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. "Zmiana stanu prawnego nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów na podstawie art. 162 § 1 kpa. Możliwość taką muszą przewidywać przepisy szczególne" - wyrok NSA z 15.02.2017 r. II OSK 1516/15, Lex 2241846 (A. Wróbel - op. cit., s. 963, uw. 7). W kontrolowanej sprawie żaden przepis szczególny nie przewidywał wygaśnięcia decyzji z 16 października 2002 r. - jedynymi przesłankami - zgodnie z wnioskiem 14 lutego 2012 r. była bezprzedmiotowość decyzji z 16 października 2002 r. i stwierdzenie przez organ, że leży to w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1 in fine kpa). Interes strony definiuje sama strona, zwłaszcza reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Nietrafnie skarżący kasacyjnie upatruje w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji 16 października 2002 r. ostateczną decyzją z 9 lipca 2014 r. naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa różni się zasadniczo od wydanej na podstawie art. 158 § 1 kpa decyzji stwierdzającej nieważność decyzji. Określanie decyzji wydanej na podstawie art. 158 § 1 kpa jako aktu deklaratoryjnego jest w dużej mierze uproszczone i jednostronne. Nie stanowi ona bowiem wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy doniosłe elementy nowego stanu prawnego, otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych, wywołuje inne skutki w obrocie prawnym. Stąd są tu mocno zaznaczone i doniosłe elementy konstytutywne. W doktrynie, mimo dostrzeganych różnic, przeważa stanowisko, zgodnie z którym decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, ma charakter aktu deklaratoryjnego działającego wstecz - od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1059-1060, nb 6).
Decyzja stwierdzająca nieważność jest co do zasady decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Oznacza to, że nawiązuje ona do stanu prawnego z wydania wadliwej decyzji. Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych (wyrok NSA z 19.6.1995 r. I SA 1241/94, ONSA 1996/2/94). Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Późniejsze korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody do tego, aby orzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności (wyrok NSA z 7.9.2012 r. II OSK 908/11, Lex 1218700). "Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz niektórych postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, że nie wystarczy uchylenie decyzji lub postanowienia ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić ich nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania - ex tunc - co oznacza, że wraz z tą decyzją (postanowieniem) z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki)"- wyrok NSA z 4.10. 2022 r. III OSK 1332/21, Lex 3416641. "Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, a podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności jest zatem potwierdzenie, że wadliwa decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywołała skutków prawnych. Jednak nie zawsze będzie to oznaczać przywrócenie tego stanu prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. To, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji będzie możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego zależne jest od przedmiotu sprawy i okoliczności danej sprawy" (wyrok NSA z 18.10.2017 r. I OSK 1322/17, Lex 243082).
Jak wskazuje jednak M. Kamiński: "O ile [...] w zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa z tzw. mocą retrospektywną (ex tunc), co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. W zakresie natomiast skutków procesowych decyzja unieważniająca działa z mocą prospektywną (ex nunc), gdyż unieważniana decyzja traci moc jako akt procesowy «na przyszłość», a więc bez przekreślenia procesowych skutków, które nastąpiły w okresie od doręczenia (ogłoszenia) unieważnionej decyzji do chwili uzyskania przez decyzję unieważniającą cech ostateczności (lub prawomocności)" (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienia ich skuteczności temporalnej, PPPubl. 2008/5, s. 47, t. 4).
Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest niewątpliwe aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednakże okoliczność, że dana decyzja administracyjna działa ex tunc, nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. Moc obowiązująca w czasie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu wielu następstw jej obowiązywania (wyrok NSA z 23.2. 2010 r. I OSK 1168/09, Lex 594939).
Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej, czy drugiej instancji. Organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzygnie ją merytorycznie albo wyda decyzję o umorzeniu (jeżeli brak było podstaw jej wydania). Reżim prawa miarodajny dla ponownej konkretyzacji prawa powinien w pierwszej kolejności wyznaczyć sam ustawodawca w odrębnych przepisach intertemporalnych. Jeżeli nie zostaną ustanowione odrębne przepisy międzyczasowe, to trzeba przyjąć zasady obowiązywania nowego prawa, ale z pewnymi ograniczeniami. Jeśli bowiem nowa ustawa nie zawiera przepisów nakazujących ponowne załatwienie sprawy w świetle zmienionego wzorca normatywnego, to trzeba przyjąć teoretyczną zasadę, że dotychczasowe przepisy, będące podstawą wydawania decyzji retroaktywnych lub hybrydalnych, zachowują swoją materialną moc obowiązującą i powinny być nadal stosowane (M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 480, 474-477). [...] Odnośnie do skutków stwierdzenia nieważności wobec podjętych we wcześniejszym postępowaniu czynności procesowych należy przyjąć taką interpretację tych przepisów, która zapewni zachowanie skuteczności jak największej liczby czynności procesowych dokonanych w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji nieważnej. Stwierdzenie nieważności decyzji czyni bowiem sprawę na nowo otwartą i nierozstrzygniętą, ale już na określonym etapie jej załatwienia. Stąd co do zasady nie może podważać ogółu czynności procesowych podjętych przez organ w sprawie. Nie ma to jednak charakteru bezwzględnego. Samo wystąpienie części przesłanek ze swej istoty przesądza bowiem o wadliwości czynności procesowych, np. przy naruszeniu właściwości czy rażącym naruszeniu przepisów procesowych (S. Gajewski, Niektóre skutki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Uwagi na marginesie art. 158 § 1 kpa, PPPubl. 2013/7-8, s. 99-101; M. Jaśkowska - op. cit., s. 941-942, uw. 10,11; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2024, uw. 10,11 do art. 158).
Porównanie obu rodzajów decyzji (stwierdzającej wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa - ze skutkiem na 13 stycznia 2011 r.) i ewentualnej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji rozstrzygającej o wniosku dekretowym - ze skutkiem na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie wszczęte 10 marca 1949 r.), w sposób jednoznaczny wskazuje, że skutkiem decyzji z 9 lipca 2014 r. nie było i nie mogło być "odżycie wniosku dekretowego" - jak określa się ów skutek w praktyce stosowania prawa). Decyzja z 9 lipca 2014 r. nie mogła doprowadzić do powstania sytuacji "jakoby wniosek dawnych właścicieli nieruchomości z dnia 10 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej nigdy nie został rozpatrzony", w związku z czym nie zaistniała "konieczność ponownego jego rozpoznania" (s. 2/3 wniosku z 14 lutego 2012 r.) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Skoro wniosek dekretowy z 10 marca 1949 r. rozpoznany został decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 6 lutego 1973 r. znak GKM-IV/6210/40/73/L odmawiającą przyznania S.S., A.S. i P.S. prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. 1804 m2, utrzymanego w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 10 maja 1973 r. znak BS/T/706/73 oraz decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Bielany z 16 października 2002 r. nr 27/2002, to nie sposób uznać, że wniosek z 10 marca 1949 r. (skonsumowany na skutek wydania ww. decyzji) winien zostać rozpoznany ponownie, czego bezpodstawnie oczekiwał wnioskodawca.
Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 161 § 1 kpa nie powoduje zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej, przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie (wyrok NSA z 17.4.2012 r. I OSK 567/11, cbosa). Zupełnie inaczej rzecz się przedstawia w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - która to instytucja w prawie polskim opiera się na konstrukcji "unieważnialności" decyzji z mocą wsteczną. Normujący tę problematykę art. 156 kpa łączy zasadniczo ze stwierdzeniem nieważności pominięcie w sferze normatywnej (prawa materialnego) skutków, które wywołała wadliwa decyzja. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność owej wadliwej decyzji skutki faktyczne - które dotąd były uznawane za skutki prawne - przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Innymi słowy, w przypadku wynikającej z faktu "unieważnienia" decyzji utraty przez tę decyzję skuteczności prawnej z mocą wsteczną, chodzi w istocie o następczą ocenę prawną skutków prawnych "unieważnionej" decyzji i uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku (M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, s. 242-244; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23.7.2014 r. IV SA/Po 439/14, cbosa).
Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wykluczającej możliwość ponownego rozstrzygania w wniosku dekretowym, złożonym w terminie o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, który to wniosek został rozstrzygnięty decyzjami, których nieważności nie stwierdzono. R.S. nie "jest uprawniony do złożenia nowego wniosku na podstawie art. 7 Dekretu" (s. 14 akapit ostatni skargi kasacyjnej), bowiem "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela [...] mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym [...]" (verba legis - art. 7 ust. 1 dekretu). Wniosek ten złożyli w terminie dnia 10 marca 1949 r. dotychczasowi właściciele S. i W.S. (bezsporne) i wyłącznie ów wniosek mógł być i był przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji publicznej. Żaden przepis nie dawał R.S. prawa do złożenia nowego wniosku dekretowego dnia 14 lutego 2012 r.
Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1, 2 i 3 w wz. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) okazał się niezasadny.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustabilizował się pogląd, że w przypadku prawa własności art. 31 ust. 3 Konstytucji winien pełnić rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń tego prawa (wyrok TK z: 12.1.1999 r. P 2/98, OTK 1999/1/2, dalej wyrok P 2/98, pkt III.2; podobnie przykładowo m. in. 25.2.1999 r. K 23/98, OTK 1999/2/25, pkt III.2; 11.5.1999 r. P 11/98, OTK 1999/4/74, pkt III.4.A; 26.3.2002 r. SK 2/01, OTK-A 2002/2/15, pkt III.5, aprobowane przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 616, uw. 36). O ile bowiem art. 64 ust. 3 ogranicza się jedynie do wskazania przesłanki formalnej (ustawa) i nieprzekraczalnej granicy ingerencji (istota prawa własności), o tyle art. 31 ust. 3 wymienia - jak przyjmuje także TK - taksatywne kryteria dopuszczalności ograniczeń korzystania ze wszystkich konstytucyjnych wolności i praw - także prawa własności, do których należą: ustawowa forma ograniczenia, istnienie konieczności ograniczeń (brak innych środków skutecznie służących temu celowi), funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 (w szczególności porządek publiczny; P 2/98, pkt III.2.3; wyrok z 8.10.2013 r. SK 40/12, OTK-A 2013/7/97, pkt III.3.4.1; tamże, s. 616-617, uw. 36).
Koncepcja wyłączności ustawy dla normowania prawnego statusu jednostki nie jest kwestionowana w doktrynie i orzecznictwie. Regulacja ustawowa musi odpowiadać dwóm wymaganiom "jakościowym": musi się cechować odpowiednim stopniem precyzji (określoności); musi się cechować odpowiednim stopniem kompletności - na poziomie ustawy muszą zostać unormowane wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa lub wolności (wyrok TK z 18.2.2014 r. K 29/12, OTK-A 2014/2/11, pkt III.3; L. Garlicki, K. Wojtyczek - op. cit., s. 78-79, uw. 28). Art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wymogi te spełnia a wyrok I SA/Wa 1688/19 opera się ich prawidłowej wykładni.
Prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego, co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji oznacza dopuszczalność ograniczenia prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Prawo własności może podlegać ograniczeniom, jeśli środki zastosowano zgodnie z prawem i w celu realizacji interesu społecznego. Według Trybunału pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom. Mogłoby to także obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy. Trybunał podkreślił, że treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach ustawy zasadniczej. Identyczne stanowisko wielokrotnie zajmował Europejski Trybunał Praw Człowieka, który uznając własność za jedno z praw podstawowych, dopuszczał ingerencję organów państwa skutkujące jego pozbawieniem lub ograniczeniem wykonywania związanych z nim atrybutów, jeśli środki zastosowano zgodnie z prawem i w celu realizacji interesu powszechnego.
W uzasadnieniu wyroku P 2/98 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy widzieć w nim również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania - choćby przykładowo - pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Trybunał stwierdził, że - przynajmniej gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji - naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji (pkt III pkt 3.5 uzasadnienia wyroku P 2/98).
W doktrynie wskazuje się, że nakaz ochrony własności i prawa dziedziczenia wynika także z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Na tle, podmiotowo zorientowanego, ujęcia art. 64 stanowi on jedynie konsekwencję czy dopełnienie treści zawartych w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Art. 21 ust. 1 nie tylko nakaz ten eksponuje, ale też nadaje mu znacznie szerszy zakres, bo odnosi go nie tylko do konkretnej własności konkretnych podmiotów, ale również do samej zasady własności jako fundamentu porządku społecznego Rzeczypospolitej (L. Garlicki, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, s. 576-578, uw. 8). Adresatem obowiązków wynikających z prawa ochrony własności i innych praw majątkowych, zagwarantowanych w art. 64, są władze publiczne (wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu) na czele z ustawodawcą (wyrok TK 9/14, pkt III.5.5.1, aprobowany przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską - op. cit., s. 606, uw. 29).
Przesłanka "konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie", sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok P 2/98). Do tego stanowiska nawiązał Sąd Najwyższy wskazując na brak nadrzędności interesu publicznego nad interesem właścicieli nieruchomości, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale udowodnić, że on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z 18.11.1993 r. III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181).
W wyroku P 2/98, Trybunał Konstytucyjny dokonując interpretacji zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa wskazał, przynajmniej, gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji, że naruszenie istoty prawa ma miejsce wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji. Bez wątpienia w świetle art. 140 kc podstawowym uprawnieniem wynikającym z prawa własności jest nie tylko rozporządzanie rzeczą, ale także możliwość np. czerpania pożytków czy korzystania z niej w innych prawnie dozwolonych formach (L. Garlicki i S. Jarosz-Żukowska - op. cit., s. 626-628, uw. 42-43). W istocie skarżący kasacyjnie nie wykazał, by w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skoro decyzją z 16 października 2002 r. nr 27/2002, Burmistrz Gminy Warszawa-Bielany, na podstawie art.. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu, po rozpatrzeniu wniosku S. i W. małżonków S. z 10 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. nr [...] : 1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 681 m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 582 m2 oraz nr [...] o powierzchni 99 m2, z obrębu [...], na rzecz R.S. w udziale 3/4 części oraz P.S. w udziale 1/4; 2. odmówił R.S. i P.S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 527 m2, pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...]- część o powierzchni 331 m2, 114 część o powierzchni 74 m2, 115 - część o powierzchni 92 m2, 285 - część o powierzchni 30 m2 z obrębu [...] z uwagi na to, że grunt ten w części stanowi ulicę [...], a w części znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub stanowi własność osób trzecich (w czerwonym skoroszycie błędnie nieponumerowanych akt), to znaczy że udzielił następcom prawnym dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej należytej ochrony prawa do własności i innych praw majątkowych (pkt 1 decyzji z 16 października 2002 r.); udzielono obu następcom prawnych dawnych właścicieli równej dla wszystkich ochrony prawnej, a własność została ograniczona w drodze ustawy (dekretu z mocą ustawy - nadal obowiązującego) i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona prawa własności. Sytuacja, którą spowodował swym wnioskiem z 14 lutego 2012 r. wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazuje na naruszenie wskazanych wzorców kontroli - ani konstytucyjnych, ani ustawowych.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa.
Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się w działaniu kontrolowanych organów naruszenia prawa. W szczególności prawidłowa wykładnia art. 162 § 1 pkt 1 kpa słusznie doprowadziły organy do uznania, że ostateczna decyzja z 9 lipca 2014 r., utrzymana w mocy decyzją z 2 sierpnia 2017 r., skutkowała stwierdzeniem wygaśnięcia ostatecznej decyzji z 16 października 2002 r. (w czerwonym skoroszycie akt administracyjnych). Decyzja z 2 sierpnia 2017 r. nie została poddana kontroli sądowadministracyjnej. Prawidłowa wykładnia wskazanych jako wzorce kontroli przepisów skutkowała trafnym uznanie, że skarżącemu nie przysługiwał nowy wniosek na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a prawidłowa wykładnia art. 162 § 1 pkt 1 kpa uniemożliwiła ponowne rozpoznanie wniosku z 10 marca 1949 r. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu, z uwagi na ich charakter wymagały łącznego rozpoznania. Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłową wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu, dokonaną w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 28 lutego 2019 r.
W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce, gdy żądanie rozstrzygnięcia sprawy dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15.1.2013 r. III SA/Kr 243/12, aprobowany przez Borkowskiego/Adamiak - op. cit., s. 684 nb 8). Tafnie organy uznały, że wniosek z 10 marca 1949 r. (jedyny złożony w terminie z art. 7 ust. 1 dekretu) został rozstrzygnięty ostatecznymi decyzjami z: 6 lutego 1973 r. nr GKM.IV/6210/40/73 i 16 października 2002 r. nr 27/2002. Stwierdzenie ostateczną decyzją z 9 lipca 2014 r., że decyzja z 16 października 2002 r. stała się bezprzedmiotowa, nie skutkowała tym, że wniosek z 10 marca 1949 r. mógł być ponownie rozpatrzony merytorycznie, a skarżący sam takiego wniosku nie mógł skutecznie złożyć, z uwagi na upływ terminu z art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładnia art. 105 § 1 kpa, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie (s.20/21 skargi kasacyjnej) nie była wykładnią rozszerzającą, a właściwą tego przepisu. Skarżący w toku kontrolowanego postępowania czerpał swe uprawnienia nie z własnego wniosku, lecz wyłącznie z wniosku z 10 marca 1949 r.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 138 § 1 ppsa nie mogły zostać uwzględnione. Skarżący nie wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu. W sprawie nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania z urzędu.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej [...] (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej pusa). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli administracji publicznej i zastosował środki przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest rzeczą Sądu "na gruncie przepisów KPA" takiej podstawy prawnej, która umożliwiłaby skarżącemu, korzystającemu z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, "skuteczną realizację roszczeń do nieruchomości". To do skarżącego kasacyjnie należy precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów (norm odniesienia i dopełnienia) i ścisłe określenie jednostek redakcyjnych tych przepisów, których naruszenia skarżący kasacyjnie się dopatruje. Do zagadnienia wydania nowej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu Sąd I instancji odniósł się prawidłowo (s. 12-13 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1688/19).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa). Do naruszenia art. 134 § 1 ppsa mogłoby dojść, gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, tylko w części, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. O naruszeniu normy wynikającej ze wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji II instancji utrzymującej w mocy decyzję I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę (wyroki NSA z: 11.2.2916 r. I GSK 405/15; 27.4.2010 r. II GSK 1005/08, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 763-764, nb 6).
W drugim przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do zarzutu wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona obowiązana jest powiązać art. 134 § 1 ppsa z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji (wyrok NSA z 22.5.2014 r. I OSK 782/13, cbosa). Art. 134 § 1 ppsa jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji z urzędu (wyroki NSA z: 11.4.2007 r. II OSK 610/06; 19.6.2013 r. I OSK 1353/12, 15.3.2013 r. I OSK 1033/12; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - tamże, s. 762-763, nb 3). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia analizowanej normy nie powiązano z żadnym innym przepisem, którego naruszenie - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji winien był uwzględnić z urzędu.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dostatecznie spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej - w szczególności co do prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 365 kpc, art. 145 § 1 pkt 8 kpa (s. 12 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1688/19). Innych punktów § 1 art. 145 kpa jako norm dopełnienia skarżący kasacyjnie nie wskazał.
Argumenty podniesione w piśmie z 7 marca 2024 r., odpisy dokumentów doń załączonych, stanowisko zaprezentowane na rozprawie - w tym spóźnione "[...] choć nie wybrzmiało to w skardze kasacyjnej, upatruje działań podjętych w sprawie skarżącego na skutek sugestii pracownik Biura Spraw Dekretowych, by taką drogę procesową zastosować [...]" (k. 108-122 125-126 akt I OSK 2429/20), nie wpłynęły na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, które nadawały się do rozpoznania (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 i 3, § 2 ppsa).
Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.