I OSK 2428/24

I OSK 2428/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 459/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10 § 1, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1429
art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 29 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 459/24 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr KO.411.509.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 459/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K.S. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 4 kwietnia 2024 r., nr KO.411.509.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 15 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: 19 grudnia 2023 r.) K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Prezydenta Miasta W. (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (dalej również: "świadczenie") z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – J.S.. Do pisma dołączono m.in.: urzędowy druk wniosku o przyznanie świadczenia, kopię orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. (dalej: "MZON", "Zespół") o znacznym stopniu niepełnosprawności z 23 listopada 2023 r., zaświadczenie ZUS Oddział w T. z 18 września 2023 r. o przysługiwaniu skarżącemu prawa do emerytury od 1 października 2023 r., wykaz czynności opiekuńczych sprawowanych przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną. Oświadczeniem z 27 grudnia 2023 r., wnioskujący wskazał, że: sprawuje opiekę nad żoną przez 24 godz. na dobę od 2015 r., ponownie określił zakres sprawowanej opieki. Zadeklarował też, że świadczenie emerytalne było przez niego pobierane do listopada 2023 r., a w grudniu 2023 r. zawiesił jego wypłatę - powyższe potwierdzają zapisy przeprowadzonego 29 grudnia 2023 r., wywiadu środowiskowego.
Prezydent, zawiadomieniem z 5 stycznia 2024 r., na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), poinformował stronę - reprezentowaną przez pełnomocnika - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów (w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia). Wskazał na przesłankę negatywną do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), zauważając, że J.S. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z 6 lutego 2024 r., nr SP1.000671.2024, Prezydent odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony 19 grudnia 2023 r., natomiast z 1 stycznia 2024 r. wszedł w życie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "uśw"). Rozpatrując sprawę Prezydent wziął pod uwagę zarówno dotychczasowe jak i nowe brzmienie art. 17 uśr i stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia na dotychczasowych zasadach. Przeszkodą w ustaleniu ww. prawa organ I instancji uczynił brak legitymowania się współmałżonka niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). Następnie zauważył, że skoro prawo do świadczenia nie powstało do 31 grudnia 2023 r. - zastosowanie ma art. 17 uśr w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r. W tym kontekście organ I instancji również nie uwzględnił żądania K.S., wyjaśniając, że osoba nad którą sprawowana jest opieka ma ukończone 59 lat, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 uśr w nowym brzmieniu.
Decyzją z 4 kwietnia 2024 r., nr KO.411.509.2024, Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania wnioskującego od ww. aktu Prezydenta, utrzymało go w mocy. SKO, zanegowało przy tym stanowisko organu I instancji w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, wskazując, że przepis ten nie mógł stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia mężowi opiekującemu się niepełnosprawną żoną, mimo że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniło, że regulacja ta normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 uśr, niebędąca sprawnym małżonkiem, zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Za nieuprawniony Kolegium uznało argument odwołania o naruszeniu przez organ I instancji art. 17 ust. 1b uśr, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że decyzja odmowna jest zasadna wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.) oraz z uwagi na brak wykazania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. SKO wskazało, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury z ZUS, a w toku postępowania przed Prezydentem poinformował on jedynie o zawieszeniu wypłaty tego świadczenia od grudnia 2023 r., nie przedkładając jednak na tę okoliczność stosownego dokumentu urzędowego. Zdaniem Kolegium, nawet jednak zawieszenie pobierania emerytury, nie niweczy ustalenia tego prawa i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a pielęgnacyjnym. W kwestii związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad żoną, SKO zaznaczyło, że wnioskodawca od 1 października 2019 r. posiada uprawnienia emerytalne, a akta sprawy nie wskazują by w trakcie pobierania emerytury był aktywny zawodowo. Podkreśliło, że żona skarżącego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskała 23 listopada 2023 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że nie nastąpiła rezygnacja, czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. W ocenie Kolegium rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Odnośnie braku możliwości przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przepisów uśr (w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r.) SKO w pełni podzieliło stanowisko Prezydenta.
Powyższy akt Kolegium zakwestionował skargą do WSA w Bydgoszczy K.S.
Sąd wojewódzki, wyrokiem z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 459/24, oddalił skargę uznając, że decyzja - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – jest zasadna, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie uśw (z 1 stycznia 2024 r.) - w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed ww. datą, organy rozpatrujące żądanie po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w przepisach uśr w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (art. 63 ust. 1 uśw). Podał, że art. 63 ust. 1 uśw stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem WSA oznacza to, że przepisy dotychczasowe należy stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy do 31 grudnia 2023 r. złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i spełnili określone w ustawie przesłanki jego przyznania z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 2 uśr. Dalej zauważył, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi organowi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty. Sąd I instancji wskazał, że - w jego ocenie - w sprawie sporne były dwie kwestie: okoliczność posiadania przez skarżącego prawa do emerytury (przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) oraz zaistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia/niepodejmowaniem pracy zawodowej, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną (przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 uśr). Przytoczył treść ww. przepisów, nie zgadzając się jednak z przyjętą przez SKO wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. WSA wyjaśnił, że prawidłowe rozumienie tego przepisu przemawia za możliwością dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń konkurencyjnych (tu: pielęgnacyjnego bądź emerytalno-rentowego). Osoba uprawniona może zaś zrealizować taki wybór poprzez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, skutkującego wstrzymaniem jej wypłaty począwszy od miesiąca, w którym zostanie wydana stosowna decyzja organu rentowego (ZUS). W ocenie Sądu I instancji, zawieszenie i wstrzymanie wypłaty emerytury prowadzi do eliminacji przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Jednocześnie WSA zauważył, że dla możliwości uzyskania i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez znaczenia jest moment złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, czy nawet uzyskanie przez stronę decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, a moment przedłożenia do organu pomocowego takiej decyzji. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, dopiero złożenie do organu decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury stanowi konieczny warunek stwierdzenia, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr została wyeliminowana, co tym samym stwarza możliwość przyznania przez organ prawa do świadczenia - począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi organowi taką decyzję - a więc od momentu w którym zaistniała możliwość ustalenia przez organ, że w sprawie nie występuje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Konstatując, WSA stwierdził, że w tej sprawie Kolegium prawidłowo odmówiło przyznania prawa do świadczenia, wobec nieprzedłożenia przez wnioskującego stosownej decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury przed 31 grudnia 2023 r. Zdaniem Sądu I instancji, samo oświadczenie strony o zawieszeniu emerytury nie może być utożsamiane ze złożeniem do organu pomocowego decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, a przedłożenie stosownego dokumentu leży w gestii strony. W konsekwencji WSA przyjął, że do 31 grudnia 2023 r. prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało, gdyż do ww. daty nie wyeliminował on negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, poprzez przedłożenie organowi decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę, że nawet w przypadku ponownego procedowania wniosku i ustalenia przez organy, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia (czyli po przedłożeniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury) - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być ustalone począwszy od miesiąca w którym strona przedstawi organowi taką decyzję, co w sposób oczywisty musiałoby nastąpić po 31 grudnia 2023 r. Powyższe zaś - zdaniem WSA - skutkowałoby aktem odmownym, gdyż uregulowania obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. formułują zasadę, że pełnoletność osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki eliminuje możliwość przyznania świadczenia w nowym stanie prawnym. Okoliczność braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką Sąd I instancji uznał za irrelewantną w sprawie, wobec ustalenia, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało przed 31 grudnia 2023 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 79a w zw. z art. 140 kpa, bowiem organy nie zebrały materiału dowodowego wystarczającego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. mimo posiadania informacji w zakresie zawieszenia przez skarżącego prawa do emerytury, mimo braku w aktach sprawy decyzji potwierdzającej tę okoliczność, nie zażądały od skarżącego jej przedłożenia, czym naruszyły ciążący na nich obowiązek zawiadomienia skarżącego o niespełnionych przesłankach i możliwości złożenia dodatkowych dowodów na potwierdzenie ich spełnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która - w ocenie jej autora - miała świadczyć o zasadności postawionego zarzutu.
Wskazując jak wyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W treści środka zaskarżenia zawarto również żądanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie, który skutkował uchyleniem kwestionowanego wyroku, ponieważ Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a w szczególności: art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 79a kpa. Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny prawidłowego zastosowania przez organ ww. przepisów postępowania, co w konsekwencji skutkowało przedwczesną odmową ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Poza sporem w tej sprawie pozostaje, że żona wnioskującego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 23 listopada 2023 r., nr 723/98/III, wydanym na okres do 30 listopada 2024 r., przez MZON we W.. Z dokumentu tego wynika, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 września 2023 r. Skarżący nie pracuje, prawo do emerytury nabył z 1 października 2019 r. Opiekę nad niepełnosprawną żoną sprawuje osobiście. W oświadczeniu z 27 grudnia 2023 r., złożonego pisemnie w trakcie przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (co wynika z treści druku), wnioskujący podał, że cyt.: "Do listopada 2023 roku pobierałem emeryturę z ZUSu w grudniu BR zawiesiłem wypłatę." Powyższe zostało potwierdzone przez pracownika socjalnego odpowiednią adnotacją w kwestionariuszu wywiadu, nie zostało również zakwestionowane przez SKO, jak i Sąd wojewódzki.
Istotą sporu w tej sprawie jest spełnienie przez skarżącego przesłanki warunkującej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci skutecznego zawieszenia prawa do ustalonej emerytury, która pozostaje w zbiegu z treścią żądania przedstawionego organowi pomocowemu. Organ odwoławczy przyjął, że sam fakt legitymowania się przez wnioskującego prawem do emerytury - niezależnie od ewentualnego zawieszenia jej pobierania - skutkować musi wydaniem aktu odmownego w przedmiocie przyznania formy wsparcia, objętej wnioskiem z 15 grudnia 2023 r. Sąd I instancji, dokonując analizy i oceny sytuacji skarżącego w aspekcie realizacji przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie zgodził się z ww. argumentacją Kolegium. Opowiedział się bowiem za dominującym w orzecznictwie poglądem o konieczności umożliwienia wnioskującemu wyboru jednej z konkurencyjnych form wsparcia (tu: emerytura i świadczenie pielęgnacyjne), realizowanym w drodze rezygnacji z mniej korzystnej formy pomocy. WSA przyjął, że zawieszenie i wstrzymanie wypłaty emerytury prowadzi do wyłączenia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Jednocześnie jednak ocenił - co jest kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy - że złożone do akt sprawy, pisemne oświadczenie strony o zawieszeniu emerytury nie jest wystarczające dla udowodnienia tego faktu. Zdaniem Sądu I instancji, wnioskujący zobowiązany był bowiem - bez odrębnego wezwania, czy pouczenia - przedłożyć do organu pomocowego decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
W powyższym stanie sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego prawidłowość stanowiska Sądu wojewódzkiego w zakresie nieodzowności umożliwienia uprawnionemu wyboru jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu, poprzez rezygnację z pobierania niższego z nich. Jak najbardziej zasadne jest również przyjęcie, że dowodem potwierdzającym akt woli wnioskującego w tym zakresie, będzie stosowne oświadczenie oraz dołączenie do akt decyzji organu rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że WSA analizując sprawę pominął brak realizacji przez organy, ciążących na nich z mocy prawa, istotnych obowiązków, wynikających z treści art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a kpa.
Jak zauważył WSA, skarżący - tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego - reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika. Odnotować w tym miejscu należy, że fakt ten nie oznacza automatycznego zwolnienia organów administracji z umocowanych w przepisach kpa obowiązków względem strony, w szczególności z obowiązków informacyjnych. W przypadku, gdy za stronę w postępowaniu działa pełnomocnik, organ powinien informować go o stanie sprawy – w tym o kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia (art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a kpa). Innymi słowy, obowiązek informacyjny względem strony postępowania nie zostaje wyłączony, czy ograniczony, gdy w toku postępowania reprezentowana jest ona przez profesjonalnego pełnomocnika – czego zdaje się nie zauważać Sąd wojewódzki.
Zasada informowania stron, regulowana w art. 9 kpa, kreuje obowiązek organów administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, stanowiących przedmiot postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w sprawie nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 10 § 1 kpa wywodzić należy zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, nakazującą organom zapewnienie stronom rzeczywistego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. W świetle zasad z art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, procedując ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności skontrolować, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego (sprawowanie stałej i osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną; rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowane koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności). Następnie zaś - w sytuacji stwierdzenia zaistnienia kolizji świadczeń - ma obowiązek poinformować stronę o przeszkodach uniemożliwiających uwzględnienie żądania (w tym o kolizji konkurencyjnych świadczeń). Zgodnie bowiem z art. 79a § 1 kpa - w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem z strony. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ odwoławczy całkowicie zlekceważył obowiązki wynikające z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a kpa. Zauważenia w tym kontekście wymaga, że Prezydent pismem z 1 stycznia 2024 r., przesłanym na adres kancelarii pełnomocnika - na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a kpa - pouczył wnioskującego, że w terminie 7 dni od daty jego otrzymania może on wypowiedzieć się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd wojewódzki, oceniając prawidłowość procedowania wniosku z 15 grudnia 2023 r., pominął treść ww. pisma, która w żadnym razie nie odnosi się do przesłanki odmowy przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (co niweczy skuteczność tego zawiadomienia). Organ I instancji - w trybie art. 10 § 1 i art. 79a kpa - wskazał na przeszkodę do otrzymania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr (brak legitymowania się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Ocena prawidłowości aktualizacji ww. przesłanki negatywnej przez Prezydenta została przez SKO uznana za nieuprawnioną. Przyczynami aktu odmownego organ odwoławczy uczynił bowiem: sam fakt legitymowania się przez wnioskującego prawem do emerytury (jako przeszkodę niezależną od strony) oraz brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną J.S. Sąd wojewódzki, rozpoznając skargę J.S. uznał zaś, że przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie stanowi samodzielnej przeszkody przyznania świadczenia, w wypadku zawieszenia pobierania emerytury, jako świadczenia pozostającego w zbiegu. Wskazując przy tym, że wnioskujący powinien przedłożyć stosowną decyzję organu rentowego w tym zakresie.
WSA zupełnie zatem pominął tak wadliwość skierowanego do strony w trybie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. art. 79a kpa zawiadomienia Prezydenta, jak i - co dostrzeżono w skardze kasacyjnej - arbitralne, negatywne stanowisko SKO w odniesieniu do możliwości wyboru przez stronę jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu. Kolegium, wyrażając brak aprobaty dla przytoczonej powyżej oceny Prezydenta w zakresie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, nie poprzedziło jednak wydania zaskarżonego w tej sprawie aktu z 4 kwietnia 2024 r. odpowiednim zawiadomieniem. Powyższego nie można zaś uznać za prawidłowe, wobec całkowitej zmiany stanowiska organu, polegającego na stwierdzeniu przez Kolegium aktualizacji dwóch, "nowych" dla strony, przesłanek negatywnych. Stan taki nie może zostać zaakceptowany, szczególnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że przesłanka ustalenia prawa do emerytury nie stanowi nieusuwalnej przeszkody do przyznania świadczenia. Pominięcie przez SKO realizacji obowiązku informacyjnego, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ odwoławczy zupełnie odmiennych w odniesieniu do podanych przez Prezydenta przesłanek negatywnych, doprowadzić mógł do powstania błędnego przeświadczenia strony, że oczywista bezzasadność stanowiska organu I instancji (brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) zostanie przez organ odwoławczy dostrzeżona i skorygowana, a wsparcie zostanie w tej sytuacji przyznane.
Stanowisko organów w sprawie uległo zatem zasadniczej zmianie, albowiem podane przez SKO przeszkody uwzględnienia żądania z 15 grudnia 2023 r., obejmowały już więcej niż jedną przesłankę negatywną, pozostającą w oderwaniu od przeszkody wskazanej przez Prezydenta w trybie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a kpa. Skoro zaś Sąd wojewódzki przychylił się do konieczności umożliwienia wnioskującemu wyboru pomiędzy świadczeniami pozostającymi w kolizji, uznając tym samym wadliwość stanowiska Kolegium w tym aspekcie, powinien był zastosować odpowiednie środki prawne, celem realnej korekty tej wady postępowania. Powyższego jednak zaniechał, oddalając skargę.
Podobnie za pozbawiony waloru trafności uznać należało pogląd WSA o pozbawieniu mocy dowodowej, złożonego przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z pobierania emerytury i pozostawaniu jedynie w gestii strony przedłożenia takiego dokumentu organowi. Otóż w tej sytuacji - wbrew zapatrywaniom Sądu wojewódzkiego - SKO przed wydaniem aktu, zobowiązane było (oprócz stosownego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a kpa) do weryfikacji - wynikającej tak z treści wywiadu środowiskowego z 29 grudnia 2023 r., jak i oświadczenia strony z ww. daty, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia - informacji o zawieszeniu przez wnioskodawcę emerytury od grudnia 2023 r. Kolegium mogło samodzielnie zwrócić się do właściwego organu rentowego o taką informację, ewentualnie decyzję (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), do czego było uprawnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 kpa). Analogiczny tryb postępowania obowiązuje np. na gruncie art. 17b uśr - gdzie strona potwierdza stosownym oświadczeniem, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, fakt rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Złożenie takiego oświadczenia przez wnioskującego, nie wyłącza jednak konieczności prowadzenia przez organ postępowania dowodowego na zasadach ogólnych, w tym weryfikacji przedstawionych w nim danych. Nawet w sytuacji, gdyby przyjąć, że akt organu rentowego powinna złożyć strona, Kolegium powinno wezwać skarżącego do przedłożenia decyzji ZUS, informując go przy tym o zmianie stanowiska organu pomocowego w odniesieniu do stanowiska wskazanego wcześniej przez Prezydenta w trybie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a kpa.
W analizowanej sprawie organ odwoławczy zaniechał zatem działań, do których był zobowiązany prowadząc postępowanie. Brak aktualizacji obowiązku informacyjnego w zakresie uzyskania i przedłożenia przez stronę decyzji organu rentowego (wadliwie oceniony przez WSA, jako pozostający jedynie w gestii wnioskodawcy), powinien zaś zostać dostrzeżony i skorygowany przez Sąd I instancji, który wskazał jedynie na brak trafności poglądu organu odwoławczego w odniesieniu do możliwości wyboru spośród świadczeń konkurencyjnych. Również ten, pominięty w procesie decyzyjnym Sądu I instancji, błąd organu, nie powinien być sanowany wyrokiem i rodzić ujemnych dla strony skutków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, powołując się w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 2813/20, wskazał na konieczność przedłożenia decyzji o zawieszeniu pobierania emerytury przez stronę - bez dodatkowego informowania jej o takim obowiązku - cyt.: "(...) w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury (...) strona przedstawi organowi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty." Nie dostrzegł jednak treści kolejnego akapitu uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o brzmieniu, cyt.: "O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien przy tym stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Taka zaś, jedynie wybiórcza i w związku z tym powierzchowna analiza orzecznictwa Sądu kasacyjnego w żadnym razie nie może być uznana za prawidłową.
Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje kolejną wadliwość rozumowania Sądu I instancji (pominiętą w zarzutach skargi kasacyjnej), polegającą na przyjęciu, że nawet przedłożenie odpowiedniego aktu organu rentowego do 31 grudnia 2023 r. nie umożliwiłoby przyznania wnioskującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 ust. 1 uśw, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wiąże zatem zastosowanie przepisów dotychczasowych ze stwierdzeniem "powstania prawa". O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaś aktualizacja, do ww. daty, przesłanek skonkretyzowanych w art. 17 uśr. Zastosowanie przepisów ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji uzależnione jest bowiem od jednoznacznego ustalenia (na którymkolwiek etapie postępowania - przed organami, czy przed sądem), że prawo do wnioskowanego świadczenia powstało do 31 grudnia 2023 r. Sformułowanie "powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" oznacza sytuację, gdy podmiot wnioskujący - do ww. daty granicznej - spełniał wszystkie wymagane przepisami ustawy warunki. Art. 63 ust. 1 uśw nie będzie miał natomiast zastosowania w sprawach, gdzie przyznanie świadczenia przed 31 grudnia 2023 r. było wyłączone, wobec stwierdzenia braku aktualizacji wymaganych prawem przesłanek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zdaje się nie dostrzegać, że "powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r." - w rozumieniu art. 63 ust. 1 uśw - oznacza spełnienie przez wnioskodawcę, najpóźniej w tym dniu, wszystkich ustawowych przesłanek koniecznych do jego przyznania (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1523/24; z 25 czerwca 2025 r., I OSK 1909/24 i I OSK 1910/24). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 63 uśw jest przepisem intertemporalnym, dotyczącym stosowania uśr przed i po nowelizacji, wprowadzającym przy tym datę graniczną - 31 grudnia 2023 r. Nie jest to jednak w żadnym razie przepis ograniczający możliwość korygowania przez sąd wad postępowania administracyjnego, czy eliminowania z obrotu nieprawidłowych z ww. przyczyny aktów. W konsekwencji – co jest istotne na gruncie tej sprawy - oczywiste błędy proceduralne organu, czy złożenie wniosku np. z końcem grudnia 2023 r., nie skutkuje automatycznym procedowaniem na "nowych zasadach". Kluczowa jest tu bowiem ocena aktualizacji przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia na 31 grudnia 2023 r. Jak wskazano już wyżej, zastosowanie ustawy w brzmieniu sprzed 31 grudnia 2023 r., skorelowane jest z zagadnieniem "powstania prawa" (jako skonkretyzowanego faktu prawnego) - czyli zaistnieniem po stronie podmiotu wnioskującego przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia. Na mocy zaś przywołanego przez Sąd wojewódzki art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Mamy tu zatem do czynienia z pojęciem "ustalenia prawa", czyli swoistym potwierdzeniem prawa już powstałego, poprzez jego stosowne udokumentowanie. Innymi słowy: "powstanie prawa do 31 grudnia 2023 r." oznacza aktualizację przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, gdy z określeniem "ustalenia prawa" wiązać należy stwierdzenie jego zaistnienia i – w nawiązaniu do art. 24 ust. 2 uśr – oznaczenie daty początkowej jego przyznania. Zatem jeśli organ nie dopełnił swoich obowiązków i z tej jedynie przyczyny wadliwie stwierdzono, że prawo nie powstało do 31 grudnia 2023 r., treść art. 24 ust. 2 uśr determinować będzie jedynie datę przyznania świadczenia na zasadach sprzed nowelizacji - nie zaś możliwość tę automatycznie wyłączać. Nie może tym samym znaleźć akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaaprobowane przez Sąd wojewódzki, pominięcie zastosowania przez Kolegium ogólnych zasad procedowania (art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, czy art. 79a kpa) wobec "zbyt późnego" złożenia żądania - co właściwie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sanowanie takiego założenia skutkowałoby bowiem każdorazowym wyeliminowaniem możliwości "brakowania" wniosków stron złożonych w grudniu 2023 r.
W tej sprawie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego K.S. złożył 19 grudnia 2023 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie (złożone pod odpowiedzialnością karną), że od tego właśnie miesiąca wnioskujący zawiesił pobieranie emerytury. Skoro zaś WSA stwierdził, że stronie przysługiwała możliwość wyboru świadczenia względniejszego, poprzez rezygnację z formy mniej korzystnej, a organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie (samodzielnie nie zweryfikowały prawdziwości oświadczenia, bądź nie wezwały strony do przedłożenia aktu organu rentowego) - brak jest podstaw do jednoznacznego zanegowania "powstania prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. Powyższe czyni zaś kwestionowany przed Sądem wojewódzkim akt SKO - przedwczesnym. Przeszkoda taka istniałaby bowiem w tej sprawie jedynie w sytuacji, gdyby skarżący na 31 grudnia 2023 r. pobierał emeryturę i prawa do niej nie zawiesił (oczywiście przy wypełnieniu pozostałych warunków niezbędnych dla ustalenia prawa - w tym przesłanki związku przyczynowo-skutkowego, w zakresie którego WSA się nie wypowiedział).
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sprawy z zakresu przyznawania świadczeń pomocowych, należą do obszaru wymagającego szczególnej wrażliwości i uważności, ze względu na ich istotność w wymiarze społecznym. Nie można tracić pola widzenia, że tego typu wsparcie umożliwiać ma godne, oparte na opiece najbliższych, funkcjonowanie osób niepełnosprawnych, które ze względu na stan zdrowia i powodowane nim ograniczenia, nie mogą samodzielnie sprostać różnorakim trudnościom życiowym. Również w tym kontekście tak od organów, jak i sądów, wymagać należy szczególnej ostrożności i uważności przy wydawaniu ocen oraz - co powinno być standardem postępowań - przestrzegania objętych ich ramami zasad procedury. Społeczna doniosłość tego typu spraw jest o tyle ważna, że decyzje nimi objęte powodować mogą, że ewentualni beneficjenci tego typu wsparcia, mogą zostać bezzasadnie pozostawieni przynależnej im opieki i pomocy - co jest niedopuszczalne w państwie prawa.
Analizując rozpoznawaną sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nieprawidłowo zaakceptował sposób procedowania przez organy administracji publicznej. Brak zgodnego z zasadami kpa postępowanie organu miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, gdyż doprowadziło do przedwczesnej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy po pierwsze: uniemożliwiły stronie zapoznanie się ze skonkretyzowanym i aktualnym na datę wydania decyzji SKO stanowiskiem odnośnie przyczyny uniemożliwiającej wnioskowanego wsparcia; po wtóre: Kolegium nieprawidłowo oceniło kwestię kolizji świadczeń; po trzecie zaś: przeprowadzony w trakcie postępowania administracyjnego proces gromadzenia materiału dowodowego doprowadził do zaistnienia zasadniczej luki w ustaleniach faktycznych, w postaci braku stwierdzenia czy do 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało (a więc, czy skarżący skutecznie zawiesił pobieranie emerytury oraz czy wypełniona została przesłanka zaistnienia ww. związku przyczynowo-skutkowego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązany był zaś powyższe wadliwości dostrzec i doprowadzić do ich wyeliminowania. Wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że stanowisko Sądu I instancji było w stopniu przeważającym nietrafne, WSA zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny prawnej. Wypowie się przy tym również w zakresie - bezzasadnie w tej sytuacji uznanej za irrelewantną dla wyniku - przesłanki zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego kasacyjnie zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.