I OSK 2426/24

I OSK 2426/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 833/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Dnia 11 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobielarski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 833/24 w sprawie ze skargi Ł. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 lutego 2024 r. nr DO.7.7613.87.2022.KN w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r. oddalił skargę Ł. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 lutego 2024 r. nr DO.7.7613.87.2022.KN w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Ł. z siedzibą w K. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej P.p.s.a.), zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
1) art 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 l. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 26 lutego 2024 r. zaakceptował zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego jako podmiotu:
a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,
b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności, który przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od niego niezależnych nie zdołał uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tej decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów i uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez Ministra Rozwoju i Technologii od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji wywłaszczeniowej i uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi,
2) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w z w. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 z późn. zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zaakceptował niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który narusza tę normę, wyprzedzającą ustawę nowelizującą w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi,
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zaakceptował brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, upłynęło trzydzieści lat,
b) że nie doszło do doręczenia decyzji wywłaszczeniowej skarżącemu - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. - ani ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej skarżącemu,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi.
Na podstawie art. 191 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 833/24 o odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowieniu temu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku RPO, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Na podstawie art 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku RPO.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2426/24 rozpoznał zawarty w skardze kasacyjnej wniosek i odmówił zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 2/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku Ł. z siedzibą w K. z 13 września 2021 r., sprecyzowanym pismem z 29 sierpnia 2022 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze (dalej: "Naczelnik") z 5 marca 1980 r. nr DZGT 8224/7/02/26/80 o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w Krakowie stanowiącej działkę nr (...) w obrębie nr (...) gm. kat. Ł., o pow. 2,1678 ha objętej KW nr (...). Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "k.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) dalej: "ustawa nowelizująca", decyzją z 8 września 2022 r., stwierdził umorzenie z dniem 16 września 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej z 13 września 2021 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 5 marca 1980 r. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 26 lutego 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 8 września 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z dniem 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa nowelizująca, której art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze wpłynął do organu 14 września 2021 r. Oznacza to zdaniem organu, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, merytoryczne rozpatrzenie sprawy wywołanej ww. wnioskiem byłoby możliwe wyłącznie w przypadku, gdyby kwestionowana decyzja Naczelnika została doręczona lub ogłoszona nie później niż w dniu 13 września 1991 r. Podniósł, że w aktach administracyjnych Wojewody znajduje się kopia kwestionowanej decyzji Naczelnika, na której widnieje urzędowa klauzula stwierdzająca, że decyzja jest ostateczna z dniem 30 grudnia 1981 r. Zdaniem Ministra, świadczy to o tym, że przedmiotowa decyzja musiała zostać doręczona lub ogłoszona przed dniem 30 grudnia 1981 r. oraz, że nie wniesiono od niej odwołania. W konsekwencji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika zostało wszczęte po upływie niemal czterdziestu lat od doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji i nie zostało do dnia 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną, a zatem uległo ono umorzeniu z mocy prawa.
Powyższy pogląd podzielił Sąd Wojewódzki, oddalając skargę Spółki na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 8 sierpnia 2024 r.
Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na dwóch zasadniczych kwestiach: niezgodności normy prawnej zawartej w art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i możliwości jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy oraz braku doręczenia decyzji wywłaszczeniowej skarżącej, a w konsekwencji braku rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.
Odnosząc się do pierwszego z zagadnień wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam stanowisko i uznając je za własne, przyjmuje za podstawę rozważań w sprawie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia wszczęcia tego postępowania, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r, organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.
Konieczność zmiany art. 156 § 2 k.p.a. w jego poprzednim brzmieniu, wynikała jeszcze z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał przyjął, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).
W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99).
W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Z tej przyczyny zarzut kasacyjny, oparty na art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należało uznać za niezasadny.
Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22). Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy decyzji wydanej w 1980 r.
Przechodząc do drugiej z wymienionych na wstępie kwestii wskazać należy, że dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej istotne jest ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, że od tego momentu upłynęło 30 lat. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w braku dowodu doręczenia decyzji wywłaszczeniowej. W tym względzie Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że wprawdzie organowi nie udało się odnaleźć dowodów pozwalających stwierdzić w jakiej konkretnej dacie doręczono lub ogłoszono decyzję Naczelnika z 5 marca 1980 r., jednakże na znajdującej się w aktach administracyjnych kopii tej decyzji znajduje się urzędowa klauzula stwierdzająca, że decyzja jest ostateczna z dniem 30 grudnia 1981 r. Uprawnione zatem było wnioskowanie, że decyzja ta musiała zostać doręczona lub ogłoszona przed dniem 30 grudnia 1981 r. Istotne również pozostaje, że jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, i co nie jest przez skarżącą kwestionowane, na podstawie decyzji z 5 marca 1980 r. dokonano wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie zatem decyzja z 1980 r. weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne.
Wskazania wymaga, że z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, jasno wynika, że obliczenia cenzusu upływu 30 lat dokonuje się "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia". Powyższa redakcja opisywanej normy nie formułuje nakazu potwierdzenia przez organ administracji faktu doręczenia aktu każdej ze stron postępowania. Istotnym i wystarczającym jest bowiem sam fakt wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Za cel doręczenia uznać w tym kontekście należy zakomunikowanie (przekazanie) stronom treści rozstrzygnięcia, którego podjęcie następuje w chwili złożenia na projekcie aktu podpisu osoby uprawnionej. Taką właśnie koncepcję, opartą na włączeniu decyzji/postanowienia/orzeczenia do obrotu prawnego, wyraża przywołana regulacja ustawy nowelizującej. Prawodawca, konstruując ww. przepis, nie wymaga bowiem "skutecznego" doręczenia aktu stronie/czy stronom postępowania, nie określa też przesłanki "prawidłowego" ogłoszenia decyzji (postanowienia) - wskazuje jedynie na sam fakt ujawnienia na zewnątrz woli organu, dokonywany właśnie w formie jego doręczenia, czy ogłoszenia. Nie należy tym samym wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wiązać z "prawidłowym" – zgodnym z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami – doręczenia aktu wszystkim stronom, a z samym dokonaniem ujawnienia jego treści "na zewnątrz" - powodującego włączenie decyzji do obrotu. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wejść do obrotu i wywołać skutki prawne może również decyzja doręczona wadliwie (z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, czy pełnomocników), a nadto również akt doręczony jedynie "do wiadomości". Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje argumentację w powyższym zakresie, wyrażoną m.in. w wyrokach NSA: z 5 marca 2009 r., I OSK 453/08; z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12; z 26 lipca 2013 r., II OSK 718/12; z 26 lipca 2013 r., II OSK 718/12; z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22; czy z 13 lutego 2024 r., I OSK 2652/20.
Trzeba mieć na uwadze, że ustawa nowelizująca a zwłaszcza art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Oczywiście najbardziej predystynowanym dowodem do stwierdzenia w/w faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiej decyzji. Tym niemniej w przypadku jego braku, okoliczności te organ może a nawet winien ustalić przy pomocy innych dowodów (pośrednich) czemu z reguły winno towarzyszyć przeprowadzenie logicznego wnioskowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro bowiem decyzja z 5 marca 1980 r. została wykonana i nikt nigdy nie kwestionował jej istnienia w obrocie prawnym, nadto na egzemplarzu tej decyzji znajduje się pieczęć z adnotacją, że decyzja jest ostateczna z dniem 30 grudnia 1981 r., to wyżej przedstawiony w tym zakresie pogląd Sądu Wojewódzkiego i organu administracji, że decyzja ta musiała zostać doręczona lub ogłoszona przed wskazaną datą należało uznać za prawidłowy. Okoliczność, że w rozdzielniku decyzji nie wymieniono skarżącej nie podważa tego ustalenia. Podobnie ocenić należy wskazywany przez stronę brak możliwości skutecznego doręczenia decyzji, z uwagi na to, iż jeden z członków zarządu Spółki zmarł 31 sierpnia 1974 r. i na jego miejsce aż do 2018 r. nie ustanowiono nowego członka zarządu. Jak już bowiem wyżej wskazano wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie należy wiązać z "prawidłowym" – zgodnym z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami – doręczenia aktu wszystkim stronom. Tym niemniej wyjaśnić należy, że jeżeli osoba prawna nie posiada organu powołanego do jej reprezentowania, to pomimo posiadania zdolności sądowej i procesowej nie może ujawnić swojej woli i podejmować czynności prawnych lub procesowych. Czynność odbioru pisma nie stanowi jednak oświadczenia woli (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1657/17). Dla skuteczności doręczenia nie ma więc znaczenia, czy w danym momencie strona postępowania posiadała możliwość działania w związku z brakiem organu, upoważnionego do jej reprezentacji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. akt I FSK 27/22). Wziąwszy natomiast pod uwagę konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy, zarzucane organom prowadzącym postępowanie naruszenie procesowe, należałoby rozpatrywać w kontekście przesłanki wznowieniowej, ale nie nieważnościowej, skoro to spółka przez ponad 40 lat (od 1974 – 2018 r.) nie ustanowiła członka zarządu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 461/23).
Z tych powodów zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.