I OSK 2420/19

I OSK 2420/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2064/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2064/18, w sprawie ze skargi Z. A. i K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2064/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. A. i K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. A. i K. S., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili:
1) na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że osiągnięcie celu wywłaszczenia nieruchomości można osiągnąć poprzez jedynie częściowe wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia,
2) na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a.:
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art.151 p.p.s.a. w zw. z art.6, 7, 77 § 1 , 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji nierozpoznania przez Wojewodę wszystkich zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych i prawnych organu pierwszej instancji, którymi obarczone było postępowanie administracyjne w postaci braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ograniczenie ustalenia stanu faktycznego do chronologicznego odtworzenia etapów postępowania i wyłącznie treści ostatniej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia zwrotu spornej nieruchomości, podczas gdy okoliczności te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dopuszczenia się przez organ naruszenia tego przepisu i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego jego treści w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym całościowym wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i ograniczenie się w tym zakresie do informacji o konieczności sporządzenia operatu szacunkowego.
Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania ( art.185 § 1 p.p.s.a.),
2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie ( art.176 § 2 p.p.s.a.)’
3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych ( art. 203 pkt 1 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione w niej zarzuty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 20 lipca 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021, poz. 2095), poinformowano strony o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej i zwrócono się do stron o udzielenie informacji, czy mają możliwości techniczne umożliwiające udział w rozprawie zdalnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie z 26 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również Wojewoda Mazowiecki i uczestniczka postępowania B. M. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że kontrola legalności dokonana przez Sąd Wojewódzki dotyczyła decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Z. A., W. i J. O., S. M. oraz B. M. wystąpili o zwrot nieruchomości o pow. 2180 m2, położonej w Warszawie, w dzielnicy [...], przy ul. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1972 r., Rep. [...]. W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) pod rozbudowę ulicy [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] grudnia 1970 r., [...]. Nieruchomość o pow. 2180 m2 pochodząca z działki nr [...] osady w. nr [...] kolonii R. pow. 11524 m2, objęta aktem notarialnym z [...] listopada 1972 r., Rep. Nr [...] odpowiada obecnie działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Działka ta, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Organy administracji orzekające w sprawie, jak również Sąd I instancji nie znalazły podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako nie spełniającej wymogu zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym stanowi art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wywiedziono, że działka objęta żądaniem zwrotu stanowi drogę publiczną.
Skarżący, tak w skardze skierowanej do Sądu I instancji, jak też w skardze kasacyjnej podnosili, że wykluczenie możliwości zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone dokonaniem rzetelnych ustaleń co do realizacji celu publicznego. Natomiast w tej sprawie, w ich ocenie, organ odwoławczy nie zweryfikował przedstawionych dowodów, ani też nie uzupełnił materiału dowodowego przyjętego za podstawę wydanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Skarżący uważają, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może zostać uznany za wystarczającą i wiarygodną podstawę poczynienia ustaleń faktycznych co do rzeczywistego wykorzystania całej nieruchomości. Skarżący podkreślali, że o wykorzystywaniu zgodnie z celem wywłaszczenia decyduje faktyczne zagospodarowanie gruntu, nie zaś jedynie geodezyjne włączenie w skład zaprojektowanego nieurządzonego pasa drogowego. Ich zdaniem, ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie wykazały w wydanych decyzjach, aby na całej wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się urządzenia infrastruktury tworzące kompleks techniczno-użytkowy. Same zaś linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej dotyczą obszaru o większej szerokości niż szerokość samej jezdni. Żaden z organów nie wykazał, aby cały teren znajdujący się w liniach granicznych drogi pokryty był jezdnią asfaltową lub by znajdowały się tam chodniki, ścieżki rowerowe, latarnie i inne urządzenia infrastruktury technicznej, służące celom publicznym. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono, że dane z ewidencji gruntów nie mogą być jedynym dowodem na zagospodarowanie całej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a informacje zawarte w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z [...] stycznia 2017 r. zostały oparte na danych z ewidencji gruntów. Według autora skargi kasacyjnej posłużenie się wyłącznie danymi z ewidencji gruntów i opinią Zarządu Dróg Miejskich nie może być uznane za wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, przyjmując, że całość wywłaszczonej nieruchomości została przeznaczona na cele wywłaszczenia, podczas gdy, zdaniem skarżących, w rzeczywistości cel ten spełnia jedynie część nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej podniesione zarzuty są niezasadne. Poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość, została wywłaszczona na cel publiczny, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia1970 r., nr [...]. Z decyzji tej – według aktu notarialnego z [...] listopada 1972 r. – wynikało, że ustalona została lokalizacja trasy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. W skład terenu objętego powyższą lokalizacją wchodzi część nieruchomości o obszarze 21 arów 80 m2. Z aktu notarialnego z 1972 r. wynika też, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – [...] wyraziło zgodę na nabycie przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej tej właśnie nieruchomości na poszerzenie ul. [...]. Przedmiotowa działka nr [...] z obr. [...], znalazła się w całości w liniach granicznych drogi. Wynika to: 1) z pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] stycznia 2017 r., zgodnie z którym działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w rejestrze gruntów oraz stanem faktycznym w terenie, usytuowana jest w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. Na załączonej do pisma odbitce z mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 października 2010 r., zarządca drogi - Zarząd Dróg Miejskich, określając w jakich granicach zarządza drogą, kolorem niebieskim oznaczył granice pasa drogowego ul. [...], zaś kolorem czerwonym działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...], która znalazła się w całości w liniach granicznych drogi, 2) z informacji z rejestru gruntów - działka ewidencyjna nr [...] oznaczona jest jako użytek "dr", co oznacza przeznaczenie drogowe. Z uchwały Rady Powiatu Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze m.st. Warszawy wynika, że ul. [...] stanowi drogę publiczną kategorii powiatowej. Sąd I instancji przywołał ustalenia organów administracji poczynione na podstawie historycznych zdjęć lotniczych wykonanych w 1982 r. zamieszczonych na portalu mapowym Urzędu m.st. Warszawy, które wskazują, że ul. [...] była już w tym okresie zrealizowana i znajdowała się w granicach przedmiotowej działki. Ulica [...] w granicach przedmiotowej działki pełniła funkcję drogi publicznej co najmniej od roku 1982 r., a więc 10 lat po dacie wywłaszczenia, a nadto, iż działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi część pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]. W kontekście przywołanych dowodów trudno przyznać rację skarżącym, że organy administracji i Sąd I instancji oparły się wyłącznie na wypisie z ewidencji gruntów. Jak słusznie dostrzegł to Sąd I instancji - informacja udzielona przez Zarząd Dróg Miejskich opierała się także na ustaleniach faktycznych dokonanych w terenie, co wynika z brzmienia pisma z [...] stycznia 2017 r.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. B. K. z 27 marca 2009 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 marca 2009 r., zawierająca pomiar inwentaryzacyjny obiektu budowlanego ul. [...] wraz z dokładnym oznaczeniem jezdni asfaltowej, jezdni betonowej, chodników betonowych, wjazdów betonowych i zieleni (załącznik do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 2 sierpnia 2012 r.). Porównanie tego dokumentu z kopią mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 października 2010 r., na której oznaczono granice działki nr [...], daje dokładny obraz sposobu wykorzystania gruntu w liniach rozgraniczających drogi – ul. [...] i nie pozostawia wątpliwości do co przeznaczenia tego gruntu na cele drogi publicznej.
W skardze kasacyjnej zarzucając brak wystarczającego i wyczerpującego materiału dowodowego do wydania decyzji w sprawie nie wskazano, jakie dowody należałoby jeszcze dodatkowo przeprowadzić, również w toku postępowania nie wnioskowano o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. Skarga kasacyjna jest pod tym względem niezwykle ogólnikowa. Nie zostało też wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o jakich konkretnie okolicznościach mowa w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów procesowych. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, które mogłyby prowadzić do podważenia stanowiska organów obu instancji.
W skardze kasacyjnej akcentowano, że organy administracji oparły się na wypisie z ewidencji gruntów, co zdaniem skarżących kasacyjnie było niewystarczające do wydania decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zagadnienia związane z ewidencją gruntów reguluje ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ( Dz.U. tj. 2021, poz.1990). Z ustawy tej wynika, że wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust.2 ustawy). Charakter tych dokumentów wskazuje na to, że wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze. Na charakter wypisu z ewidencji gruntów zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. I CSKP 58/21, pub. Lex nr 3220157, podkreślając, że : "Wypis z rejestru gruntów, jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym, bowiem zgodnie z treścią art. 244 § 1 k.p.c. dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Jednak nie znaczy to, że domniemanie prawdziwości odnosi się do całej zawartej w nim treści. Natomiast to, co jest objęte domniemaniem wynika z zakresu uprawnienia organu sporządzającego taki dokument oraz zawartych w nich danych. Dlatego też dane z ewidencji nie są podstawą ustalania stanu własności nieruchomości, a danych o właścicielu, zawartych w wypisie z ewidencji nie obejmuje domniemanie prawdziwości z art. 244 § 1 k.p.c. Dokument taki ma odtwórczy i techniczny charakter oraz zasadnicze znaczenie dla oznaczenia nieruchomości, a nie ustalenia prawa własności."
Ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz aktów administracji dotyczących zaliczenia określonej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Nie ma zatem żadnych podstaw ku temu, by negować oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów, jako dr - droga i kwestionować okoliczność powołania się przez Zarząd Dróg Miejskich na oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów.
Ze skargi kasacyjnej, jak też skargi do Sądu I instancji wynika, że skarżący nie kwestionują przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na budowę drogi, lecz uważają, że część tej nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Rzecz jednak w tym, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym droga publiczna nie składa się wyłącznie z części przeznaczonej na ruch pojazdów. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi, w rozumieniu celu wywłaszczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego. Określenie to, w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( Dz.U. tj. 2016, poz. 1440 ze zm), należy rozumieć, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części ( wyroki NSA z : 2 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1956/21).
W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Tak więc decydujące znaczenie dla określenia, czy określone urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego – art.4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje się jezdnia asfaltowa, czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. W tych okolicznościach sprawy nie ziścił się warunek zwrotu nieruchomości określony w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w wyroku.