Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 2418/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 2418/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 613/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 § 2 pkt 2, art. 145 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Marki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 613/21 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Starosty Wołomińskiego i Gminy Miasta Marki na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DP-III.025.1.24.2019.JW DP-III-025-10-19-JW/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 613/21 oddalił skargi Skarbu Państwa – Starosty Wołomińskiego oraz Gminy Miasta Marki na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DP-III.025.1.24.2019.JW DP-III-025-10-19-JW/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, (dalej też: Minister, organ odwoławczy, decyzja Ministra z 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej też: Minister Przedsiębiorczości, organ I instancji) z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie z wniosku [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, o stwierdzeniu nieważności decyzji (aktów) nacjonalizacyjnych:
- zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w Pustelniku, pow. warszawski (pkt I);
- orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. Nr 47 w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Sp. Akcyjna – Warszawa, ul. [...] (pkt II);
- orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] Sp. Akcyjna – Warszawa, ul. [...] (pkt II).
W pkt III utrzymanej w mocy przez Ministra decyzji organ I instancji stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w zakresie części nieruchomości o pow. 22,1669 ha wyłączonej z rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji.
Organ wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] S.A. z dnia 1 lipca 2004 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, na mocy których zostało przejęte na własność państwa przedsiębiorstwo pn. [...] Sp. Akcyjna (określane też dalej przedsiębiorstwo, cegielnia).
Przypomnieć też należy – co wymaga podkreślenia, że kończąca uprzednio postępowanie administracyjne w tej sprawie decyzja Ministra Gospodarki z dnia 12 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 22 stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych: zarządzenia z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego; orzeczenia z dnia 24 sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa oraz orzeczenia z dnia 19 marca 1956r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego – była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (I SA/Wa 1779/15; I OSK 2263/16). Sądy administracyjne badały już zatem rozstrzygnięcie organu wydane w tej sprawie, kontrolowały sposób prowadzenia postępowania nadzorczego przez organ, a także zawarły wskazania dla Ministra (organu) co do wystąpienia w tej sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności spornych decyzji aktów nacjonalizacyjnych w ramach nadzwyczajnego – nieważnościowego (nadzorczego) – postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/16 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1779/15. NSA podkreślił, że wskazanie przez Sąd I instancji (I SA/Wa 1779/15) konieczności przeprowadzenia przez organ oceny zdolności zatrudnienia na podstawie opinii biegłego jest zaleceniem, by podważenie ustaleń dokonanych na podstawie ekspertyzy odbyło się w drodze dowodu, który w myśl art. 84 k.p.a. jest powoływany, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.
Ponadto NSA (I OSK 2263/16) podkreślił, że zdolność zatrudnienia jest okolicznością faktycznoprawną, ustalaną w ten sposób, że najpierw zbadać należało stan organizacyjny i materialny będącego przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego przedsiębiorstwa (w tym w szczególności istnienia ciągu technologicznego i zabudowań). Dopiero na tej podstawie możliwa była ocena, czy ustalony zespół składników przedsiębiorstwa ma zdolność zatrudnienia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm., dalej też ustawa nacjonalizacyjna). Po ustaleniu, że przedsiębiorstwo taką zdolność posiada, należało ustalić stopień tej zdolności, a następnie możliwe było przyjęcie zaistnienia lub braku przesłanki z tym związanej, określonej w przepisach nacjonalizacyjnych.
Biorąc pod uwagę ustalenia postępowania wyjaśniającego odnoszące się do nacjonalizacji oraz do ustanowienia przymusowego zarządu, NSA w tym wyroku też stwierdził, że – nie można – z zebranego materiału dowodowego wyciągać odmiennych wniosków, w zależności od tego, które orzeczenie jest poddane weryfikacji nadzorczej: orzeczenie w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa, czy ustanowienie przymusowego zarządu.
Organ przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądowa ustawa procesowa) i stwierdził, że w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w przywoływanych wyrokach sądów administracyjnych
Dalej Minister wskazał, że powołany w związku z zobowiązaniem zawartym w uprzednich wyrokach sądów administracyjnych biegły w opinii z dnia 25 kwietnia 2018 r. ocenił stan przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r., opierając się na analizie dokumentacji archiwalnej, z której wynikało, że w wyniku działań wojennych całkowicie zostały zniszczone suszarnie (stopień zniszczenia - 100%), oddział przerobu gliny i formowania wyrobów - zniszczony w 60% do 100%, piece Hoffmana 16 - i 20 - komorowe (4 szt.) uszkodzone, obudowy pieców zniszczone, piece popękane - stopień zniszczenia od 25% do 75%, tabor transportowy (kolejkowy) zdewastowany - rozkradziony. Z uwagi na powyższe, w odniesieniu do ustalenia zdolności zatrudnienia na jedną zmianę w dniu 5 lutego 1946 r., biegły stwierdził, że przedsiębiorstwo w tym dniu było nieczynne (wymagało odbudowy i remontów, nie prowadziło produkcji i nie zatrudniało pracowników produkcyjnych). Zniszczenia wojenne zostały określone na 70-80%. Biegły wskazał ponadto, że z analizy dokumentów technologicznych wynika, iż stan techniczny przedsiębiorstwa na dzień ustanowienia przymusowego zarządu państwowego znacznie się poprawił w stosunku do stanu z dnia 5 lutego 1946 r., w wyniku prowadzonej przez właściciela odbudowy i poczynionych inwestycji w latach 1948-1950. Organ uznał powyższą opinię za rzetelną i wiarygodną, sporządzoną na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego w sprawie. Stwierdził, że ma ona charakter szczegółowy, pełny i profesjonalny, nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności oraz jest jasna, co do wniosków końcowych. W ocenie Ministra dokonana przez organ analiza porównawcza danych przedstawionych przez biegłego z informacjami przekazanymi przez Starostwo Powiatowe w Wołominie i Urząd Miasta Marki, nie została w żaden sposób zakwestionowana przez Skarb Państwa i Gminę Miasto Marki. Organ wymienił następnie działki, których właścicielem nadal pozostaje Skarb Państwa lub Gmina Miasto Marki i stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane orzeczenia nacjonalizacyjne wywołały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do tych działek. W odniesieniu do praw rzeczowych związany z pozostałą częścią znacjonalizowanej nieruchomości o łącznej powierzchni 22,1669 ha, organ wskazał, że były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub stanowią część składową dróg publicznych i związku z powyższym w tym zakresie kontrolowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Powyższe skutkowało, co wyżej wskzywano, wydaniem przez organ rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji nacjonalizacyjnych z naruszeniem prawa w części określonej w pkt III decyzji z dnia 12 marca 2019 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Wołomińskiego oraz Gmina Miasto Marki.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że w sprawie zapadły wcześniej dwa wyroki sądów wojewódzkich: wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1779/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Gospodarki z dnia 12 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 22 stycznia 2014 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/16 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w tej sprawie i wyprowadziły z niego słuszny wniosek, że kontrolowane akty nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś okoliczności te nie budzą uzasadnionych wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść zasady trwałości decyzji administracyjnej. Użyty w art. 1 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. P. P. P. nr 21, poz. 67 ze zm. dalej też dekret o przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, dekret), w realiach sprawy art. 1 pkt 3 dekretu, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Zdaniem Sądu, wprawdzie produkcja cegły w zniszczonym działaniami wojennymi kraju, niewątpliwie była gospodarczo istotna, jednak nie oznacza to, by [...] w Pustelniku można było przypisać strategiczne znaczenia dla całego Państwa. Z akt sprawy nie wynika, by na dzień wydawania kontrolowanego zarządzenia przedsiębiorstwo było zagrożone bezruchem w stopniu wymagającym ustanowienia nad nim zarządu przymusowego. Powoływane przez skarżących okoliczności (zaległości finansowe i podatkowe, niemożność uzyskania kredytu) mogą świadczyć jedynie o występowaniu przejściowych trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które były właściwe dla przedsiębiorstw w tym okresie i nie uniemożliwiały same przez się kontunuowania działalności. Skoro w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki nacjonalizacji – określone w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. A pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. z 1947 r. nr 2, poz. 7, dalej też rozporządzenie z dnia 19 grudnia 1946 r. dotyczące zdolności zatrudnienia i zdolności produkcyjnych) – przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r., to należało ocenić jako zasadne stwierdzenie przez organ, że w sprawie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 24 sierpnia 1950 r. w części dotyczącej spornego przedsiębiorstwa w związku z jego wydaniem z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii wystąpienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych co do części nieruchomości, Sąd stwierdził, że ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Organ na podstawie sporządzonego przez uprawnionego geodetę opracowania ustalił, które z działek objętych kontrolowanymi aktami były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a które zajęte są pod drogi publiczne. Okoliczności te potwierdzają przedstawione przez uczestnika postępowania dokumenty, dlatego Sąd dopuścił je jako dowód w sprawie. Co istotne, skarżący w żaden sposób nie podważają ustaleń organu co do prawa własności poszczególnych działek wskazywanych przez organ w pkt II i III decyzji z dnia 12 marca 2019 r. W ocenie Sądu organ zasadnie ocenił wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa zarówno w zakresie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, jak i przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa i w konsekwencji również zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe obligowało z kolei organ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych decyzji nacjonalizacyjnych, zaś w zakresie, w którym wywołały one nieodwracalne skutki prawne, do stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Miasto Marki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 PPSA, tj.:
1) [zarzut 1] art. 151 PPSA w związku z art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanym odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA), art. 156 § 1 pkt 2 KPA, art. 157 KPA, art. 80 KPA oraz art. 84 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi na Decyzję II błędnie stwierdzającą, że Zarządzenie, Orzeczenie i Orzeczenie Zatwierdzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Skarga powinna była zostać uwzględniona, bowiem:
(i) organ stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej powinien ustalić m.in., czy spełniona jest przesłanka rażącego naruszenie prawa w tym czy było ono oczywiste, tj. rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia powinna być łatwo dostrzegalna, zaś w przedmiotowej sprawie nie da się odpowiednio zrekonstruować stanu faktycznego sprawy i zdolności produkcyjnych [...] Sp. Akcyjna ("Cegielnia"), więc nie można ocenić jaką decyzję powinien wydać wówczas organ, co z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia, że Zarządzenie, Orzeczenie i Orzeczenie Zatwierdzające rażąco naruszało prawo;
(ii) Decyzja I stwierdzająca nieważność Zarządzenia, Orzeczenia i Orzeczenia Zatwierdzającego i Decyzja II utrzymująca w mocy Decyzję I zostały wydane w oparciu o hipotezy, przypuszczenia oraz elementy stanu faktycznego sprawy, które nie mogą zostać ustalone z dostateczną pewnością, ze względu na upływ ponad 70 lat od chwili wydania powyższych aktów, podczas gdy stwierdzenie nieważności powinno następować wyłącznie na podstawie stanowczych ustaleń, nie pozostawiających wątpliwości co do rażącego naruszenia prawa przez organ podczas wydawania decyzji, w związku z czym Minister nie mógł stwierdzić rażącego naruszenia prawa w toku wydawania Zarządzenia, Orzeczenia i Orzeczenia Zatwierdzającego.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA oddalił skargę, podczas gdy Decyzja II, która - jako wadliwa - powinna była zostać uchylona, gdyż nie zachodzą przesłaniu do stwierdzenia, że Zarządzenie, Orzeczenie i Orzeczenie Zatwierdzające zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
2) [zarzut 2] art. 151 PPSA w związku z art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanym odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA i art. 156 § 2 KPA o treści ukształtowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 ("Wyrok TK") w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 158 § 2 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że: (i) w drodze wykładni art. 156 § 2 KPA nie można było określić terminu, po którego upływie wyłączona byłaby możliwość stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych oraz (ii) ustalenie znaczenia pojęcia "znaczny upływ czasu" nie powinno spoczywać na organie, a na Ustawodawcy, podczas gdy: (i) oczywiste jest, że okres ponad 70 lat od wydania Zarządzenia i Orzeczeń jest tak długi, że w każdym przypadku wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności Zarządzenia i Orzeczeń, (ii) w tej sprawie, ze względu na braki w dokumentacji, wątpliwości Ministra co do stanu faktycznego sprawy oraz fakt, że rozstrzygnięcia te były podstawą nabycia praw, nawet znacznie krótszy okres należałoby kwalifikować jako znaczny okres czasu w rozumieniu Wyroku TK, (iii) dopuszczalne jest określanie przez organy administracji publicznej, w drodze wykładni, terminu, po którym niedopuszczalne jest stwierdzanie nieważności decyzji, co znajduje uzasadnienie w orzecznictwie.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia Skargi, podczas gdy Skarga powinna była zostać uwzględniona, a Decyzja II - jako wadliwa - uchylona;
3) [zarzut 3] art. 151 PPSA w związku z art. 153 PPSA w związku art. 134 § 1 PPSA z art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku przyjęcia, że skoro w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2016r. ("Wyrok WSA z 2016 r.") oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2017 r. ("Wyrok NSA z 2017 r."), wydanych w niniejszej sprawie (sensu largo) nie stwierdzono zarzucanych przez Gminę w Skardze naruszeń przepisów postępowania, tj. naruszeń polegających na: (a) wszczęciu postępowania nadzorczego pomimo nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, (b) wyjściu przez Ministra poza granice wniosku o stwierdzenie nieważności, oraz (c) nieuzasadnionym połączeniu sprawy przejęcia przedsiębiorstwa i ustanowienia przymusowego zarządu państwowego w jednym postępowaniu, to WSA był związany - zgodnie z art. 153 PPSA - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w przytoczonych wyrokach, podczas gdy w rzeczywistości: (i) Wyrokiem WSA z 2016 r. oraz Wyrokiem NSA z 2017 r. nie rozpatrywano błędów o charakterze proceduralnym wskazanych przez Gminę w Skardze i nie sformułowano w tym względzie żadnej oceny prawnej, a w związku z tym WSA nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania; (ii) art. 153 PPSA znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy ocena lub wskazanie co do dalszego postępowania zostało wprost wyrażone w orzeczeniu, co nie miało miejsca w przypadku Wyroku WSA z 2016 r. i Wyroku NSA z 2017 r.; (iii) Wyrokiem WSA z 2016 r. i Wyrokiem NSA z 2017 r. uchylono decyzje Ministra z 22 stycznia 2014 r., nr DP-I-461- 443-92-MF/14, a w związku z tym WSA i NSA przesądziły, że postępowanie prowadzone przed Ministrem miało pewne uchybienia, ale jednocześnie nie przesądziły, że inne uchybienia (niewskazane w tych wyrokach) - w tym powołane przez Gminę uchybienia proceduralne - nie istnieją lub nie miały znaczenia dla sprawy.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia Skargi i nierozpatrzenia co do istoty części zarzutów Skargi, podczas gdy zarzuty te powinny były zostać rozpatrzone (a nie pominięte z uwagi na rzekome związanie WSA zapadłymi już wyrokami), a w konsekwencji Skarga powinna była zostać uwzględniona ze względu na wadliwość Decyzji II;
4) [zarzut 4] art. 151 PPSA w związku z art. art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, art. 156 § 2 KPA i art. 158 § 2 KPA i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ("Ustawa z 1958 r.") oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, że: (i) Zarządzenie dotyczące ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] w Pustelniku nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy w rzeczywistości, w związku z przejęciem zarządu przedmiotowego przedsiębiorstwa, stosownie do art. 2 Ustawy z 1958 r., z mocy prawa przeszło ono na własność Państwa, co stanowiło nieodwracalny skutek prawny Zarządzenia, Orzeczenia i Orzeczenia Zatwierdzającego, (ii) brak wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie Ustawy z 1958 r. ma znaczenie dla sprawy i dowodził, że nie nastąpiło przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, a w związku z tym nie powstał obowiązek zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu wydania owej decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy Ustawa z 1958 r. obowiązuje, a wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne i stanowiłoby kwestię prejudycjalną, (iii) w związku z tym, że decyzja deklaratoryjna w oparciu o Ustawę z 1958 r. nie została wydana, bowiem w dniu wejścia w życie Ustawy z 1958 r. przedsiębiorstwo znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym na skutek jego uprzedniej nacjonalizacji, przedsiębiorstwo nie mogło z mocy prawa stać się własnością, podczas gdy przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie Ustawy z 1958 r. doszło do skutku z mocy samego prawa (ex lege).
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia Skargi, podczas gdy Skarga powinna była zostać uwzględniona ze względu na wadliwość Decyzji II;
5) [zarzut 5] art. 151 PPSA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, art. 157 § 3 KPA oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA i art. 136 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku bezzasadnego zignorowania przez WSA okoliczności, że postępowanie zakończone wydaniem Decyzji I dalece wykraczało poza ramy postępowania nadzorczego, które powinno dotyczyć kontroli wydanych w latach 50. XX w. Zarządzenia, Orzeczenia i Orzeczenia Zatwierdzającego, a nie sprowadzać się do prowadzenia od początku całego postępowania w przedmiocie nacjonalizacji Cegielni, w tym ustalenia stanu faktycznego.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności Zarządzenia, Orzeczenia i Orzeczenia Zatwierdzającego, podczas gdy prawidłowe określenie zakresu postępowania powinno doprowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności tych aktów administracyjnych;
6) [zarzut 6] art. 151PPSA w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 84 § 1 KPA w związku z art. 107 § 3 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że: (i) Minister szczegółowo odniósł się w Decyzji II do przedstawionej przez Gminę opinii dotyczącej zdolności zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę przez przedsiębiorstwo [...] Sp. Akcyjna w związku z Ustawą Nacjonalizacyjną sporządzonej przez dr. [...] - rzeczoznawcę majątkowego, biegłego sądowego Sądu Okręgowego w Warszawie i Sądu Okręgowego Warszawa-Praga ds. ekonomiki i wyceny przedsiębiorstw oraz wyceny nieruchomości na zlecenie Powiatu Wołomińskiego ("Opinia Rzeczoznawcy z 2020 r."), podczas gdy Minister arbitralnie i bez dostatecznego wyjaśnienia stwierdził, że nie jest ona wystarczającym dowodem w sprawie, (ii) Opinia Rzeczoznawcy z 2020 r. oraz opinia rzeczoznawcy - [...], z kwietnia 2018 r, ("Opinia Rzeczoznawcy z 2018 r.") nie są ze sobą sprzeczne, podczas gdy w rzeczywistości opinie te odmiennie oceniają stan Cegielni i możliwość objęcia jej przepisami ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3 poz. 17 - "Ustawa Nacjonalizacyjna"), (iii) uruchomienie Cegielni nie miało wpływu na ocenę jej zdolności produkcyjnych i zatrudnianych pracowników, podczas gdy w rzeczywistości jest to okoliczność potwierdzająca Opinię Rzeczoznawcy z 2020 r., zgodnie z którą zniszczenia Cegielni mogły zostać zniwelowane przy nieznacznych nakładach.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia Skargi, podczas gdy Skarga powinna była zostać uwzględniona ze względu na wadliwość Decyzji II;
7) [zarzut 7] art. 151 PPSA w związku z art. 1 pkt 3) dekretu Naczelnika Państwa z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ("Dekret") w związku z art. 16 § 1 KPA, art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA), art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 157 § 3 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że: (i) przedsiębiorstwo nie miało istotnego znaczenia dla całego Państwa, (ii) 31 lipca 1950 r. Cegielnia tj. na dzień wydania Zarządzenia była przedsiębiorstwem przemysłowym czynnym i nie zagrożonym bezruchem w stopniu uzasadniającym ustanowienie przymusowego zarządu, podczas gdy: (i) Cegielnia, jako przedsiębiorstwo dostarczające budulec konieczny do odbudowy powojennych zniszczeń (w tym położnej niedaleko Warszawy) miała istotne znaczenie dla Państwa, (ii) z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że Cegielnia prowadziła działalność produkcyjną, (iii) z materiału dowodowego wynika, że Cegielnia miała zaległości finansowe i podatkowe, w związku z czym istniało ryzyko jej bezruchu.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna była zostać uwzględniona ze względu na wadliwość Decyzji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 PPSA, tj.:
8) [zarzut 8] art. 3 ust. 1 lit. b w zw. z art. 7 ust. 5 lit. c i art. 1 Ustawy Nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. a. pkt 15) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym ("Rozporządzenie o Zdolności Zatrudnienia") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA), art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 157 § 3 KPA poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę", tj. "rzeczywista zdolność zatrudnienia", to zdolność ustalana na podstawie okoliczności istniejących na dzień 5 lutego 1946 r., podczas gdy biorąc pod uwagę cel Ustawy Nacjonalizacyjnej, którym było upaństwowienie przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla planowego odbudowania gospodarki narodowej, zapewnienia Państwu suwerenności gospodarczej i podniesienia ogólnego dobrobytu oraz treści przepisu art. 7 ust. 5 lit. c Ustawy Nacjonalizacyjnej, prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać, że zdolność tę należy ustalać abstrahując od zniszczeń wojennych, ponieważ zniszczenia te należały do czynników usuwalnych, które nie pozbawiały przedsiębiorstwa zdolności produkcyjnej i zatrudnienia.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ze skutkiem uchylenia decyzji I oraz decyzji II, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w Warszawie dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego a także przeprowadzenia rozprawy.
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2026 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w Warszawie złożyła obszerne stanowisko w sprawie ponownie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka przedstawiła chronologiczny przebieg wydarzeń związanych z nacjonalizacją przedsiębiorstwa wskazując na fakty skrajnie bezprawnego upaństwowienia przedsiębiorstwa spółki i odpierające wszystkie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej też: p.p.s.a., sądowa ustawa procesowa), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie w pełni odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
Nie wskazano, co należy na wstępie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów (organów urzędowych) aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji (zob. odpowiednio: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011r., II OSK 2520/10). Przygotowując środek odwoławczy odstąpiono od wypełnienia tych elementarnych powinności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 860).
Ponadto, w istotnej części zarzuty skargi kasacyjnej zbudowane są na zasadzie "zbitki" przepisów, bez wykazania, jaką normę tworzą łącznie (jaka jest jej treść) i w jaki sposób została naruszona. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r. sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094).
Powyższych warunków skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w części nie wypełnia, co ma taki skutek, że odniesienie się do postawionych w niej zarzutów jest możliwe tylko w pewnym uogólnieniu do problemów prawnych z nich wynikających (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1191/23).
W "zarzucie 1", wskazuje się na naruszenie "wynikowego" art. 151 p.p.s.a w związku z konkretnie przywoływanymi przepisami prawa k.p.a., w tym zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej jednak zabrakło tutaj niezbędnego wskazania (przywołania, powiązania) jako naruszonego (naruszonych) w tym zakresie odpowiedniego przepisu (normy) prawa, który organ według środka odwoławczego uznał niezasadnie za "rażąco naruszony", a co następnie zaaprobował zaskarżony wyrok. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych było rażące naruszenie przepisów prawa określających (wyrażających, kształtujących) przesłanki nacjonalizacyjne, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. A pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa, natomiast w odniesieniu do ustanowienia przymusowego zarządu art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (dalej też "przesłanki nacjonalizacyjne"). Skoro tak, to należało także w środku zaskarżania koniecznie wskazać przepis (lub przepisy) określający przesłanki nacjonalizacyjne, który został mylnie, w ocenie środka odwoławczego, przez Sąd wojewódzki uznany za rażąco naruszony, a także wykazać, na czym to polegało. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło (por. np. wyrok NSA z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21).
Ponadto w "zarzucie 1" wskazuje się na naruszenie m. in.: art. 157 k.p.a. obejmującym dwa odrębne paragrafy (§) o różnej treści normatywnej; art. 84 k.p.a. obejmującym dwa odrębne paragrafy (§) o różnej treści normatywnej. Analogicznie w "zarzucie 5" wskazuje się na naruszenie art. 136 k.p.a. obejmującym cztery odrębne paragrafy (§) o różnej treści normatywnej. Niemniej środek odwoławczy nie określa (wskazuje), które konkretnie z tych jednostek redakcyjnych (paragrafów) odnośnych artykułów k.p.a. (art. 157 k.p.a., art. 84 k.p.a., 136 k.p.a.) uznaje za naruszone i nie uzasadnia dostatecznie jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarga kasacyjna w uzasadnieniu naruszeń przywoływanych przepisów prawa (zarzut nr 1) skupia się na treści ostatecznej decyzji Ministra, zamiast na wyroku Sądu I instancji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1669/21). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Podkreślić przy tym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego i należytym uzasadnieniem. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym ("w zarzucie 1"), wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odpowiednio odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wskazywano wyżej, nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Na kanwie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy podkreślić, co słusznie w zaskarżonym wyroku stwierdził Sąd wojewódzki, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; 16 października 2014 r. II FSK 2506/12). Orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21).
Przenosząc powyższe w realia niniejszej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny – związany jest oceną prawną wynikającą z przywoływanych prawomocnych wyroków sądów administracyjnych (I SA/Wa 1779/15; I OSK 2263/16), które badały uprzednio rozstrzygnięcie organu wydane w przedmiotowej sprawie. Sądy administracyjne kontrolowały sposób prowadzenia postępowania nadzorczego przez organ, a także zawarły wspomniane oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania dla organu w odniesieniu do wystąpienia w tej sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności spornych orzeczeń nacjonalizacyjnych.
Niezasadny jest zarzut 2. Minister orzekał w realiach sprawy na podstawie obowiązujących – w dacie orzekania – przepisów prawa. W związku z zarzutem 2 sporne natomiast jest to, czy dla rozstrzygnięcia sprawy miał znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Wyrok ten dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. We wspomnianym zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na, wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. W szczególności zaś, w pkt 10.1. uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał stwierdził (cyt.): "Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidziane w art. 2 Konstytucji.". W końcowej natomiast części uzasadnienia w/w wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.", co uwypukla podzielane przez skład orzekający orzecznictwo NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 219/19 i przywoływane tam orzecznictwo).
Jak zatem z powyższego wynika, skoro analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy (vide: pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to zdaniem składu orzekającego prawidłowo przyjął Minister, że do czasu dokonania – zgodnych z tym wyrokiem TK – zmian legislacyjnych organ nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a w szczególności, czy przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin, który (w brzmieniu w/w przepisu obowiązującym w dacie orzekania) ograniczał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodów innych (niż rażące naruszenie prawa) jej wad prawnych, można uznać za "znaczny upływ czasu" - w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie składu orzekającego w realiach sprawy – wbrew stanowisku środka odwoławczego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) nie miała znaczenia prawnego w okolicznościach sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021r. sygn. akt I OSK 54/23 i przywoływane tam orzecznictwo).
W zarzucie 3 wskazuje się na naruszenie "(...) art. 151 PPSA w związku z art. 153 PPSA w związku art. 134 § 1 PPSA z art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (...)" oraz formułuje się (przedstawia/opisuje) bez przywołania np. innych przepisów p.p.s.a. czy k.p.a. określone naruszenia zarzucane zaskarżonemu wyrokowi (od a do c – s. 4) w kontekście niewłaściwego urzeczywistniania związania w myśl art. 153 p.p.s.a. wynikającego z uprzednich prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych (I SA/Wa 1779/15; I OSK 2263/16). Niemniej zarzucie 3 i jego uzasadnieniu, zabrakło niezbędnego wskazania (przywołania, powiązania) jako naruszonego (naruszonych) w tym zakresie odpowiedniego przepisu (normy) prawa, który organ według środka odwoławczego naruszył w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy, a co następnie zaaprobował zaskarżony wyrok. Jednocześnie wskazać należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby – po pierwsze – sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo po drugie – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Zatem zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. W okolicznościach sprawy w ocenie Sądu odwoławczego nie miało miejsce naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Tym samym w opozycji do środka odwoławczego nie można zakwestionować ustalenia zaskarżonego wyroku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016 r. nie stwierdził, by te istniejące w dniu wyrokowania sporne okoliczności wskazywane w zarzucie 3 naruszały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe potwierdza także wiążący w sprawie wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017r.: "(...). Biorąc pod uwagę ustalenia postępowania wyjaśniającego odnoszące się do nacjonalizacji oraz do ustanowienia przymusowego zarządu skonstatować jeszcze trzeba, że nie można z zebranego materiału dowodowego wyciągać odmiennych wniosków, w zależności od tego, które orzeczenie jest poddane weryfikacji nadzorczej: orzeczenie w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa, czy ustanowienie przymusowy zarząd.
(...)
Przypomnieć można zatem jedynie to, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko organu w tym względzie z uwagi na brak podstaw dowodowych do oceny tej przesłanki. Było to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko trafne. (...)". Tym samym Sąd odwoławczy uznaje zarzut 3 za niezasadny.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu 4 należy przypomnieć, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego po zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) weszła w życie z dniem 8 marca 1958 r. Skoro nie jest w okolicznościach sprawy kwestionowane przejście [...] w Pustelniku na własność Państwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, to nie mogły zatem [...] w Pustelniku z mocy prawa stać się własnością Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego po zarządem państwowym. Trafnie więc przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki, że stwierdzenie zaskarżoną decyzji nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego ma moc ex tunc, co oznacza, że w 1958 r. nie doszło do przejścia przedsiębiorstwa z mocy prawa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., na własność Państwa (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r. I OSK 2013/21 i przywoływane tam orzecznictwo). Ponadto, nie jest sporne, że w tej sprawie nie doszło do wydania decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., ponieważ w dniu wejścia w życie tej ustawy przedsiębiorstwo nie znajdowało się już pod przymusowym zarządem państwowym w związku z jego uprzednią nacjonalizacją. [...] w Pustelniku przeszły, podkreślmy, na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., nie mogły zatem z mocy prawa stać się własnością Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.
Jednocześnie, nie można też podzielić zapatrywania strony skarżącej kasacyjnie, że WSA odniósł się do kwestii wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. w sposób lakoniczny, bez dokładanego zbadania stanu prawnego. Stwierdza się we wniesionym środku odwoławczym wskazując, m. in. na naruszenie art. 7 i nast. k.p.a., że zaskarżony wyrok zaaprobował w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie organu, które zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek miarodajnych dowodów popierających własne stanowisko zwłaszcza w toku nieważnościowego postępowania administracyjnego przed organami.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale, jak to miejsce w okolicznościach sprawy. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Z całą pewnością organy zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający i kompletny dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 114/21). Tym samym nie zaistniały, w oparciu o zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, w szczególności podnoszone nieodwracalne skutki prawne, nie zostały naruszone przepisy prawa przywoływane w zarzucie 4, który jest nieusprawiedliwiony (zob. wyroki NSA z dnia: 23 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 3766/ 21; 22 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 1290/24 i przywoływane tam orzecznictwo. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1025–1027).
Z kolei w zarzucie 5 środek zaskarżania zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowe zrealizowanie powinności (obowiązków) na podstawie art. 153 p.p.s.a. dotyczących powołania biegłego dla potrzeb prowadzonego postępowania nadzorczego, co wynikało z uprzednio wydanych w sprawie wiążących wyroków sądów administracyjnych (I SA/Wa 1779/15; I OSK 2263/16). Skarga kasacyjna zarzuca, że "(...) postępowanie zakończone wydaniem Decyzji I dalece wykraczało poza ramy postępowania nadzorczego, które powinno dotyczyć kontroli wydanych w latach 50. XX w. Zarządzenia, Orzeczenia i Orzeczenia Zatwierdzającego, (...)". W uformowanym zarzucie 5, zabrakło jednak w realiach sprawy przywołania niezbędnego w tym zakresie wzorca dla przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej w tym aspekcie, tj. zwłaszcza 153 p.p.s.a. Ponadto, co już wyżej wskazywano, w zarzucie 5 nie tylko niedokładnie środek zaskarżania określił naruszenie art. 136 k.p.a., ale również nieprecyzyjnie zarzucił naruszenie art. 16 k.p.a. (s. 21) obejmującego trzy paragrafy o różnej treści normatywnej. Brak wyraźnego określenia w skardze kasacyjnej przepisu, co szerzej omówiono wyżej, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji skutkuje niemożnością rozpoznania nieprecyzyjnego zarzutu naruszenia odnośnych przepisów (norm) prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009, sygn. akt I OPS 10/09). Tak zabudowywany zarzut 5 nie może odnieść zamierzonego skutku. Niemniej należy stwierdzić, że w opozycji do zapatrywania skargi kasacyjnej umiejscowionego w zarzucie 5 zarówno piśmiennictwo jak i judykatura w warunkach postępowania nieważnościowego (nadzwyczajnego postępowania administracyjnego) – nie wyklucza – prowadzenia postępowania dowodowego, które będzie konieczne (niezbędne) dla dokonania oceny w postępowaniu nadzorczym pod kątem przesłanek ulokowanych w art. 156 § 1 k.p.a., jak słusznie zaakceptował Sąd wojewódzki (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 931).
Przypomnieć należy w kontekście nieuprawnionego zarzutu 5 wiążące w sprawie ustalenie NSA (I OSK 2263/16). NSA podkreślił, że zdolność zatrudnienia jest okolicznością faktycznoprawną, ustalaną w ten sposób, że najpierw zbadać należało stan organizacyjny i materialny będącego przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego przedsiębiorstwa (w tym w szczególności istnienia ciągu technologicznego i zabudowań). Dopiero na tej podstawie możliwa była ocena, czy ustalony zespół składników przedsiębiorstwa ma zdolność zatrudnienia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Po ustaleniu, że przedsiębiorstwo taką zdolność posiada, należało ustalić stopień tej zdolności, a następnie możliwe było przyjęcie zaistnienia lub braku przesłanki z tym związanej, określonej w przepisach nacjonalizacyjnych (I OSK 2263/16).
Przed przystąpieniem do łącznego rozpoznania zarzutu 6 oraz zarzutu 8 godzi się przypomnieć, że skład orzekający w sprawie podziela w pełni ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. a. pkt 15) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym – normatywne kryterium – "zdolności przedsiębiorstwa do zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę" dotyczy potencjalnej zdolności zatrudnienia pracowników, uwarunkowanej realnymi możliwościami produkcyjnymi danego przedsiębiorstwa ocenianymi na dzień 5 lutego 1946 r. Nie chodzi tu zatem
o faktyczny stan zatrudnienia istniejący w tej dacie, lecz o prawdopodobną liczbę pracowników związaną z potencjałem produkcyjnym przedsiębiorstwa. Taki sposób interpretacji wskazanej przesłanki upaństwowienia prezentowany jest także
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 20 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1693/06; 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2175/14; 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 581/15; 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1869/16; 11 grudnia 2018 r.; sygn. akt I OSK 170/17; 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 464/17; 30 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1711/22).
W konsekwencji powyższego w okolicznościach sprawy konieczne (niezbędne) postępowanie dowodowe należało prowadzić pod kątem weryfikacji ziszczenia się w sprawie ustawowego kryterium zdolności zatrudnienia rozumianego w wyżej przedstawiony sposób, które było istotne dla prowadzonego postępowania nadzorczego. Wobec tego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty 6 oraz 8 skargi kasacyjnej, skoro Minister prowadził postępowanie dowodowe w takim właśnie zakresie zgodnie przedmiotowym związaniem wynikającym z art. 153 p.p.s.a., natomiast autor skargi kasacyjnej forsował tezę o konieczności uwzględnienia, że wyżej wymienione przedsiębiorstwo zdolne było do zatrudnienia powyżej 100 pracowników bezpośrednio przy produkcji na jedną zmianę; postulując także niezasadnie "(...), że zdolność tę należy ustalić abstrahując od zniszczeń wojennych, ponieważ zniszczenia te należały do czynników usuwalnych (...)".
Wbrew stanowisku środka zaskarżania trafnie przyjął Sąd I instancji, że Minister szczegółowo odniósł się (s. 34–37 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) do opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę [...] i uznał, że postawione w niej tezy nie odnoszą się do rzeczywistego stanu cegielni na dzień 5 lutego 1946 r., lecz do pewnych hipotetycznych i czysto teoretycznych założeń co do możliwych do przeprowadzenia napraw. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę, że uważna analiza sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłego [...] z dnia 25 kwietnia 2018 r. oraz przedstawionej przez stronę skarżącą opinii [...] pozwala stwierdzić, że nie są one w istocie ze sobą sprzeczne, co zasadnie stwierdza zaskarżony wyrok. Biegły [...], opierając się na szeregu dostępnych dokumentów, w tym m.in. na orzeczeniu biegłych: inż. [...] i inż. [...] z 1947 r. stwierdził, że w dniu 5 lutego 1946 r. przedsiębiorstwo było nieczynne, wymagało odbudowy i remontów, nie prowadziło produkcji i nie zatrudniało pracowników, zaś zniszczenia wojenne należało ocenić na 70-80%. Z kolei w opinii sporządzonej przez [...] wskazano, że cegielnia na dzień 5 lutego 1946r. była w znacznym stopniu zniszczona i bez prac remontowych oraz dodatkowych inwestycji w maszyny i urządzenia nie mogła prowadzić żadnej produkcji ani zatrudniać jakichkolwiek pracowników. Maszyny i urządzenia do produkcji i transportu zostały w zdecydowanej większości czy to zniszczone czy rozkradzione. Suszarnie i dachy były zniszczone. Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe świadczy o tym, że obydwie opinie w sposób zbieżny oceniły stan przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r., a więc na dzień miarodajny z punktu widzenia oceny przesłanek nacjonalizacji wymienionych w ustawie nacjonalizacyjnej. Uwagi rzeczoznawcy [...] co do możliwych do podjęcia działań naprawczych, jak słusznie zauważył organ, nie dotyczą rzeczywistego stanu przedsiębiorstwa, lecz opisują hipotetyczne możliwości produkcyjne po dokonaniu "niewielkich nakładów". Słusznie przyjął Sąd wojewódzki, za tego rodzaju "niewielkie nakłady" nie mogą być uznane wskazywane przez rzeczoznawcę czynności, tj. remont pieca, budowę suszarni nadpiecowej (czy okołopiecowej) w formie drewnianej szopy oraz zakup najpotrzebniejszych maszyn i narzędzi (które jak stwierdził sam rzeczoznawca, w zdecydowanej większości zostały zniszczone lub rozkradzione). Prawidłowo ustalił też kwestionowany wyrok, że nie jest sporne w tej sprawie, iż cegielnia została ostatecznie ponownie uruchomiona przez właściciela po upływie kilku lat od dnia 5 lutego 1946 r., a zatem faktycznie jej odbudowa w stopniu umożliwiającym rozpoczęcie produkcji okazała się możliwa. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę zdolności produkcyjnych i zatrudnienia pracowników przez przedsiębiorstwo w dniu 5 lutego 1946 r., na który to dzień badane winno być wystąpienie przesłanek nacjonalizacji. Reasumując, w tym stanie rzeczy, zarzuty 6 oraz 8 są niezasadne.
W "zarzucie 7", wskazuje się na naruszenie "wynikowego" art. 151 p.p.s.a w związku z konkretnie przywoływanymi przepisami prawa, tj. art. 1 pkt 3) dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ("Dekret") w związku z art. 16 § 1 KPA, art. 138 § 1 pkt 1 KPA (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 127 § 3 KPA), art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 157 § 3 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie Skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że: (i) przedsiębiorstwo nie miało istotnego znaczenia dla całego Państwa, (ii) 31 lipca 1950 r. Cegielnia tj. na dzień wydania Zarządzenia była przedsiębiorstwem przemysłowym czynnym i nie zagrożonym bezruchem w stopniu uzasadniającym ustanowienie przymusowego zarządu, podczas gdy: (i) Cegielnia, jako przedsiębiorstwo dostarczające budulec konieczny do odbudowy powojennych zniszczeń (w tym położnej niedaleko Warszawy) miała istotne znaczenie dla Państwa, (ii) z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że Cegielnia prowadziła działalność produkcyjną, (iii) z materiału dowodowego wynika, że Cegielnia miała zaległości finansowe i podatkowe, w związku z czym istniało ryzyko jej bezruchu. Tak skonstruowany zarzut kwestionuje zarówno ustalenia faktyczne (stan faktyczny) zawarte w decyzji Ministra z 2021 r. i równocześnie stwierdzone przez organ rażące naruszenie prawa, tj. art. 1 pkt 3) dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji.
Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że dokonywanie ustaleń, co do podlegania bądź nie podlegania przedsiębiorstwa przesłance z art. 1 pkt 3) dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, wiąże się z podważeniem ustaleń faktycznych i ich oceną, jaką poczynił Minister i zaakceptował Sąd I instancji. W środku odwoławczym w zarzucie 7 nie podniesiono natomiast żadnych zarzutów odnoszących się do naruszenia w szczególności przepisów postępowania wyjaśniającego (dowodowego) dotyczących gromadzenia, rozpatrzenia czy oceny materiału dowodowego (np. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Tym samym nie został podważony przyjęty za organami przez Sąd wojewódzki stan faktyczny istotny z punktu widzenia kwestionowanego w zarzucie 7 zastosowania art. 1 pkt 3) dekretu Naczelnika Państwa z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (zob. odpowiednio wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2241/24 i przywoływane tam orzecznictwo). Tym samym tak skonstruowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.
Należy niemniej podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, że użyty w dekrecie zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Ponadto, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało wyłącznie w interesie państwa. Słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wprawdzie produkcja cegły w zniszczonym działaniami wojennymi kraju, niewątpliwie była gospodarczo istotna, jednak nie oznacza to, by [...] w Pustelniku można było przypisać strategiczne znaczenia dla całego Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że z zgromadzonych dokumentów wyłania się spójny obraz sytuacji gospodarczej przedsiębiorstwa w dniu 31 lipca 1950 r., wskazujący, że było ono wówczas czynne i niezagrożone bezruchem. Z tych przyczyn należało ocenić zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, a dokonaną w tym zakresie ocenę Ministra za prawidłową.
Tym samym, zrealizowana przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów sądowej ustawy procesowej w związku z konkretnymi przepisami prawa wskazywanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na decyzję Ministra z 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione i zasadnie został zastosowany art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.