III OSK 1109/22

III OSK 1109/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2758/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4, art. 154 § 1 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2758/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na niewykonanie przez Fundację [...] 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 493/19 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2021 r. II SA/Wa 2758/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na niewykonanie przez Fundację [...] punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 493/19:
1. wymierzył Fundacji [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych;
2. stwierdził, że bezczynność Fundacji [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził od Fundacji [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną złożyła Fundacji [...] (dalej jako: "Fundacja" lub "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez powołanie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji na "całokształt okoliczności" jako podstawę stwierdzenia braku wykonania wyroku, w miejsce wskazania, w jakich konkretnie formach możliwe było "rozpoznanie sprawy" oraz jakich konkretnie zaniedbań w tym zakresie dopuściła się Fundacja a także poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie uznał za "rozpoznanie sprawy" analizy Fundacji, której efektem było ustalenie braku obowiązku powtórnego udzielania informacji publicznej lub wydawania decyzji odmownej;
2. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 t.j., dalej jako "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że Fundacja nie podjęła wszystkich czynności koniecznych do "rozpoznania sprawy" (obowiązek podjęcia takich czynności wynikał z wyroku WSA z dnia 25 października 2019 r. (sygn. akt. II SAB/Wa 493/19)), podczas gdy takie czynności podjęto a rozpoznanie sprawy nastąpiło - uchybienie Sądu I instancji miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zasądzenie grzywny było możliwe tylko w przypadku stwierdzenia braku podjęcia czynności;
3. art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tej normy do wymierzenia grzywny za brak rozpoznania sprawy w określony sposób (który w ocenie Sądu I instancji miał polegać, jak się wydaje, na powtórzeniu udzielenia informacji publicznej), podczas gdy norma mogła znaleźć zastosowanie tylko, gdyby Fundacja w ogóle nie dokonała "rozpoznania sprawy", gdyż wyrok, którego brak wykonania zarzucono nie ograniczał Fundacji w zakresie sposobu "rozpoznania sprawy";
4. art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że warunek wezwania organu do wykonania wyroku jest spełniony niezależnie od tego, czy skarżący umożliwi organowi wykonanie wyroku czy też zażąda wykonania wyroku w terminie obiektywnie niemożliwym do zachowania;
5. art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wymiarze grzywny okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności: okresu jaki upłynął od wniesienia skargi, faktu, że Fundacja ponowiła przekazanie informacji publicznej w krótkim terminie po wniesieniu żądania przez Stowarzyszenie oraz okoliczności społecznych.
W oparciu o powyższe wniesiono:
I. o oddalenie skargi Stowarzyszenia [....] z dnia 11 lipca 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
II. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Fundacji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Fundacja zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] wnosząc o:
1. oddalenie skargi kasacyjnej;
2. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Stowarzyszenie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tymczasem przepisy objęte zarzutami kasacyjnymi zawierają normy różnego rodzaju, zarówno normy materialnoprawne, tj. takie, które zawierają przesłanki kształtowania przez Sąd sfery praw i obowiązków określonych podmiotów (niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), normy kompetencyjne upoważniające Sąd do wymierzenia grzywny, orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, stwierdzenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz normy procesowe wprowadzające formalne wymogi wniesienia skargi na niewykonanie wyroku (obowiązek uprzedniego w stosunku do skargi pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy).
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego zasadność wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez powołanie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji na "całokształt okoliczności" jako podstawę stwierdzenia braku wykonania wyroku jest bezzasadny. W wyroku NSA z 2 lutego 2006 r. II FSK 325/05, przytoczono liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Przykładowo w wyroku NSA z 7 marca 2006 r. I OSK 990/05, stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem wskazanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co stanowiło podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie miał podstaw, aby przyjąć, że wniosek Stowarzyszenia, którego dotyczy punkt 1 wyroku II SAB/Wa 493/19, rozpoznany został pismem z dnia 26 maja 2017 r., jak podnosiła to Fundacja. Związanie wyrokiem WSA w Warszawie z 25 października 2019 r. II SAB/Wa 493/19, który w punkcie 1 zobowiązał Fundację do rozpoznania wskazanego wniosku (wyrok ten nie był kwestionowany przez Fundację w drodze skargi kasacyjnej i stał się prawomocny) oznacza, że do udostępnienia żądanych danych nie doszło przed 25 października 2019 r. Potwierdza to także fakt, że punkt 1 wyroku WSA w Warszawie z 25 października 2019 r. II SAB/Wa 493/19 został wykonany przez Fundację poprzez udostępnienie Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej przy piśmie Fundacji z 23 lipca 2021 r. Takie wyjaśnienia Sądu I instancji nie mogą zostać uznane za pozbawione odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy i poddają się kontroli kasacyjnej.
Należy też zauważyć, że zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. jest błędnie sformułowany. W niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, a sądowoadministracyjne. W takim przypadku mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego art. 7 k.p.a. nie miał zastosowania. W związku z powyższym zarzut ten należy uznać za bezzasadny.
Zgodnie z art. 154 § 1 w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Tak więc skargę na podstawie art. 154 § 1 można wnieść w każdym czasie, aż do czasu wykonania przez podmiot wyroku sądu administracyjnego (tak przyjmują R. Hauser, A.W. Ryms, Nowe instytucje..., s. 24–25; K. Gruszecki, Dyscyplinowanie..., s. 50; T. Woś, M. Romańska, "Niewykonywanie"..., s. 37; por. także postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r., II SA/Gd 436/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 161, i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r., II SA/Go 726/10, LEX nr 753137).
Tak więc sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku tego sądu, bierze pod uwagę stan postępowania istniejący w czasie jej wnoszenia i ewentualne wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy dokonane z uchybieniem terminu po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, nie ma wpływu na ocenę jej zasadności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 1877/04, LEX nr 18663; wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, LEX nr 570318, i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Po 757/14, LEX nr 1646268). Wystarczającą przesłanką wymierzenia podmiotowi grzywny za niewykonanie wyroku jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której podmiot był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie podmiotowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2143/13, LEX nr 1467964; wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 lutego 2013 r., II SA/Ke 897/12, LEX nr 1340300, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2013 r., III SA/Gd 623/12, LEX nr 1292034, oraz P. Daniel, A. Skomra, Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonywania wyroku sądu administracyjnego, ZNSA 2014, nr 6, s. 63).
Słuszna była zatem ocena Sądu I instancji, że punkt 1 wyroku z dnia 25 października 2019 r. II SAB/Wa 493/19, nie został wykonany przez Fundację w wyznaczonym przez Sąd - 14 dniowym terminie, jak również nie został wykonany przed wniesieniem skargi na niewykonanie tego punktu wyroku, a więc konieczne stało się uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. Fundacja w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ww. wyrok wskazując, że udostępnienie informacji publicznej nastąpiło już pismem z 26 maja 2017 r., a więc jeszcze przed zapadłym wyrokiem zobowiązującym do udzielenia informacji. Należy zwrócić uwagę, że próby podważenia tego orzeczenia nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, bowiem mogła temu służyć wyłącznie skarga kasacyjna złożona od wyroku z 25 października 2019 r. II SAB/Wa 493/19. Fundacja nie skorzystała z tej możliwości, a w konsekwencji wyrok ten stał się prawomocny. Nadto należy zauważyć, że Fundacja nie wykonała w przeciągu dwóch lat żadnych działań zmierzających do wykonania kwestionowanego orzeczenia. Nie można zatem twierdzić, że wezwanie do wykonania wyroku (jako warunek formalny wniesienia skargi) nie pozostawiło czasu na jego wykonanie. Rozstrzygnięcie Sadu I instancji jest więc w pełni uzasadnione. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej) są bezzasadne.
Na marginesie można zauważyć, że w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że art. 154 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, zawiera materialnoprawną podstawę wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Naruszenie zatem postanowień tego przepisu w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny może stanowić podstawę zaskarżenia wyroku tego sądu w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2006 r. II GSK 35/06, LEX nr 209715) – T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016. Nie chodzi przy tym wyłącznie o formalne niewłaściwe umiejscowienie zarzutu w ramach adekwatnej podstawy kasacyjnej, co samo w sobie nie byłoby uchybieniem dyskwalifikującym skargę kasacyjną, lecz o wyeksponowanie postaci naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji ze wskazaniem na czym to naruszenia polega (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) i jakie powinno być – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - prawidłowe stanowisko w zakresie rozumienia norm prawnych i sposobu ich stosowania.
Wreszcie w skardze kasacyjnej wskazano na art. 154 § 6 p.p.s.a., którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd przy wymierzaniu grzywny nie powziął okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności: okresu jaki upłynął od wniesienia skargi, faktu, że Fundacja ponowiła przekazanie informacji publicznej w krótkim terminie po wniesieniu żądania przez Stowarzyszenie oraz okoliczności społecznych. Niezależnie od tego, że treść wskazanego zarzutu stanowi wyraz przyznania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że jednak doszło w sprawie do uchybienia "w jakimś stopniu" uzasadniającego nałożenie grzywny, to kwestionowanie wysokości grzywny mieszczącej się w granicach wyznaczonych treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. nie mogło ograniczać się do powołania treści art. 154 § 6 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie określa kryteriów ustalania wysokości grzywny – w jej ustawowo wskazanych granicach – w realiach konkretnej sprawy. Kryteria te wyznaczają standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada wymiaru sprawiedliwości przez sądy, w tym sądy administracyjne (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych – Dz. U. 2022. 2492). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem zakwestionować adekwatność stopnia uchybienia do wysokości orzeczonej grzywny, która nie przekroczyła ustawowych granic tej wysokości, powinna wykazać, że wysokość ta narusza standardy jej ustalania w realiach konkretnej sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powołanie w treści zarzutu wyłącznie art. 154 § 6 p.p.s.a. jest niewystarczające, skoro przepis ten nie zawiera w swej treści kryteriów ustalania wysokości grzywny, a na tym koncentruje się istota podniesionego zarzutu. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. jest bezzasadny.
Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podważono ani wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji trafności przyjęcia przez Sąd, że czas wykonania wyroku został przekroczony.
Nieskuteczność postawionych zarzutów skutkowała oddaleniem skargi kasacyjnej – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.