I OSK 2403/20

I OSK 2403/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1426/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1426/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G.kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1426/19 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Gmina Miasta G. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego o nieodpłatne przekazanie, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Miasta G., położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0493 ha. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta G.prawa własności ww. nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina Miasta G. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione i ww. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymała w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody Pomorskiego stanowi art. 5 ust. 4 u.p.w. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, niebędące przekazaniem obligatoryjnym, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej wart. 5 ust. 4 u.p.w., bez jej powiązania z treścią całej ustawy, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowe działki stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Miasto G. wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a następnie, czy przeniesienie własności ww. działek w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w. jest prawnie uzasadnione. Organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. C., która nie stanowi drogi publicznej, a prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez wnioskujące Miasto w związku z pełnioną funkcją komunikacyjną. W dniu [...] i [...] maja 1990 r. oraz obecnie nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "[...]" – tereny p. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w strefie oznaczonej jako [...]– ulica l. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Miasto G. od Pomorskiej specjalnej [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu oraz współwłasności budynków i budowli z dnia [...] sierpnia 2016 r. Miasto G. na przedmiotowej nieruchomości wykonuje zadanie własne polegające na eksploatacji i utrzymaniu działki pełniącej funkcję drogową, które jest realizowane na podstawie posiadanego przez gminę prawa użytkowania wieczystego. W toku postępowania Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta G. o wyjaśnienie, dlaczego Gminie Miasta G. nie wystarczy do realizacji jej zadań posiadane prawo użytkowania wieczystego. W odpowiedzi Prezydent Miasta G.wskazał, że utrzymanie przedmiotowej działki należy do zadań Zarządu Dróg i Zieleni, jednostki budżetowej Miasta G. W związku z powyższym Miasto ponosi koszty związane z utrzymaniem działki wynikające z pełnienia przez nią funkcji drogowej oraz jednocześnie ponosi koszty związane z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Dodał również, że komunalizacja powyższej nieruchomości umożliwi zmniejszenie kosztów związanych z eksploatacją działki położonej w pasie drogowym ul. C., których eksploatacja i utrzymanie należy do zadań Miasta. Przedmiotowa ulica stanowi ulicę [...] o charakterze ogólnodostępnym, publicznym, który wyklucza komercyjne wykorzystanie nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w całości podzieliła stanowisko organu I instancji. Podkreśliła, że obecnie Miasto jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Tym samym Miasto G. ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomość zgodnie z przepisami. W konsekwencji organ uznał, że prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miasta G. przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w., które nie jest obligatoryjne. Przepis ten pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże, czy też nie, a decyzja podejmowana w tym zakresie jest decyzją uznaniową. Organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady wydawania przez organ decyzji uznaniowej. Wskazał, że decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Miasto G. jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nie wykazało, aby prawo to było niewystarczające do realizowania jego zadań. Zdaniem organu odw2ołąwczego przekazanie spornej nieruchomości w omawianym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie G.
Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta G. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G.; art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G.; art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Miasta przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2020 r. oddalił powyższą skargę jako niezasadną. W motywach wydanego wyroku Sąd I instancji potwierdził, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 4 u.p.w. Zgodnie z treścią tego przepisu gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przejęcie przez gminę nieruchomości w ww. trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy, w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. Dlatego też ocenę, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. Przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest obligatoryjne, a decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet uznanie, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania tegoż mienia gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia, pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona. Sąd I instancji wskazał także, skarżąca Gmina jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości, która zarówno obecnie, jak i w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Niesporne jest także ustalenie, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym ul. C., która nie stanowi drogi publicznej. Skarżące Miasto wykonuje na tej działce zadania własne. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że co do zasady Gmina Miasta G. spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 u.p.w., jednakże możliwości skorzystania z powołanej regulacji prawnej stoi na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, że uprawnienia strony skarżącej wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości są wystarczające do realizacji jego ustawowych zadań. Stanowisko to organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sama strona skarżąca wyjaśniła, że w pełni za pośrednictwem Zarządu Dróg i Zieleni (jednostki budżetowej strony skarżącej) dysponuje sporną nieruchomością i realizuje na niej powierzone zadania. Problemem pozostaje jedynie ponoszenie przez skarżące Miasto, poza niezbędnymi nakładami, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, których by nie było w przypadku uzyskania przez Miasto prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji taka argumentacja jest niewystarczająca do nieodpłatnego wyzbycia się przez Skarb Państwa własności spornej działki. Tym samym, pomimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odmowna nie może być uznana za dowolną i nieuzasadnioną. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy. Nie naruszyły w szczególności granic swobodnego uznania. Tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina Miasta G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0493 ha,, stanowiącej własność Skarbu Państwa;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności przedmiotowej nieruchomości;
2. art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G. i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Trafny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Przepis art. 5 ust. 4 u.p.w., stanowiący podstawę wydania decyzji organów obu instancji, jak również wzorzec kontroli wydanych w sprawie decyzji, przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Organy, jak również Sąd I instancji, podkreślały, że przepis ten ma charakter uznaniowy i z tym stanowiskiem – co do zasady – należy się zgodzić. Wymaga ono jednak doprecyzowania, w tym zakresie, że możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie analizowanego przepisu, uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie u.p.w., jak również od ustalenia, czy mienie to związane jest z realizacją zadań danej gminy. Gminie może być przekazane mienie związane z obecnie realizowanymi przez nią zadaniami. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 4077/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym dopiero po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że jest ono związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której może przyznać gminie prawo własności do danego mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymaga więc właściwego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wprawdzie pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, ale – jak zwraca się uwagę w doktrynie – sposób rozumienia ww. pojęć przywołanych w art. 7 k.p.a. uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego, niezmiennego (vide: H. Knysiak-Sudyka [w:] A.Cebera, J.G.Firlus, A.Golęba, T.Kiełkowski, K.Klonowski, M.Romańska, H.Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 7). Stanowisko to podziela zaś skład orzekający w niniejszej sprawie.
Należy również zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił bowiem hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził natomiast, że: "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".
Poza tym skład orzekający pragnie zwrócić również uwagę na wyrażany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (vide: J.Łętowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982/1–2/22; P.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, uwagi do art. 7; C.Martysz, A.Matana [w:] G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uwagi do art. 7). Zastosowanie zatem przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego, wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że organy nie sprecyzowały w ogóle, w jaki sposób należało w tym przypadku rozumieć pojęcia: słusznego interesu strony i interesu społecznego. Podkreślić zaś w tym miejscu należy, że w odniesieniu do decyzji uznaniowej, o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia nie podlega kontroli sądowej, to kontroli takiej podlega jednak przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu strony i interesu społecznego. W rezultacie, decyzja nie zawierająca wyjaśnienia owych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traciła charakter decyzji uznaniowej a stawała się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 k.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności. Podkreślić też trzeba, że w każdym tego rodzaju wypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 289/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W realiach niniejszej sprawy przywołane wyżej okoliczności nie zostały skontrolowane ani w ramach kontroli instancyjnej, ani w ramach kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzały się praktycznie do stwierdzenia, że Gmina – jako użytkownik wieczysty gruntu – może z niego korzystać jak właściciel, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego było wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie komunikacji. Podnoszone natomiast przez skarżącą argumenty natury finansowej, tj. konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste, pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powyższe oznaczało więc, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana była ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem nieruchomości jak i opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Jednocześnie przy tym organy zaniechały jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego przyjęły takie stanowisko. Sąd I instancji podkreślił natomiast, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania było okolicznością, która musiała być ustalona by w ogóle mogło dojść do przyznania bądź odmowy przyznania – w ramach uznania administracyjnego – prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 u.p.w. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań, przy czym związek, o jakim mowa w art. 5 ust. 4 u.p.w., musi mieć charakter bezpośredni. Zatem ustalenie, że gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości.
Również fakt przyznania już Gminie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nie oznacza niespełnienia przesłanek przewidzianych w art. 5 ust. 4 u.p.w. Z brzmienia tegoż przepisu nie wynika bowiem, by przyznanie prawa użytkowania wieczystego mogło tamować możliwość nabycia prawa własności mienia w powyższym trybie.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 193 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony wyrażone w art. 7 k.p.a., uwzględniając, że podmiotem wnioskującym o podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego jest gmina, a więc podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który aktualnie wykorzystuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa do realizacji własnego zadania w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaprezentowane w sprawie rozumie pojęcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli organy rozważą, wyjaśniając przyczyny wyższego wartościowania jednego z nich przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.