I OSK 2402/20

I OSK 2402/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Piotr Przybysz
Zygmunt Zgierski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1760/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-14
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2220
art. 3 pkt 16 i 17a, 23a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 9, 91 ust. 1, 2 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 182 § 2, 183 § 1 i 2, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2019 r., po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody P. z [...] kwietnia 2019 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), dalej: Traktat, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), dalej: Regulamin, przez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwany dalej Trybunałem);
2) art. 67 w zw. z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie 883/2004, a także w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przez ich bezpodstawne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że wyrażenie "członek rodziny", o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: uśr, należy wykładać z pominięciem ww. przepisów prawa Unii Europejskiej, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że ojciec dziecka, który nie jest członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu uśr, mógłby nie być "członkiem rodziny" w rozumieniu rozporządzenia 883/2004;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez bezpodstawne uznanie, że ustalenie przez organy obu instancji, czy ojciec dziecka skarżącej jest członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w świetle orzecznictwa Trybunału okolicznością istotną dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy ojciec dziecka skarżącej jest "członkiem rodziny" (w rozumieniu art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004) dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie "członkiem rodziny" samej skarżącej;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 68 ust. 2 i 3 rozporządzenia 883/2004 przez bezpodstawne uznanie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było ustalenie, czy ojciec dziecka skarżącej pobiera w innym państwie członkowskim świadczenia rodzinne, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia 883/2004 obowiązkiem polskiej instytucji właściwej było jedynie przekazanie wniosku skarżącej do instytucji innego państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, oraz przyznanie dodatku dyferencyjnego, z których to obowiązków organ pierwszej instancji się wywiązał;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 kpa przez bezpodstawne uznanie, że ustalenie przez organy obu instancji, czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a uśr, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy okoliczność ta nie budziła wątpliwości obu organów, a ponadto wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, uznanie skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17a uśr, nie oznacza samo w sobie, że ojciec dziecka skarżącej zostaje wyłączony z pojęcia "członka rodziny" (w rozumieniu art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004) dziecka, na które ustalane są świadczenia;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 23a ust. 2 uśr przez oparcie orzeczenia na tym przepisie w sytuacji, gdy przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji organów obu instancji, bowiem organy zastosowały w przedmiotowej sprawy przepisy art. 23a ust. 1, 3 i 4 uśr;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 23a ust. 1, 3 i 4 uśr przez błędne zakwalifikowanie całego przepisu art. 23a uśr jako przepisu materialnoprawnego, podczas gdy w istocie przepis ten ma charakter jedynie procesowy i jako taki nie może prowadzić do niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którymi przepisy prawa Unii Europejskiej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stosuje się, gdy za granicą przebywa członek rodziny dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie członek rodziny wnioskodawcy;
9) art. 23a ust. 1, 3 i 4 uśr przez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie w przypadku, gdy członek rodziny skarżącej przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, tj. uwzględniająca przepisy prawa materialnego (art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004), powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 23a ust. 1 uśr, a w konsekwencji także przepisy art. 23a ust. 3 i 4 uśr, mają zastosowanie również w sytuacji, gdy za granicą przebywa członek rodziny dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie członek rodziny wnioskodawcy.
Ponadto na wypadek nieuwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej organ wniósł o zawieszenie postępowania i przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości pytania prawnego o treści: "Czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)?".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły przyznania skarżącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. oraz przyznały prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków na syna skarżącej zawieszając jednocześnie uprawnienia do kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo włoskie i określiły wysokość dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę w wysokości 6,42 zł w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. Wskazano, że ojciec dziecka przebywa na terenie Republiki Włoskiej, gdzie prowadzi działalność na własny rachunek. Organy uznały, że brak opieki sprawowanej przez ojca nad dzieckiem oraz fakt, że nie był on mężem skarżącej, nie są wystarczające do uznania, że nie stanowi on rodziny dziecka. To powoduje, że świadczenia rodzinne powinny być określane z uwzględnieniem prawodawstwa włoskiego na zasadzie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, niezależnie od twierdzeń skarżącej, że jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy ojciec dziecka stanowi część jego rodziny, a w konsekwencji powyższego czy ustawodawstwo właściwe dla jego miejsca wykonywania pracy na własny rachunek powinno być uwzględniane w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres objęty wnioskiem skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w myśl art. 23a ust. 1 uśr w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Jednocześnie, zgodnie z art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że znajdują one zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z członków rodziny lub osoba uprawniona do świadczeń przebywają poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Uwzględniając stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że dla możliwości zastosowania tych przepisów decydujące jest ustalenie, jakie osoby wchodzą w skład członków rodziny. Podobne rozwiązania przyjęte zostały na gruncie rozporządzenia 883/2004. Zgodnie bowiem z art. 67 zd. 1 tego aktu osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Powyższe rozporządzenie zawiera definicję członka rodziny, zgodnie z którą określenie to oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; w odniesieniu do świadczeń rzeczowych zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca – każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium osoba ta zamieszkuje. Jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (art. 1 lit. i) ust. 1 lit. i), ii), ust. 2 i 3 1 lit. i)). Analiza tej definicji wskazuje jednocześnie, że pierwszeństwo w zakresie określenia substratu osobowego pojęcia "członek rodziny" ma prawo krajowe.
W tym ujęciu wyroki przywołane w skardze kasacyjnej (wyrok Trybunału z 22 października 2015 r. Bundesagentur für Arbeit – Familienkasse Sachsen przeciwko Tomisławowi Trapkowskiemu, C-378/14 i wyrok Trybunału z 26 listopada 2009 r. Romana Slanina przeciwko Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Wien, C-363/08) mają znaczenie wyłącznie w zakresie, w jakim prawo krajowe nie określa istotnych elementów z punktu widzenia przepisów analizowanego rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że Trybunał uznał za członka rodziny dziecka jego krewnych pierwszego stopnia wyłącznie z uwagi na fakt, że ustawodawstwo krajowe, istotne dla tej sprawy, nie definiowało pojęcia "członka rodziny", ale przewidywało prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz dziecka dla jego krewnych pierwszego stopnia (sprawa C-378/14 – Trapkowski, pkt 28 i 29).
Z kolei w sprawie C-363/08 Trybunał wskazał, że świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być rozważane jako należne danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej (por. pkt 31 uzasadnienia). Oznacza to, że nie każda osoba będąca krewnym dziecka może zostać uznana za członka rodziny dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.
Jak wynika z uzasadnień przywołanych wyroków, Trybunał dokonaną wykładnią dokonał niejako uzupełnienia prawa materialnego w zakresie, w jakim prawo krajowe nie wypowiadało się o istotnych dla określonej sprawy elementach. Mając jednak na uwadze, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 3 pkt 16 wyczerpującą definicję pojęcia "członek rodziny", a treść przepisów rozporządzenia 883/2004 odsyła do rozwiązań zawartych w przepisach prawa krajowego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do posiłkowania się brzmieniem wspomnianego rozporządzenia i orzecznictwem Trybunału określającym kogo można uznać za członka rodziny dziecka na gruncie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty wskazane w pkt 1 i 2.
W świetle powyższych wywodów należało także oddalić wniosek autora skargi kasacyjnej o zawieszenie postępowania i skierowanie pytania prawnego do Trybunału. Obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji wynikający z art. 267 TFUE nie ma bowiem zastosowania w sytuacji, gdy kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości lub prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyroki TSUE: z 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Costa v. E.N.E.L.; z 16 stycznia 1974 r. w sprawie 166/73 Rheinmühlen; z 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT; z 4 lipca 2006 r. sprawie C-212/04 Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos).
Ze wskazanych względów brak jest podstaw do wystąpienia ze sformułowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ wykładnia i stosowanie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak wskazano powyżej, definicja członka rodziny na potrzeby świadczeń rodzinnych zawarta została w art. 3 pkt 16 uśr. Zgodnie z tym przepisem przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16, zgodnie z którym nie wszystkie osoby wymienione w tym przepisie są obligatoryjnie zaliczane do członków rodziny. W definicji tej zastosowany został bowiem kwalifikator "odpowiednio", który powoduje, że z przepisu tego nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał zatem organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy, uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W zależności od stanu faktycznego sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby w nim wymienione. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko to jest zbieżne z poglądami Trybunału wyrażonymi w orzeczeniu C-363/08 – Slanina, co zostało zasygnalizowane powyżej. Należy także zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zaliczenie określonych osób na gruncie art. 3 pkt 16 uśr do członków rodziny nie może odbyć się bez uwzględnienia art. 3 pkt 17a uśr, tj. definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, na którą to okoliczność w toku sprawy powoływała się skarżąca. W wyroku z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia przesłanki uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko, to wyłącza to z pojęcia rodziny drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka. Zastosowanie zatem wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 uśr, zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu tego przepisu. W konsekwencji powyższego należy uznać, że organy administracji prowadzące postępowanie z wniosku skarżącej zobowiązane były do ustalenia, czy z uwagi na sytuację rodzinną zaistniałą w rozpoznawanej sprawie, w tym również łożenie środków finansowych na dziecko, w szczególności pochodzące z pobieranych przez ojca dziecka świadczeń rodzinnych, może on zostać uznany za członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr. Organy administracji nie prowadząc postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, nie ustaliły zatem pełnego stanu faktycznego sprawy, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz nie stwarzając wystarczających podstaw do rozstrzygnięcia, czy ojciec dziecka skarżącej powinien być uwzględniany w rozpoznawanej sprawie jako członek rodziny. Rację przy tym należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który uznał, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych pod nr 4-6.
Brak prawidłowego ustalenia, czy ojca dziecka skarżącej należy zaliczyć w poczet członków rodziny, powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w tak ustalonym stanie faktycznym art. 23a uśr. Możliwość zastosowania art. 23a ust. 1 bądź art. 23a ust. 2 uśr zależna jest bowiem od tego, czy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa przed wydaniem decyzji (ust. 1) bądź w dniu jej wydania i po jej wydaniu (ust. 2) poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niezależnie zatem czy w określonej sprawie zastosowanie znajduje art. 23a ust. 1 uśr czy art. 23a ust. 2 tej ustawy brak określenia czy ojciec dziecka może być zaliczony do członków rodziny, uniemożliwia zastosowanie tych przepisów. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy zostaje zatem okoliczność, że w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji odwołał się do numeracji art. 23a ust. 2 uśr, podczas gdy organy podstawą wydanych rozstrzygnięć uczyniły art. 23a ust. 1 tej ustawy. Jak prawidłowo odnotował to autor skargi kasacyjnej uwagi Sądu pierwszej instancji w zakresie tego przepisu (odnoszące się, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do zasadniczej kwestii, jaką jest możliwość zaliczenia ojca dziecka skarżącej do rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr) można odnieść także do treści art. 23a ust. 1 uśr. Uchybienie to nie ma zatem decydującego znaczenia w sprawie i nie zmienia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 7 i 9.
Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, iż zasadny jest zarzut nr 8 skargi kasacyjnej związany z błędnym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zakwalifikowaniem art. 23a uśr jako przepisu prawa materialnego, a nie procesowego. Należy zauważyć, że zarzut ten miałby znaczenie w przypadku gdyby Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Tymczasem Sąd ten podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił zarówno wskazany powyżej przepis, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Tym samym niezależnie od tego czy przepisy art. 23a uśr należy zaliczyć do przepisów prawa materialnego czy proceduralnego, to przepis ten jest objęty podstawą uchylenia zastosowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z podobnych przyczyn za niezasadny należało uznać także zarzut nr 3 dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego, faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było niezastosowanie przepisów prawa materialnego. Jak wskazano to powyżej, decyzje organów obu instancji zostały uchylone zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, jak i lit. c ppsa z uwagi na nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy warunkujących prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego regulujących stosunek prawny będący przedmiotem orzekania organów administracji. Jak wskazano to powyżej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że rozpoznawanej sprawie o tym, czy określoną osobę można uznać za "członka rodziny", decyduje prawo krajowe bez konieczności uzupełniania tej wykładni interpretacją przepisów rozporządzenia 883/2004, w tym również dokonaną przez Trybunał.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.