I OSK 921/23

I OSK 921/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 805/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 805/22 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 maja 2022 r.nr SKO.4111.430.974.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., II SA/Rz 805/22 oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 6 maja 2022 r. nr SKO.4111.430.974.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w przepisie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 dalej jako u.ś.r. lub ustawa o świadczeniach rodzinnych). Kolegium uznało bowiem, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, skoro żyje jego i brata ojciec (zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mimo że od wielu lat nie zamieszkuje z nimi, nie interesuje się ich losem i w okresie kiedy był do tego zobowiązany - nie wywiązywał się względem nich z obowiązku alimentacyjnego. Skarżący jest spokrewniony ze swym bratem w drugim stopniu, podczas gdy między tym bratem a ojcem zachodzi pierwszy stopień pokrewieństwa. W związku z tym Sąd Wojewódzki - będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałę o sygn. I OPS 2/22, wykładnią prawa materialnego – stwierdził, że niezależnie od przyczyn z jakich ojciec skarżącego nie może lub nie chce sprawować opieki nad swoim synem (bratem wnioskodawcy), w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organy nie były uprawnione do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. Z 2020 r. poz. 1359 dalej jako k.r.o), poprzez ograniczenie się przy interpretacji wymienionych wyżej przepisów wyłącznie do wykładni literalnej, której zastosowanie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności (w przedmiotowej sprawie bratu) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwałoby tylko w sytuacji, gdyby zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności (ojciec) nie żył lub legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przy ustalaniu znaczenia powołanych wyżej przepisów konieczne jest również posługiwanie się wykładnią celowościową i systemową, które przemawiają za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowanie w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z przyczyn wymienionych w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 uś.r. nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym lub uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania, jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 6 maja 2022 r. oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Sanoka z 8 kwietnia 2022 r. oraz o zasądzenie od organu administracyjnego drugiej instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia jego praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego wg taryfy za pierwszą i drugą instancję w łącznej kwocie 3 150 zł. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy.
Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarżący kasacyjnie upatruje przysługiwania uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowaną opiekę nad swoim bratem, gdyż ojciec osoby uprawnionej nie utrzymuje kontaktów rodzinnych i tym samy nie sprawuje tej opieki. Zdaniem skarżącego powyższy pogląd jest zasadny, gdyż przy ustalaniu znaczenia powołanych w skardze kasacyjnych przepisów konieczne jest posługiwanie się wykładnią celowościową i systemową. Pogląd taki nie jest jednak uzasadniony.
W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa uwaga jest niezbędna, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, pos. 1429) która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uchyliła art. 17 ust. 1a u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie tego świadczenia na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym.
Na dzień wydania kwestionowanej decyzji stan normatywny przedstawiał się w sposób następujący.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce lub ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom zobowiązanym do alimentacji wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Na podstawie zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Przepisy u.ś.r. odnoszące się do świadczenia pielęgnacyjnego niezmiennie wskazywały, iż uprawnioną do tegoż świadczenia jest osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Należy także zauważyć, że pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008/6/107); wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008/6/109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki - ustawodawca rozszerzał krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego tego rodzaju obowiązkiem.
Wykładnia wyżej przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 (publik. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"
Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono przy tym, że rozbieżności w stosowaniu powyższego przepisu nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych przewidzianych w tej ustawie. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia. Udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na związanie wynikające z powyższej uchwały.
Skoro więc nie zostało w przedmiotowej sprawie wykazane, aby ojciec osoby wymagającej opieki, legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tym samym tracą na znaczeniu zarzuty kasacyjne naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. w zakresie oparcia się wyłącznie na wykładni literalnej powyższych przepisów.
Ani Sąd Wojewódzki, ani też organy nie kwestionowały trudnej sytuacji rodzinnej i bytowej rodziny skarżącego, mającej wynikać z trudności w wyegzekwowaniu od ojca obowiązku alimentacyjnego nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem. Jednakże sam brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca powoduje, że nie ma możliwości ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności. W świetle bowiem przyjętej w cytowanej wyżej uchwale wykładni prawa materialnego, to właśnie wystąpienie tej negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 a u.ś.r. stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bratu niepełnosprawnego. Sąd I instancji zasadnie więc uznał, iż przepis ten miał w sprawie zastosowanie, wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.