I OSK 24/23

I OSK 24/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I SA/Po 430/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 77 § 1 i art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 36 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 430/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 marca 2022 r. nr SN-III.7534.14.2022.1 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. A. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 430/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 19 marca 2022 r. nr SN-III.7534.14.2022.1 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Poznański decyzją z 16 lutego 2022 r. nr GN.N.683.281.2018 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości położonej w gminie Swarzędz, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [1] o pow. 0,9335 ha, działka nr [2] o pow. 4,9148 ha, zapisanej w KW nr [...].
Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 19 marca 2022 r. nr SN-III.7534.14.2022.1 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt ustalenia odszkodowania, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w formie orzeczenia organu administracji czy w drodze zawartego porozumienia, wyklucza ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący otrzymał odszkodowanie, które nie obejmowało jedynie strat w zasiewach, uprawach i plonach. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r. nr GT.8220/1/84, zezwalającej Wielkopolskim Okręgowym Zakładom Gazownictwa w Poznaniu na czasowe zajęcie pasa gruntów dla budowy gazociągu, zobowiązano Wielkopolskie Okręgowe Zakłady Gazownictwa do wykonania prac w sposób ograniczający szkody na nieruchomościach i ich częściach składowych, a po zakończeniu prac do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem i zapłaty odszkodowania za wyrządzone szkody. Z kolei, odszkodowanie za zniszczone uprawy rolne z przyczyny budowy gazociągu i jego konserwacji miało zostać zapłacone według obowiązujących przepisów i wyceny przez biegłego rzeczoznawcę SITR Poznań z listy Wojewody Poznańskiego. W ocenie organu odwoławczego, w tej sytuacji jedynym racjonalnym działaniem ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego, byłaby całościowa regulacja zobowiązań wynikających z należnego właścicielowi odszkodowania. W niniejszej sprawie, za całościową wypłatą odszkodowania przemawia również fakt, że w protokole szkód został ujęty siedemdziesięcioletni las sosnowy, który trudno zaliczyć do zasiewów, upraw bądź plonów.
Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniósł A. A., wnosząc również o połącznie sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą I SA/Po 242/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 129 ust. 5 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Zdaniem Sądu I instancji, aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone. W sytuacji jednak, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego i ocenionego, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 519/21).
W ocenie Sądu I instancji, wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wystarczająco wnikliwym rozpatrzeniem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Sąd I instancji podniósł, że w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r. wskazano m.in., że odszkodowanie za zniszczone uprawy rolne z przyczyny budowy gazociągu i jego konserwacji miało zostać zapłacone według obowiązujących przepisów i wyceny przez biegłego rzeczoznawcę SITR Poznań z listy Wojewody Poznańskiego. Wskazane sformułowanie, zdaniem Sądu I instancji, przemawia za przyjęciem, że wycena biegłego dotyczy wyłącznie zniszczonych upraw rolnych. Kolejno Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 14 stycznia 1986 r. nr TRI-21/0460/9/86 wynika, że na rzecz "M. A." polecono dokonać wypłaty odszkodowania w kwocie 129 285,00 zł. Pomiędzy stronami nie ma przy tym sporu, że we wskazanym piśmie błędnie wskazano na "M. A.", podczas gdy pismo dotyczyło skarżącego (A. A.). Ze znajdującego się w aktach sprawy oszacowania z 10 listopada 1985 r. wynika, że na wskazaną kwotę składała się: równowartość zniszczonego żyta, owsa, równowartość kosztów rekultywacji, równowartość zniszczenia lasu sosnowego, ziemniaków, buraków pastewnych.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, że na rzecz skarżącego dokonano wypłaty całości odszkodowania, obejmującego również straty wynikłe ze zmniejszenia wartości nieruchomości, wymagało wykazania ponad wszelką wątpliwość, że kwota wskazana w oszacowaniu z 10 listopada 1985 r. z tytułu rekultywacji, stanowiła w istocie odszkodowanie za wskazanego rodzaju straty. Tymczasem, jak uznał Sąd I instancji, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wskazana w powołanym piśmie należność za rekultywację w kwocie 2 100,00 zł stanowi odszkodowanie za wszelkiego rodzaju straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości. Dlatego też, zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji powinno zostać poprzedzone podjęciem próby wyjaśnienia, dlaczego biegły dokonując określenia należności za rekultywację, za podstawę jego obliczenia przyjął powierzchnię o wielkości 270 m2.
Sąd wskazał, że w toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w wyroku oraz przeprowadzenie dalszego postępowanie dowodowego ukierunkowanego na wyjaśnienie, czy na rzecz skarżącego wypłacono odszkodowanie za całość szkód związanych z założeniem i przeprowadzeniem na jego gruncie gazociągu, czy też wypłacone odszkodowanie obejmowało jedynie straty wskazane w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), powoływanej jako "ustawa wywłaszczeniowa". W przypadku zaś niepoczynienia żadnych dodatkowych ustaleń obowiązkiem organów będzie przyjęcie, że wypłacone na rzecz skarżącego odszkodowanie w kwocie wynikającej m. in. z oszacowania z 10 listopada 1985 r. oraz pisma z 14 stycznia 1986 r. stanowiło odszkodowanie jedynie za straty wymienione w powołanym ostatnio przepisie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że sprawa wypłaty całości odszkodowania za nieruchomość nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, podczas gdy zebrany materiał dowodowy, analizowany w połączeniu ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r. zezwalającej na tymczasowe zajęcie nieruchomości (powoływanej również jako "decyzja wywłaszczeniowa"), prowadzi do logicznego wniosku, że skarżący otrzymał całość przysługującego mu odszkodowania i że ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie nie ma racji bytu;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 233 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wypłata odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, w sposób automatyczny pociąga za sobą obowiązek zapłaty "uzupełniającego" odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości według dzisiejszego stanu prawnego, podczas gdy w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej kwestię odszkodowania za straty (szkody) wynikłe z działań podjętych wskutek wydania tej decyzji, całościowo regulowały przepisy art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że kluczową rolę w sprawie odgrywa również stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r., w tym ówcześnie obowiązujące przepisy regulujące wypłatę odszkodowania. Przepisy art. 36 ustawy wywłaszczeniowej uzależniają przyznanie odszkodowania od istnienia szkody będącej skutkiem ograniczenia prawa własności oraz od wniosku właściciela. Zatem, jeżeli wskutek działań, o których mowa w art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, następuje jakiekolwiek utrudnienie w normalnym użytkowaniu nieruchomości, to właściciel ponosi przez to szkodę (niezależnie od ewentualnych strat w zasiewach, uprawach i plonach) za którą przysługuje mu odszkodowanie. Zatem, kluczowym warunkiem wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, jest wystąpienie szkód, będących skutkiem ograniczenia prawa własności.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na skutek ograniczenia prawa własności wystąpiły szkody, które nie zostały objęte znajdującym się w aktach sprawy protokołem szkód. Skarżący również nie przedstawił dowodów, które by o tym świadczyły. Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że znajdujący się w aktach sprawy protokół istotnie obejmuje wyłącznie straty, o których mowa w art. 36 ust. 2 cyt. ustawy, nie oznacza to, że wnioskodawca kwalifikowałby się do otrzymania odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy.
Jak wskazał Wojewoda Wielkopolski uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że ewentualna wypłata odszkodowania obejmująca jedynie szkody, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, w sposób automatyczny pociąga za sobą obowiązek zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Tymczasem, możliwe jest, że wskutek działań podjętych na nieruchomości, nie doszło do strat. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w przeciwnym razie przepis art. 36 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie miałby racji bytu.
W niniejszej sprawie, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, bezsporne jest, że miało miejsce pozbawienie praw do nieruchomości (w rozumieniu jej czasowego zajęcia) i że w związku z tym zajęciem nastąpiła wypłata odszkodowania. Sporną kwestią jest to, czy wypłacone odszkodowanie obejmowało całość przysługujących właścicielowi nieruchomości roszczeń.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania została zakończona, chociaż nie w drodze postępowania administracyjnego. Odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów wywłaszczeniowych, ze wszystkimi konsekwencjami tego faktu. Nie jest rolą organów administracji przekładanie regulacji odszkodowawczych ustawy o gospodarce nieruchomościami na regulacje odszkodowawcze obowiązujące we wcześniejszych stanach prawnych, na mocy których odszkodowanie zostało już ustalone.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły B. S.A. (powoływana dalej jako "B. S.A."), która wstąpiła z dniem 2 listopada 2022 r. w ogół praw i obowiązków C. S.A., a także D. S.A. (powoływana dalej jako "D. S.A.").
Jak wskazała B. S.A., spółka przychyla się do stanowiska Wojewody Wielkopolskiego oraz popiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi A. A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. B. S.A. nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem spółki, poza sporem jest, że wnioskodawcy wypłacono odszkodowanie zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Ze znajdującego się w aktach sprawy oszacowania z 10 listopada 1985 r. wynika, że na kwotę odszkodowania składała się: równowartość zniszczonego żyta, owsa, równowartość kosztów rekultywacji, równowartość zniszczenia lasu sosnowego, ziemniaków i buraków pastewnych. Nie oznacza to, że przy ustalaniu odszkodowania pominięto taki składnik, jak obniżenie wartości nieruchomości. Wręcz odwrotnie, należy uznać że do takiej szkody w majątku wnioskodawcy nie doszło. Sporne działki stanowią nieruchomości rolne. Posadowienie na takim gruncie gazociągu nie mogło wpłynąć na jego wartość, ponieważ po zakończeniu budowy, grunty nadal mogły być użytkowane tak samo jak poprzednio.
D. S.A., przychylając się do stanowiska Wojewody Wielkopolskiego, również poparła wnioski skargi kasacyjnej i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Jak zaznaczyła spółka, kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak wcześniejszego ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Nie jest bowiem istotne, w jakiej formie w przeszłości doszło do jego ustalenia, lecz sam fakt, że do takiego ustalenia nie doszło. Jeżeli bowiem zostało w przeszłości ustalone odszkodowanie nawet w formie pozadecyzyjnej i następnie zostało wypłacone, to omawiany przepis nie znajduje zastosowania. W sprawie nie zostały powołane jakiekolwiek dokumenty, z których mogłoby wynikać, że odszkodowanie nie zostało wnioskodawcy wypłacone. O braku wypłacenia odszkodowania nie świadczy przy tym oświadczenie pełnomocnika wnioskodawcy, ani brak odpowiedniej dokumentacji po stronie organów, do których się zwrócono z pytaniem. D. S.A. podkreśliła, że brak dokumentacji dotyczącej odszkodowania za nieruchomość nie pozwala uznać, że odszkodowanie nie zostało przyznane, ponieważ praktyka taka mogłaby prowadzić do nadużyć i ponownego obliczania odszkodowania za wywłaszczenia dokonane kilkadziesiąt lat temu, co godzi w interes publiczny (tak NSA w wyroku z 10 września 2020 r. sygn. akt I OSK 182/20).
Ponadto, zdaniem D. S.A., Wojewoda Wielkopolski prawidłowo zwrócił uwagę, że nie udowodniono, iż wskutek ograniczenia prawa własności wystąpiły szkody, które nie zostały objęte znajdującym się w aktach sprawy protokołem szkód. Warunkiem determinującym wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, jest bowiem wystąpienie szkód, będących skutkiem ograniczenia prawa własności. Zatem, organ prawidłowo przyjął, że ustalone i wypłacone w całości odszkodowanie dotyczyło wszelkich strat związanych z założeniem spornej infrastruktury.
W piśmie z 12 lutego 2023 r. A. A. podkreślił, że należy odróżnić odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości od odszkodowania za szkody wyrządzone w plonach i rekultywacji terenu. Odszkodowanie za szkodę w plonach i rekultywacji terenu jest formą rekompensaty za konkretną szkodę. Wypłata takiego odszkodowania nie wyklucza dalszej wypłaty odszkodowania w przypadku występujących innych szkód. Błędnie więc ustalono, że wypłata odszkodowania za plony wyklucza wypłatę odszkodowania za trwałe ograniczenie prawa w nieruchomości. Brak uregulowania odszkodowania oznacza, że właściciel nieruchomości w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej uszczuplił swoje uprawnienia i nie może uzyskać z tego tytułu odpowiedniego odszkodowania, co narusza art. 64, a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte zarówno na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne, dlatego obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku i wymagają łącznego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 233 u.g.n., uznał, że Sąd I instancji dokonał ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wypłata odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, w sposób automatyczny pociąga za sobą obowiązek zapłaty "uzupełniającego" odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości według dzisiejszego stanu prawnego, podczas gdy w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej kwestię odszkodowania za straty (szkody) wynikłe z działań podjętych wskutek wydania tej decyzji, całościowo regulowały przepisy art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej.
Przede wszystkim należy zauważyć, że pomiędzy organem a Sądem nie ma sporu co do stanowiska, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Jak podkreślił Sąd I instancji, przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Uchwała NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) potwierdziła ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 tej ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności.
Nie ma też sporu co do przyjęcia, że zawarte w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość (uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010/3/92; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I ACa 1233/15, SIP LEX nr 2044391).
Kolejno, należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchylenie decyzji II instancji nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 § 1 K.p.a. Z argumentacji Sądu I instancji wynika, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wystarczająco wnikliwym rozpatrzeniem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy administracyjne nie wykazały bowiem, że kwota wskazana w oszacowaniu z 10 listopada 1985 r. z tytułu rekultywacji stanowiła w istocie odszkodowanie na rzecz skarżącego za straty wynikłe ze zmniejszenia wartości nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, takie ustalenia pozwoliłyby dopiero na przyjęcie, że dokonano wypłaty całości odszkodowania określonego w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej. Konsekwentnie Sąd I instancji oparł wyrok na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednocześnie, że Sąd I instancji formułując zalecenia dla organu wskazał nie tylko na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na wyjaśnienie, czy na rzecz skarżącego wypłacono odszkodowanie za całość szkód związanych z założeniem i przeprowadzeniem na jego gruncie gazociągu, czy też wypłacone odszkodowanie obejmowało jedynie straty wskazane w art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, ale także na obowiązek uwzględnienia przez organ wykładni prawa zawartej w tym wyroku. Sąd I instancji wskazał przy tym, że: "W przypadku zaś niepoczynienia żadnych dodatkowych ustaleń obowiązkiem organów będzie przyjęcie, że wypłacone na rzecz skarżącego odszkodowanie w kwocie wynikającej m. in. z oszacowania z 10 listopada 1985 r. oraz pisma z 14 stycznia 1986 r. stanowiło odszkodowanie jedynie za straty wymienione w powołanym ostatnio przepisie.", tj. art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.
Wobec powyższego należało uznać, że zasadnie przyjął skarżący kasacyjnie organ, że w istocie Sąd I instancji dokonał wykładni w kierunku wskazanym w skardze kasacyjnej, co czyni ten zarzut z formalnego punktu widzenia poprawnym.
Przechodząc do badania jego zasadności, należy zacząć od skonkretyzowania przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania administracyjnego wnioskowego jest uwarunkowany treścią żądania zawartego we wniosku. Złożony przez skarżącego do organu administracyjnego wniosek zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości położonej w gminie Swarzędz, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [1] o pow. 0.9335 ha, działka nr [2] o pow. 4.9148 ha, zapisanej w KW nr [...] w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, będącego skutkiem usytuowania na nieruchomości gazociągu na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r. nr GT.8220/1/84.
Jak była już o tym mowa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. dokonane w drodze aktów władczych wydanych na podstawie ustaw poprzedzających tę ustawę, skutkuje tym, że akty normatywne stanowiące podstawę tych aktów administracyjnych, mogą stanowić podstawę materialną dochodzenia roszczeń majątkowych, przy czym miarodajne jest prawo z chwili ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (por. Grzegorz Matusik [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", por red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 749-750; wyrok SN z 9 marca 2007 r. sygn. akt II CSK 457/06; wyrok SN z 21 lutego 2009 r. sygn. akt II CSK 394/08).
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w niniejszej sprawie nastąpiło na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Ten akt normatywny może zatem stanowić podstawę materialną dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód spowodowanych ograniczeniem korzystania z nieruchomości. Odszkodowania za tego typu szkody regulowały przepisy art. 36 ust. 1-3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 36 ust. 1, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Przepis art. 36 ust. 2 wymienia tylko niektóre rodzaje strat wynikłych z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1. Unormowanie art. 36 ust. 2 polega bowiem nie na zdefiniowaniu szkody, ale na ustanowieniu szczególnego, w odniesieniu do niektórych strat, terminu ustalenia odszkodowania i okresu przedawnienia. Oznacza to, że nie ma podstaw do pomijania, przy ustalaniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1, zmniejszenia wartości nieruchomości, a kwestię tę tak samo reguluje obecnie obowiązujący przepis art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n.
Sprawa o odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej jest obecnie załatwiana w drodze administracyjnej. To, czy wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości może być obecnie merytorycznie rozpoznawany, zależy od tego, czy sprawa o odszkodowanie została już załatwiona, czy też nie. Podobnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazując, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone. Stanowisko to nie jest kwestionowane przez organ administracyjny. Dodać w tej kwestii należy, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stan załatwienia sprawy oceniać należy według trybu obowiązującego w czasie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. O ile zatem sprawa o odszkodowanie przewidziane w art. 36 ust. 1 zostałaby załatwiona ostateczną decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, w sprawie wystąpiłaby przeszkoda określana jako stan rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Ponowne wydanie decyzji byłoby niedopuszczalne ze skutkiem w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).
W niniejszej sprawie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania nie została wydana, natomiast nie jest sporne, że odszkodowanie zostało skarżącemu wypłacone. Należało więc przyjąć za organami i Sądem I instancji, że sytuacja ta była skutkiem załatwienia sprawy w formie porozumienia. Takie załatwienie sprawy wyłączało zaś możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania i wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/13, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W wyroku tym NSA wskazał, że brak możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania w sytuacji zawarcia porozumienia wynika z brzmienia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ustanawiającego tryb załatwiania sprawy. Wysokość odszkodowania była ustalana na wniosek strony przez organ administracyjny w drodze decyzji dopiero "w razie sporu". Chodziło zatem o sytuację, w której do zawarcia porozumienia nie doszło. Skoro, jak wynika z powyższych uwag, w art. 36 ust. 1 jest mowa o odszkodowaniu za całość strat wynikłych z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1, to brak sporu oznaczał, że porozumienie obejmowało całość poniesionej szkody, a więc także ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości. Zawarcie porozumienia oznaczało zaś załatwienie sprawy w drodze cywilnoprawnej. Stanowiło przykład stosowania w postępowaniu administracyjnym umowy jako prawnej formy działania. Obie przewidziane w art. 36 ust. 1 formy działania: umowa cywilnoprawna i decyzja administracyjna pozostawały względem siebie w stosunku alternatywy rozłącznej. Wejście umowy do obrotu prawnego, jako aktu cywilnoprawnego, skutkowało brakiem podstaw do działania administracji publicznej w formach władczych. Taki brak podstaw skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 415). Bez wzruszenia porozumienia w przedmiocie odszkodowania nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie.
W związku z tezą o częściowym tylko załatwieniu sprawy poprzez zawarcie porozumienia, która to teza legła u podstaw zaskarżonego wyroku, zauważyć trzeba, że spór warunkujący wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył wysokości odszkodowania za wszelkie straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1. Jeśli zatem do sporu nie doszło, to porozumienie obejmowało całość odszkodowania za te szkody. Wymienienie w protokole szkód podpisanym przez wnioskodawcę - A. A. poszczególnych rodzajów szkody (zniszczenie lasu sosnowego, zniszczenie upraw żyta, owsa, ziemniaków, buraków pastewnych), a także konieczność rekultywacji gruntu, oznaczało, że innych szkód nie zgłoszono. Wskazywało jedynie, że na całość odszkodowania składają się konkretne kwoty stanowiące odszkodowanie za rzeczywiście poniesione straty. Taki sposób dojścia do łącznej kwoty odszkodowania nie tylko dowodzi, że odszkodowanie nie było ustalone w sposób dowolny, ale nadto nawiązywał do brzmienia art. 36 ust. 3, z którego wynika, że właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody, co trafnie zauważył organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Porozumienie stanowiło zatem akt załatwiający całość odszkodowania za straty przewidziane w art. 35 ust. 1. Porozumienie jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i nie zostało w sposób prawem przewidziany wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem nie podlega wzruszeniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W sprawie nie było kwestionowane, że sprawa odszkodowania za szkody wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, została załatwiona porozumieniem. Do zawarcia tego porozumienia doszło zatem zgodnie z przepisami art. 36 ustawy wywłaszczeniowej. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r., nr GT.8220/1/84 zobowiązano Wielkopolskie Okręgowe Zakłady Gazownictwa do wykonania prac w sposób ograniczający szkody na nieruchomościach i ich częściach składowych, a po zakończeniu prac do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem i zapłaty odszkodowania za wyrządzone szkody. Z kolei odszkodowanie za zniszczone uprawy rolne z przyczyny budowy gazociągu i jego konserwacji miało zostać zapłacone według obowiązujących przepisów i wyceny przez biegłego rzeczoznawcę SITR Poznań z listy Wojewody Poznańskiego. Z akt sprawy wynika też, że porozumienie zostało poprzedzone wizją lokalną i protokołem rozmiaru szkód oraz oszacowaniem wartości szkód powstałych w związku z budową gazociągu na terenie [...], gmina Swarzędz z 10 listopada 1985 r. Kolejno, z pisma z 14 stycznia 1986 r., nr TRI-21/0460/9/86 wynika, że na rzecz M. A. polecono dokonać wypłaty odszkodowania w kwocie 129 285,00 zł.
W rezultacie zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 36 ustawy wywłaszczeniowej. W konsekwencji, ocena wskazanych przepisów prawa materialnego zdecydowała o słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Przepisy postępowania co do zasady stanowią bowiem kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd I instancji wadliwie zinterpretował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. Ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej.
Wobec tego nieuprawniona pozostaje ocena Sądu I instancji dotycząca decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Swarzędz z 10 maja 1984 r. nr GT.8220/1/84. Niezasadnie Sąd I instancji wywiódł ze sformułowania znajdującego się w decyzji, że: "odszkodowanie za zniszczone uprawy rolne z przyczyny budowy gazociągu i jego konserwacji", przemawia za przyjęciem, że wycena biegłego dotyczy wyłącznie zniszczonych upraw rolnych. Podobnie nietrafnie Sąd I instancji uznał, że konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowanie dowodowego ukierunkowanego na wyjaśnienie, czy na rzecz skarżącego wypłacono odszkodowanie za całość szkód związanych z założeniem i przeprowadzeniem na jego gruncie gazociągu, czy też wypłacone odszkodowanie obejmowało jedynie straty wskazane w art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i weryfikacji zebranego materiału nie można pomijać okoliczności, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone w roku 1984. Upływ czasu ma zasadnicze znaczenie dla tego, czy organy władzy publicznej powinny dysponować aktualnie wszelkimi dokumentami dotyczącymi sprawy i jakie skutki należy wyprowadzać z braku takich dokumentów.
Charakter stwierdzonych w postępowaniu kasacyjnym naruszeń umożliwia rozpoznanie skargi. Skoro zaskarżona decyzja polegała na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego, to skarga na tę decyzję, jako akt zgodny z prawem, podlega oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). W przypadku oddalenia skargi, organowi nie przysługują koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji. Mimo więc rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym kończącego postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyrok zawiera orzeczenie jedynie o kosztach postępowania kasacyjnego, a nie kosztach postępowania sądowego.