I OSK 24/22

I OSK 24/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Sz 404/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-08-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 12b ust. 1, 6, 7, 7a, 7b, 12d ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 404/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 5 października 2020 r. nr [...]; 3. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie na rzecz J. K. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 404/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2021 r. nr GK-1.7220.1.6.2020.AKJ w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 15 lutego 2021 r. nr GK-1.7220.1.6.202l.AKJ (dalej decyzja z 15 lutego 2021 r.), po rozpatrzeniu odwołania J.K. (dalej skarżący lub wykonawca prac geodezyjnych), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Wojewódzki Inspektor lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 5 października 2020 r. nr BGM-II.6641.62.2020.MP w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia MODGiK.354. 45.2020, której celem było wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zawiadomieniem z 10 lutego 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił Prezydenta Miasta Szczecin (dalej Prezydent) o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych w całości, przekazując jednocześnie zbiory danych z zakresu baz danych EGiB i dokumenty powstałe w wyniku pracy geodezyjnej (zaewidencjonowane pod id. MODGiK.354.45.2020).
Dnia 19 marca 2020 r. działający z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej Dyrektor Miejskiego Ośrodka) pracownik dokonał weryfikacji i sporządził negatywny protokół z weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [k. 14-14v akt Prezydenta].
W związku z negatywnym protokołem weryfikacji z 19 marca 2020 r., wykonawca prac geodezyjnych dokonał częściowej poprawy wykazanych nieprawidłowości i ponownie dnia 24 marca 2020 r. przedłożył wyniki prac Organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.
Dnia 30 marca 2020 r. inny, działający z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka pracownik dokonał drugiej weryfikacji poprawionej częściowo dokumentacji technicznej. Weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym. Wynik weryfikacji przekazano wykonawcy prac geodezyjnych dnia 6 kwietnia 2020 r. pocztą elektroniczną [k. 15-15v akt Prezydenta].
Dnia 13 maja 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych trzeci raz przedłożył Organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wyniki pracy geodezyjnej, w związku z negatywnym protokołem weryfikacji z 30 marca 2020 r., nie dokonując tym razem żadnych poprawek, a jedynie ustosunkowując się do zawartych w tym protokole zarzutów.
Dnia 29 czerwca 2020 r. działający z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka pracownik i działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka dokonali ponownej (trzeciej) weryfikacji dokumentacji technicznej. Weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym. Wynik weryfikacji przekazano wykonawcy prac geodezyjnych dnia 16 lipca 2020 r. [k. 19-19v akt Prezydenta; k. 91-90 akt Wojewódzkiego Inspektora].
Dnia 29 lipca 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych ustosunkował się do negatywnego protokołu weryfikacji wskazując, że nie zgadza się ze wszystkimi zarzutami organu przedstawionymi w tym protokole.
Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, nie uwzględniwszy powyższego stanowiska wykonawcy prac, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę, o czym zawiadomił zainteresowanego pismem z 28 sierpnia 2020 r., jednocześnie informując skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, i zgłoszonych żądań.
Decyzją z 5 października 2020 r. nr BGM-II.6641.62.2020.MP (dalej decyzja z 5 października 2020 r.) Prezydent Miasta Szczecin (dalej Prezydent) odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia MODGiK.354.45.2020, której celem było wznowienie znaków granicznych /wyznaczenie punktów granicznych. W uzasadnieniu Prezydent zarzucił, że przedmiotowa dokumentacja została sporządzona w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa [k. 35-27v akt Prezydenta].
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor po przytoczeniu stosownych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. [poz. 782], dalej pgik), odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania stwierdził, że analiza stanu faktycznego sprawy, a w szczególności podejmowane przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej działania związane z prowadzonym postępowaniem weryfikacyjnym pracy geodezyjnej wskazują, że w czynnościach materialno-technicznych - tj. przed zawiązaniem się postępowania administracyjnego zaistniały uchybienia i nieprawidłowości. Polegały one na tym, że we wszystkich protokołach brakuje informacji o stanowisku służbowym weryfikatora. Ostatni protokół (nr 3) podpisały dwie osoby, z czego jedna ma upoważnienie Prezydenta Miasta Szczecin do przeprowadzania czynności weryfikacji, przy czym osoba ta nie jest wymieniona w punkcie nr 2 jako osoba dokonująca weryfikacji. Drugi egzemplarz tego protokołu, który znajdował się przy pierwszym przekazaniu akt organu I instancji w operacie technicznym wykonawcy prac, opatrzony był tylko podpisem pracownika Miejskiego Ośrodka. Dodatkowo faktycznie, jak wskazał w odwołaniu skarżący, nie wszystkie nieprawidłowości zawarte w protokole nr 2 wynikają z podtrzymania stanowiska przez organ, niektóre stanowią nowe nieprawidłowości, niezauważone przez weryfikatora podczas dokonywania pierwszej weryfikacji.
Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził sposób poinformowania strony o negatywnym wyniku weryfikacji w przypadku protokołu nr 2. Zwyczajowo - negatywne wyniki weryfikacji umieszczane były dotychczas na portalu przeznaczonym dla wykonawcy prac (iKERG). W tym konkretnym przypadku informacja o negatywnym wyniku weryfikacji przekazana została wykonawcy jedynie pocztą elektroniczną, za pomocą której organ przekazał protokół weryfikacji wyłącznie w formacie edytowalnym (.rtf). Z informacji skarżącego wynika, że cyt. "bez podpisu i bez informacji, że iKERG zostanie pominięty". Na dodatek następnie organ I instancji (w tej sytuacji zdaniem Wojewódzki Inspektor niezasadnie) przyjął uchybienie przez stronę czternastodniowego terminu na ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji. Po czym jednak i tak dokonał kolejnej (trzeciej) weryfikacji, co w ocenie organu odwoławczego wykraczało poza ramy procedury weryfikacyjnej uregulowanej w art. 12b pgik.
Oceniając powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku badanego postępowania zaistniały bariery w komunikacji bezpośredniej na linii organ - wykonawca prac a wynikały one z wprowadzonego wówczas stanu epidemii COViD-19 (w tym czasie wyłączono bezpośrednią obsługę klienta w Urzędzie Miasta Szczecin).
Wojewódzki Inspektor uznał, że powyższe uchybienia organu I instancji miały drugorzędne znaczenie w postępowaniu, którego celem jest przede wszystkim ustalenie poprawności dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez wykonawcę prac.
Oceniając skutki opracowania przez weryfikatora prac geodezyjnych protokołu nr 3 z 29 czerwca 2020 r. Wojewódzki Inspektor ustalił, że organ I instancji sporządził analogowy protokół weryfikacji nr 3 w dwu egzemplarzach, jednobrzmiących w swej treści lecz odmiennie podpisanych, w tym jeden z egzemplarzy był podpisany przez osobę upoważnioną do tego rodzaju czynności .
Zwrócono uwagę na cel decyzji l instancji, którym było (po dokonanej uprzednio ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego - operatu technicznego) przesądzenie, czy dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do zasobu.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, opartych na braku merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nadmienił, że w pierwszej części decyzji organ szczegółowo wskazał stan faktyczny, natomiast w dalszej części wykazał nieprawidłowości zawarte w dokumentacji technicznej, które uniemożliwiają jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (trzy zarzuty opisane w decyzji i podtrzymał zarzuty zawarte w protokole nr 3). Wobec zarzutów odwołującego wyjaśniono, że Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odniósł się jedynie do nieprawidłowości zawartych w protokole nr 3 (które podtrzymał w swej decyzji). Ustosunkowanie się wykonawcy prac geodezyjnych (Sprawozdanie techniczne - uzupełnienie 3), dotyczyło nieprawidłowości wykazanych w protokole nr 3, a nieuwzględnienie tego stanowiska przez Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu wyników pracy geodezyjnej.
Wyjaśniono, że prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję w trybie art. 12b ust. 8 pgik organ nie jest związany treścią protokołu i dokonuje nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej - materiału dowodowego. Decyzja wydawana na podstawie art. 12b ust. 8 pgik nie służy bowiem "zatwierdzeniu" ustaleń negatywnego protokołu weryfikacji, lecz niezależnej, całościowej ocenie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej pod kątem możliwości przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Dokonując takiej oceny w ramach swych kompetencji Wojewódzki Inspektor stwierdził, że czynności podejmowane przez geodetę uprawnionego w zakresie ustalenia osób zainteresowanych a następnie sporządzenie odpowiedniej dokumentacji z tym związanej (w tym protokół wznowienia i szkic), świadczą o braku konsekwencji w jego działaniach. W toku czynności dokonano ustalenia wszystkich stron zainteresowanych czynnościami wznowienia znaków granicznych a następnie ustalone strony zostały zawiadomione o czynnościach wznowienia znaków granicznych (art. 39 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1-4 pgik). W samej dokumentacji przedłożonej przez wykonawcę prac znajdują się rozbieżności związane z ustaleniem stanu prawnego działek ewidencyjnych oznaczonych jako 9/1, 9/5 i 11/1. Rozbieżności te dotyczą faktu zawiadomienia przez geodetę uprawnionego nowych nabywców o czynnościach wznowienia znaków granicznych, uwidocznienia na szkicu określającym położenie wznawianych znaków granicznych dla wyżej wymienionych działek ewidencyjnych zarówno Gminy Miasto Szczecin (poprzedniego właściciela) jak i nowych nabywców, traktowania w protokole wznowienia Miasta Szczecin jako "przedstawiciela" i jednocześnie właściwie pominięcie nowych nabywców w protokole wznowienia znaków granicznych. Wobec powyższego z dokumentacji nie wynika spójny ustalony stan prawny, co jest niepożądane i budzi wątpliwości. Protokół sporządzony przez geodetę uprawnionego, z przeprowadzonych czynności wznowienia znaków granicznych, nie zawiera w swej treści imion i nazwisk osób prawidłowo zawiadomionych o czynnościach wznowienia znaków granicznych ale nieobecnych podczas wykonywania tych czynności, co stanowi naruszenie § 30 ust. 4 pkt 8 rozporządzenia [Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r.] w sprawie standardów technicznych [... Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572 - dalej rozporządzenia z 2011 r. lub rstpg] (obowiązującego na dzień realizacji pracy).
Jako kolejną niezgodność z rozporządzeniem uznano wykorzystanie do analizy granic przeliczenia osnowy (punkt 01309) co zostało wykonane z użyciem miar (kąty, odległości), obliczonych ze starych współrzędnych zamiast faktycznych obserwacji. W ocenie organu oznacza to, że "przeliczenie" to odpowiada w przybliżeniu transformacji z punktem transformowanym leżącym poza figurą tworzoną przez punkty dostosowania. Wyjaśniono w tym zakresie, że zasady wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych mających na celu wznowienie znaków granicznych określone zostały w § 30 ust. 1 i 2 rstpg (obowiązującego na dzień realizacji pracy). Geodezyjne pomiary sytuacyjne mające na celu wznowienie znaków granicznych wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków w oparciu o osnowę pomiarową jaka była wykorzystywana do pozyskania tych danych. W przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów lub braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne mające na celu wznowienie znaków granicznych wykonuje się w oparciu o: opisy topograficzne tych punktów lub współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. W badanej pracy geodezyjnej, jak wynika z przedłożonej przez wykonawcę prac dokumentacji technicznej, powyższe zasady nie zostały zachowane. Brakuje informacji o czynnościach odszukania na gruncie osnowy pomiarowej, w oparciu o którą wykonany był pomiar pierwotny wznawianych znaków granicznych. Z obliczeń dołączonych do operatu wynika, że współrzędne punktu osnowy pierwotnej (01309) w układzie PL-2000, w oparciu o którą geodeta uprawniony policzył współrzędne punktów 1240, 1241, 1244, pozyskał on wykorzystując dane obserwacyjne nie pochodzące z pomiaru, ale uzyskane w wyniku wykonanych przez niego obliczeń, na podstawie współrzędnych punktów osnowy (01225, 01224, 01222) w układzie lokalnym.
Organ odwoławczy negatywnie ocenił sposób formułowana przez weryfikatora w protokole nr 3 oceny analizy kryterium, które przyjęto do stwierdzenia poprawności współrzędnych z zasobu. Wyjaśniono, że zamiast wskazywać na konkretną wadę w dokumentacji, protokół przyjął formę polemiki z wykonawcą. Organ odwoławczy uznał, że możliwe było ustalanie wskazywanej w ten sposób przez weryfikatora nieprawidłowości na podstawie rubryki wskazującej jednostkę redakcyjną i tytuł naruszonego przepisu. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, chodziło tutaj o zasady ujawniania współrzędnych punktów granicznych w roboczej bazie danych (§ 67 rstpg). Jak wyjaśniono, sporządzone przez wykonawcę prac porównanie współrzędnych punktów granicznych nie zawiera atrybutów opisowych tych punktów. Ich brak powoduje brak możliwości oceny, czy zasadnie obliczone zostało odchylenie liniowe (§ 67 ust. 5, 6 i 7 rstpg - obowiązującego na dzień realizacji pracy), co w konsekwencji ma wpływ na zasady ujawniania współrzędnych punktów granicznych w roboczej bazie danych (§ 67 ust. 2 rstpg). Nieprawidłowość wykazana przez organ I instancji jest zasadna, ale została niewłaściwie skonstruowana.
Organ odwoławczy nie zgadzając się z innymi zarzutami zgłaszanymi przez weryfikatorów uznał, że niezrozumiałą jest analiza wykorzystania przez geodetę uprawnionego danych zawartych w operacie 524/2000D w sytuacji, gdy operat ten pochodzi z realizacji celu pracy jakim jest ewidencyjna mapa numeryczna, przy czym w sprawozdaniu technicznym wskazana, "obliczone w ten sposób współrzędne załamań granic należy wobec tego traktować jako przybliżone".
W ocenie organu odwoławczego badany operat dyskwalifikują zapisy § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa [z dnia 29 marca 2001 r.] w sprawie ewidencji gruntów i budynków [Dz.U. z 2019 r. poz. 393, dalej rozporządzenie egib], gdzie enumeratywnie wskazana jest lista prac będąca podstawą wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych a tym samym punktów granicznych wchodzących w skład ich numerycznego opisu. Stwierdzenie geodety uprawnionego, że "nie można zweryfikować obliczeń punktu 1244" winno doprowadzić do zastosowania § 37 ust. 1 rozporządzenia egib, gdzie wskazane jest, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Tymczasem geodeta uprawniony zdecydował się na procedurę polegającą na wznowieniu znaków granicznych, która jest jedynie czynnością techniczną mającą na celu odtworzenie w terenie położenia przesuniętego, uszkodzonego lub zniszczonego znaku granicznego ustalonego uprzednio w ewidencji, dla którego istnieją dokumenty pozwalające na określenie jego pierwotnego położenia (położenie jest bezsprzeczne).
Uznano, że wyjaśnienia wykonawcy prac nie pokrywają się z czynnościami których się podjął realizując pracę geodezyjną. To samo dotyczy położenia punktu o nr 1241, z tym że ten znak graniczny został odszukany i wątpliwości dotyczą jedynie właściwej jego identyfikacji. Na tej podstawie Wojewódzki Inspektor uznał , że organ I instancji konstruując nieprawidłowość nie dochował staranności, jednak przeprowadzona przez geodetę uprawnionego analiza materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udostępnionych w ramach realizacji badanej pracy geodezyjnej nie jest bez wad. W wyniku przeprowadzonych prac geodeta uprawniony dokonał wznowienia znaku granicznego 1244 mimo, że nie miał pewności co do jego pierwotnego położenia, co sam wskazał w swej dokumentacji technicznej i co wynika z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Dostrzeżono, że punkt 1244 powstał w wyniku pracy geodezyjnej mającej na celu ustalenie granic nieruchomości (operat 95/1966). Następnie w 2006 r. punkt ten został wyznaczony i zastabilizowany a następnie pomierzony (operat 3286/2006. cel - podział, układ lokalny). W operacie z 2006 r. brak jest dokumentów potwierdzających obliczenie współrzędnych punktu 1244 na podstawie danych zawartych w operacie z 1966 r. W kolejnych latach nastąpiło przeliczenie współrzędnych punktu 1244 z lokalnego do PL-2000. Czynność ta nie została udokumentowana. Skompletowana przez geodetę uprawnionego dokumentacja, w szczególności "Protokół wznowienia znaków granicznych" wskazuje, że dokonując wznowienia znaku granicznego nr 1244 wykorzystane zostały dane zawarte w operacie 3206/2006, natomiast brakuje dokumentów świadczących, że wznawiając znak graniczny wykorzystał on dane obserwacyjne znajdujące się w operacie 3206/2006. Obowiązek taki wynika z zasad opisanych w § 30 ust. 1 i 2 rstpg. Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że podczas wykonywania pracy geodezyjnej polegającej na wznowieniu znaków granicznych został naruszony § 6 ust. 1 rstpg - obowiązujący na dzień realizacji pracy w zw. z art. 39 ust. 1 pgik oraz § 30 ust. 1 i 2 rstpg.
Jako ostatnią stwierdzoną przez organ odwoławczy nieprawidłowość wskazano okoliczność, że mapa wywiadu terenowego sporządzona przez geodetę uprawnionego nie zawiera wyników przeprowadzonej w terenie identyfikacji punktów osnowy geodezyjnej i znaków granicznych. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora w powyższy sposób naruszono § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rstpg - obowiązującego na dzień realizacji pracy.
Stwierdzenie owych niezgodności z obowiązującymi przepisami doprowadziło Wojewódzkiego Inspektora do wniosku, że badana praca geodezyjna z uwagi na stwierdzone w niej nieprawidłowości, wynikające z naruszenia przepisów prawa, nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skutkowało to utrzymaniem w mocy decyzji I instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej [k. 108-97 akt Wojewódzkiego Inspektora].
J.K. pismem z 19 marca 2021 r. wywiódł skargę, zarzucając decyzji z 15 lutego 2021 r. naruszenie:
1. art. 139 i art. 8 § 1 i 2 kpa oraz art. 6a ust. 1 pkt 2b, art. 7b ust. 1 pkt 2 i art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, bez przeprowadzenia ich weryfikacji przez właściwy Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, któremu przekazano wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych;
2. art. 107 § 1 [pkt] 4 kpa wskutek braku powołania przepisów prawa, które stanowią o istnieniu wad operatu technicznego i stanowią podstawę do odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów wykonanych przez skarżącego;
3. art. 107 § 1 [pkt] 6 i § 3, i art. 139 kpa wskutek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z 5 października 2020 r. znak BGM-II.6641.62.2020.MP, mimo, że została ona wydana bez wymaganego i odpowiedniego uzasadnienia prawnego;
4. art. 8 § 1 i 2 kpa oraz art. 7b ust. 1 pkt 2 i art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek nieprawidłowego dokonania przez pracowników Ośrodka Dokumentacji weryfikacji operatu wykonanego przez skarżącego, bez określania w sposób konkretny, jasny i jednoznaczny ewentualnych jego nieprawidłowości i bez współdziałania z wykonawcą;
5. art. 7 i 77 § 1, art. 80 kpa przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało niesłuszną odmową przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecin; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (k. 2-12 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem II SA/Sz 404/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w Rozdziale 3 pgik szczegółowo uregulowano kwestie związane z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych, określając między innymi kwalifikacje osób uprawnionych do ich wykonania, tryb zgłaszania i odbioru tych prac.
Istotą postępowania administracyjnego i decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 pgik jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W art. 12b pgik przewidziano, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12 ust. 6 i nast. pgik
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12 ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12 ust. 7a).
Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12 ust. 7b).
W świetle powyższych przepisów, protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej. Protokół ten powinien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 1 pgik, obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej.
Procedura ta ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu.
Stwierdzone protokolarnie uchybienia i nieprawidłowości powinny zostać opisane w sposób czytelny, zawierając jednocześnie odniesienie do naruszonych - zdaniem organu - przepisów prawa, a więc w taki sposób, który z jednej strony umożliwia geodecie podjęcie polemiki, o której mowa a art. 12 ust. 7 pgik, a z drugiej strony stanowi dla geodety jasną wskazówkę, czego oczekuje organ w ramach złożenia poprawionej pracy (wyrok NSA z 24.1.2018 r. I OSK 425/16, cbosa)
Z przepisów wynika, że weryfikacji przedłożonej przez geodetę dokumentacji, dokonuje organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, którym zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b pgik jest co do zasady starosta - a w badanej sprawie, Prezydent Miasta Szczecin, wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego.
W zakresie poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparty na twierdzeniu, że odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów nastąpiła, bez przeprowadzenia ich weryfikacji przez właściwy Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych.
Znajdujący się w aktach Protokół nr 1 z 19 marca 2020 r. i Protokół nr 2 z 30 marca 2020 r., zgodnie z ustaleniem organu odwoławczego, zostały podpisane przez pracowników Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, którzy jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, nie wykazali się uprawnieniem do reprezentowania organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. To jednak nie stwierdzone w nich nieprawidłowości były podstawą odmowy przyjęcia zgłaszanej pracy do zasobu. Podstawą tej odmowy był brak korekty pracy, względnie przedstawienia stosownych wyjaśnień, co do zastrzeżeń organu zgłoszonych w prawidłowo podpisanym Protokole nr 3.
Wojewódzki Inspektor trafnie dostrzegł, że Protokół nr 3 z 29 czerwca 2020 r. został podpisany zarówno przez pracownika Ośrodka Dokumentacji jak i Dyrektora Ośrodka Dokumentacji, który miał odpowiednie upoważnienie. W świetle zarzutów skarżącego należy dostrzec, że w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach organ odwoławczy ustalił, że wyniku przeprowadzonej czynności materialno-technicznej powstały dwa egzemplarze Protokołu nr 3, identyczne w zakresie treści a różniące się jedynie tym, że pierwszy podpisany był przez pracownika MODGiK, natomiast drugi zarówno przez pracownika Ośrodka Dokumentacji jak i dyrektora Ośrodka Dokumentacji z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin.
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania tego ustalenia a fakt, że w wiadomości email przesłano skarżącemu kopię tego egzemplarza, w którym naniesiono tylko jeden podpis nie wpłynął na możliwość skorygowania przez wykonawcę pracy w zakresie opisanym w protokole. Wykonawca nie zakwestionował bezpośrednio po przesłaniu kształtu dokumentu pod względem formalnym, co umożliwiłoby organowi zweryfikowanie, który egzemplarz został wykonawcy przekazany. W skardze nie wyjaśniono w jaki sposób przekazanie nieprawidłowej, co do podpisów, kopii Protokołu nr 3, miało negatywnie wpłynąć na możliwość obrony swego stanowiska przez geodetę bądź korektę dokumentacji. Okoliczności sprawy wskazują, że skarżący potraktował ów dokument jako wiążący i podjął z nim polemikę na gruncie merytorycznym przedstawiając swoje stanowisko w "Sprawozdaniu technicznym - Uzupełnieniu 3", które podlegało dalszej ocenie w postępowaniu administracyjnym.
Jakkolwiek przesłanie kopii dokumentu bez wszystkich podpisów jawi się jako uchybienie w działaniu organu administracji, to jednak pozostało ono bez wpływu na wynik postępowania i nie spowodowało żadnych negatywnych skutków po stronie geodety umożliwiając mu przedstawienie swych racji, bądź oczekiwane przez organ skorygowanie przedstawionej dokumentacji jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego.
Co do protokołów nr 1 i 2 zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że czynności związane z weryfikacją przekazanej dokumentacji mogą być dokonywane przez pracowników Ośrodka Dokumentacji, jednak sam protokół, jako dokument wywołujący istotne skutki prawne, winien zostać sporządzony (lub co najmniej sprawdzony) i podpisany przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, bądź upoważnioną przez niego osobę, działającą w jego imieniu. W realiach niniejszej sprawy owo uchybienie zostało skorygowane przez organ w następstwie sporządzenia prawidłowo podpisanego protokołu nr 3 i przez całościową ocenę działań geodety, które podejmował także w oparciu o zastrzeżenia opisane w protokołach 1 i 2. Podkreślić w tym miejscu należy, że ostatecznie, to nie działania podejmowane przez geodetę na podstawie protokołów nr 1 i 2, czy nie dochowanie terminów związanych z ich przesłaniem, były podstawą odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, lecz brak skorygowania wad dokumentacji wytkniętych w prawidłowo sporządzonym protokole nr 3.
Co do zarzutu braku powołania przepisów prawa, które stanowią o istnieniu wad operatu technicznego oraz wydania decyzji bez wymaganego i odpowiedniego uzasadnienia prawnego, jawi się on jako niezrozumiały skoro zarówno w protokole (protokołach) jak i w wydanych decyzjach organy przywoływały stosowne przepisy rozporządzeń i ustaw. Decyzja I instancji niewątpliwie odbiega w powyższym zakresie szczegółowością od decyzji organu odwoławczego, jednakże przepisy przywołane przez organ I instancji w decyzji pozwalały wyraźnie stwierdzić co było podstawą odmowy przyjęcia prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i umożliwiły skarżącemu wyartykułowanie stosownych zarzutów w odwołaniu (i wcześniejszych pismach). Nie można nie dostrzegać, że decyzje były skierowane do geodety uprawnionego, w toku wykonywania przezeń pracy w ramach swojej specjalizacji. Nie sposób przyjmować iżby nie były mu znane szczegółowe regulacje zawarte w stosownych rozporządzeniach czy pgik.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku uchylenia decyzji I instancji z tej przyczyny, że nie zawierała ona odpowiedniego uzasadnienia. Po pierwsze treść odwołania wskazuje, że skarżącemu były znane merytoryczne podstawy decyzji odmownej. Po wtóre owe wyartykułowane w odwołaniu zarzuty podlegały wszechstronnej i wyczerpującej ocenie w treści skarżonej decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Inspektor w ramach swych kompetencji był zobligowany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a podstawą uchylenia decyzji I instancji mogły być jedynie okoliczności wskazane w art. 138 § 2 kpa - gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie istnienia jakichkolwiek zgłoszonych protokołem nr 3 nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji, nieskorygowanych przez geodetę, uniemożliwiało przyjęcie dokumentacji do zasobu i obligowało organ odwoławczy do utrzymania z mocy decyzji negatywnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jest podstaw do uznania, że organ, który wezwał wykonawcę do uzupełnienia dokumentacji z pominięciem części braków, nie może wezwania tego ponowić i winien przyjąć do zasobu dokumentację nieprawidłową, która zawiera braki lub jest niezgodna z przepisami prawa. Weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych (wyrok WSA we Wrocławiu z 23.7.2019 r. II SA/Wr 311/19).
Działanie organu polegające na kilkukrotnym wzywaniu wykonawcy do poprawienia błędów w dokumentacji - i to w części w oparciu o nieprawidłowo podpisane protokoły z weryfikacji - było wadliwe i świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania administracyjnego. Jednakże zasadnie uznano w toku postępowania odwoławczego, że takie uchybienie nie daje podstaw do przyjęcia do zasobu dokumentacji zawierającej wady. Stwierdzenie nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w świetle unormowania art. 12b ust. 1, 6 i 8 pgik, stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu, gdy właściwie wezwano wykonawcę do jej poprawienia. W tym przypadku owo wezwanie nastąpiło przy protokole weryfikacyjnym nr 3.
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu braku współpracy organu z wykonawcą pracy geodezyjnej. We wszystkich trzech protokołach przekazywanych geodecie znajdują się informacje o nieprawidłowościach i wskazany jest naruszony przepis prawa. Co więcej, skarżący po otrzymaniu protokołu nr 3, nie zgłaszał aktualnie podnoszonego zarzutu jakoby wynik weryfikacji dokumentacji nie był skonstruowany w sposób na tyle konkretny, jasny i jednoznaczny, by nie mógł się do niego odnieść. Wręcz przeciwnie, skarżący podejmował merytoryczną polemikę ze stanowiskiem przyjmowanym przez organ geodezyjny w ramach posiadanej przez siebie wiedzy specjalnej. Nie sposób twierdzić, że nie rozumiał, jakich działań w zakresie skorygowania dokumentacji, oczekiwał od niego organ administracji.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24.1.2018 r. I OSK 425/16, że treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób - stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik do rozporządzenia - wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji.
Skoro po stronie wykonawcy prac geodezyjnych [...] ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, wykonawca prac z tego prawa skorzystał a w toku dalszej oceny zgłoszonej pracy potwierdzone zostały w postępowaniu administracyjnym przez organy wady dostrzeżone w protokole przez weryfikatora, do których geodeta miał możliwość się odnieść merytorycznie, zasadnie odmówiono przyjęcia dokumentacji do zasobu (k. 38, 52-67 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł J.K., reprezentowany przez adw. T.W., zaskarżając wyrok II SA/Sz 404/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie protokół na 3 weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 29 czerwca 2020 r. został sporządzony i sprawdzony przez upoważnioną osobę, jak również że przesłane skarżącemu w wiadomości email kopii egzemplarza tego dokumentu, na której był naniesiony tylko podpis pracownika nieupoważnionego do jego sporządzania i podpisania, nie spowodowało żadnych negatywnych skutków po stronie geodety;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 12b ust. 1, 3 i art. 12d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że samo naniesienie podpisu na jeden z dwu identycznych egzemplarzy protokołu nr 3 przez upoważnionego z[astęp]cę dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej powoduje, że wywołuje on skutki prawne, mimo że nie został on z takim odpisem doręczony geodecie, jak też naniesienie tego podpisu nie może być wystarczające dla uznania, że protokół został sporządzony lub co najmniej sprawdzony przez upoważnioną osobę;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 12b ust. 1, 3, 7, 8, art. 12d ust. 1 tiret pgik przez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak sprostowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacyjnym nr 3 stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy (k. 76-79, 89 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej (k. 100-103 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutów naruszenia prawa materialnego z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa zasługiwał na uwzględnienie.
Ustawodawca w art. 12b ugik wprowadził szczególne wymogi weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przekazanych przez wykonawcę prac organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (którym w kontrolowanej sprawie jest starosta - Prezydent Miasta Szczecin; art. 12b ust. 1 w zw. z art. 7d pkt 1 pgik). Szczególne znaczenie nadał ustawodawca protokołowi utrwalającemu wyniki weryfikacji według normatywnie określonego wzoru (art. 12b ust. 3 pgik; G. Lang w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 199, uw. 4 do art. 12b; s. 215-216, uw. 1 do art. 12d).
W delegacji ustawowej ustawodawca określił: "Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia: 1) wzór zgłoszenia prac geodezyjnych, [...] 3) wzór zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, 4) wzór protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych,
- mając na względzie zapewnienie jednolitości informacji o planowanych i wykonywanych pracach geodezyjnych, jak również zapewnienie wysokiej jakości i kompletności danych i materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz szczególne znaczenie zbiorów danych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym." (art. 12d ust. 1 pgik).
W dacie sporządzania protokołów nr 1, 2 i 3 obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 924, dalej rozporządzenie z 2014 r.), które w załączniku nr 4 określało wzór protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, sporządzony w postępowaniu regulowanym ustawą, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Z uwagi na jego funkcję gwarancyjną, dla realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), winien być sporządzony rzetelnie, a wszelkie w nim zmiany winny być dokonywane w formie omówienia poprawek. Z załączonego do akt administracyjnych wydruku protokołu nr 3 z 29 czerwca 2020 r. wynika, że protokół wysłany przez organ I instancji drogą elektroniczną do skarżącego, jako osobę dokonującą weryfikacji wskazuje wyłącznie M.B. i podpisany jest wyłącznie przez M.B.; opatrzony jest pieczęcią "Z up. DYREKTORA MODGiK mgr inż. M.B." (k. 91-90 akt Wojewódzkiego Inspektora).
Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że domniemanie faktyczne określone w art. 231 kpc może znaleźć zastosowanie także przy ustalaniu okoliczności i terminu nadania pisma procesowego do sądu (postanowienie SN z 22.5.1997 r. III CKN 36/97, OSNC 1997/10/159; R. Pr. 1997/6/s. 97). Także ustalenie treści doręczonego stronie przez sąd zarządzenia może być oparte na domniemaniu faktycznym (postanowienie SN z 21.6.2001 r. IV CZ 58/01, OSNC 2002/2/24; Mo.Pr. 2001/21/1077, R. Pr. 2002/1/s.96 - oba aprobowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. GUDI LEX , Wolters Kluwer 2020, s. 726 i 727).
Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 kpc; wyrok SN z 12.10.1999 r. III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów.
Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z 15.12. 1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, DOWODY WŁASNOŚCI uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27.1.1999 r. II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23.10.2007 r. III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody).
Sąd I instancji nietrafnie nie zakwestionował ustalenia Wojewódzkiego Inspektora, że "[w] wyniku przeprowadzonej czynności materialno-technicznej powstały dwa egzemplarze Protokołu nr 3, identyczne w zakresie treści a różniące się jedynie tym, że pierwszy podpisany był przez pracownika MODGiK, natomiast drugi zarówno przez pracownika MODGiK jak i ["Zastępcę" - k. 19-19v akt Prezydenta - uw. NSA] dyrektora MODGiK z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin" (s. 13 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Sz 404/21).
W istocie z prawidłowo zastosowanego domniemania faktycznego wynika, że protokół nr 3 był pierwotnie podpisany wyłącznie przez M.B. i w takiej formie wszedł do obrotu prawnego, gdy został przekazany skarżącemu. Załączony do akt Prezydenta protokół nr 3 został zatem później - już po wejściu protokołu do obrotu prawnego - opatrzono dodatkowo podpisem K.Z. i pieczęcią "Z up. PREZYDENTA MIASTA inż. mgr inż. K.Z. Z-CA DYREKTORA MODGiK" (k. 19-19v akt Prezydenta). Sąd I instancji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, nie dokonał prawidłowej kontroli oceny dowodów zebranych w sprawie, dokonanej przez organ odwoławczy. Już sama krytyka dowodów z obu dokumentów, oznaczonych jako "PROTOKÓŁ 3" (k. 19-19v akt Prezydenta; k. 91-90 akt Wojewódzkiego Inspektora) ocenę tych dowodów podważa. Wzór zatytułowany "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia z 2014 r., zawiera punkt: "2. Osoba/osoby* dokonujące weryfikacji: .... (imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe)". Punkt: "7. Protokół sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wykonawca prac geodezyjnych/kartograficznych*.". W pouczeniu zawarto w akapicie 2: "* Niepotrzebne skreślić.". Gdyby rzeczywiście weryfikacji dokonywały dwie osoby, to w punkcie 2 protokołu nr 3 obok M.B. wskazano by drugą osobę. Protokół winien być podpisany przez wszystkie osoby podejmujące protokołowane czynności. Podpisy stanowią o zaaprobowaniu treści protokołu i czynią zeń dokument w rozumieniu prawa (przy braku przepisów ustawowych, stanowiących inaczej; odpowiednio: K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 38, 45 i n.; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 339 uw. 14, s. 344-346, uw. 31-35; s. 347-349, uw. 1-7). Każdy z protokołów weryfikacji, oznaczonych numerami 1, 2 i 3, opatrzone są podpisami własnoręcznymi osób dokonujących weryfikacji (tylko protokół nr 3, znajdujący się na k. 19-19v akt Prezydenta, opatrzony został drugim podpisem; k. 91-90 akt Wojewódzkiego Inspektora; k. 15-14v, 19-19v akt Prezydenta).
Kolejność tych zdarzeń oraz wskazanie w punkcie 2 protokołu nr 3 "Osoba dokonująca weryfikacji M.B." i pominięcie stanowiska służbowego wyklucza przyjęcie, że protokół nr 3 został sporządzony lub zatwierdzony przez inną osobę niż M.B. i jako taki wszedł do obrotu prawnego.
Zarzuty podniesione w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 12b ust. 1, 3 i art. 12d ust. 1 oraz w zw. z art. 12b ust. 1, 3, 7, 8, art. 12d ust. 1 tiret ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.).
Sąd I instancji trafnie wskazał, że to "organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej" (verba legis - art. 12b ust. 1 pgik) weryfikuje wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych a organem tym - w kontrolowanej sprawie był starosta - in casu Prezydent Miasta Szczecin (art. art. 12b ust. 1 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b pgik; s. 11 i 13 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 404/21). Sąd I instancji przedstawił procedurę weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, określonych art. 12b ust. 1, 3, 4, 6, 7, 7a, 7b, 8 pgik. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że owa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu. Wskazał, że stwierdzone protokolarnie uchybienia i nieprawidłowości winny zostać opisane w sposób czytelny, zawierając jednocześnie odniesienie do naruszonych - zdaniem organu - przepisów prawa, w taki sposób, który z jednej strony umożliwia geodecie podjęcie polemiki (art. 12 ust. 7 pgik), a z drugiej strony stanowi dla geodety jasną wskazówkę, czego oczekuje organ w ramach złożenia poprawionej pracy (wyrok NSA z 24.1.2018 r. I OSK 415/16; s. 12-13 uzasadnienia II SA/Sz 404/21).
Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że w prawomocnym wyroku z 13 maja 2021 r. II SA/Sz 1079/20 (dalej wyrok II SA/Sz 1079/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (w sprawie dotyczącej odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych tego samego skarżącego, lecz pracy zaewidencjonowanej pod innym numerem), wskazał że weryfikacji - jak wynika z przytoczonych przepisów - dokonuje organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, którym w badanej sprawie - zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b pgik jest starosta (w omawianej sprawie Prezydent Miasta Szczecin), wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. [...] dopuszczalne jest przekazanie kompetencji do realizacji w jego imieniu zadań w tym zakresie. Konieczne jest udzielenie pisemnego upoważnienia, określającego zakres przekazanych kompetencji.
Jak wynika z akt sprawy, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej - Prezydent Miasta Szczecin, upoważnił Dyrektora oraz Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie między innymi, do weryfikacji w jego imieniu zbiorów danych lub innych materiałów, stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (upoważnienia z dnia [...]). Oznacza to, że protokół weryfikacji winien zostać podpisany bądź przez Prezydenta Miasta Szczecin, bądź przez jedną z upoważnionych osób.
Na gruncie badanej sprawy protokoły zostały podpisane przez pracownicę Ośrodka, która upoważnienia nie posiadała, jakkolwiek zakresem jej obowiązków na stanowisku Starszego Geodety w Pracowni Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej było wykonywanie czynności związanych z weryfikacją dokumentacji przekazywanej do zasobu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w zakresie obowiązków. Nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że czynności związane z weryfikacją przekazanej dokumentacji mogą być dokonywane przez pracowników Ośrodka, jednak sam protokół, jako dokument wywołujący istotne skutki prawne, winien zostać sporządzony (lub co najmniej sprawdzony) i podpisany przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, bądź upoważnioną przez niego osobę, działającą w jego imieniu. Stwierdzone uchybienie ma istotny charakter, bowiem dokumenty podpisane przez nieuprawnioną osobę nie wywołują skutków prawnych.
W praktyce oznacza to, że sporządzenie i podpisanie protokołów weryfikacji przez nieuprawnionego pracownika MODGiK nie mogło mieć dla geodety wiążącego charakteru, a konsekwencją tego stanu rzeczy musi być uznanie, że decyzje administracyjne zostały wydane z pominięciem obowiązkowego etapu weryfikacji.
To stanowi znaczące uchybienie procesowe, oznacza bowiem, że geodeta został pozbawiony możliwości zbadania złożonej pracy przez organ i dokonania jej weryfikacji w sposób wyżej opisany, podjęcia polemiki z zastrzeżeniami organu wyartykułowanymi w sposób jasny i czytelny, a w następstwie tego złożenia poprawionej pracy zgodnie z oczekiwaniami organu.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu o niewiążącym charakterze protokołu weryfikacji. Przyjęcie takiego założenia czyniłoby etap weryfikacji pracy geodezyjnej iluzorycznym i stanowiłoby całkowite zaprzeczenie tezy o gwarancyjnym charakterze tego dokumentu. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku I OSK 415/16, "iż treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób - stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia - wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji". W świetle powyższego orzeczenia, skoro po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, a postępowanie weryfikacyjne ma sformalizowany charakter i zawsze poprzedza decyzję w przedmiocie przyjęcia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, to prawidłowa jest konkluzja, iż wydanie decyzji przytaczających w ich motywach nowe okoliczności uznawane za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji stanowi istotne naruszenie art. 12b ust. 6 i 7 pgik. Przy tak określonym, doniosłym znaczeniu etapu weryfikacji pracy geodezyjnej i samego protokołu, sporządzenie i podpisanie tego dokumentu przez podmiot nieuprawniony, a w konsekwencji pominięcie etapu weryfikacji, należy uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji (uzasadnienie wyroku II SA/Sz 1079/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów podziela. Pozostaje on aktualny w kontrolowanej sprawie, skoro podpis Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie został naniesiony na protokół nr 3 (k. 19-19v akt Prezydenta) już po wejściu protokołu nr 3 do obrotu prawnego i skutecznym doręczeniu wykonawcy prac (k. 91-90 akt Wojewódzkiego Inspektora). W protokole nr 3 nie wskazano, że Zastępca Dyrektora MODGiK w Szczecinie była - obok M.B. - osobą dokonującą weryfikacji (rubryka 2); składająca podpis Zastępca Dyrektora MODGiK w Szczecinie nie napisała w protokole, że dokonała sprawdzenia protokołu (k. 19-19v akt Prezydenta). Z tych przyczyn protokół nr 3, z uwagi na swe wady, skutkował pominięciem etapu weryfikacji w rozumieniu art. 12b ust. 1, 3, 6, 7, 8 i art. 12d ust. 1 pgik, co stanowiło istotne naruszenie wzorców kontroli wskazanych w punkcie 2 i 3 petium skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całościi rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).
Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz w zw. z art. 12b ust. 1, 3, 6, 7a, 8 i art. 12d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), czego Sąd I instancji nie dostrzegł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 i art. 135 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Szczecin przeprowadzi weryfikację zgłoszonych prac geodezyjnych przez osoby uprawnione do weryfikacji, pomijając te nieprawidłowości, które w toku kolejnych weryfikacji nie zostały podtrzymane; wyjaśni wskazywane przez wykonawcę prac ewentualne nieprawidłowości dokumentacji źródłowej; stworzy wykonawcy prac realną możliwość współpracy z organem.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz art. 200 ppsa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku I OSK 24/22 (art. 153 ppsa).