I OSK 2397/21

I OSK 2397/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Wesołowska
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 533/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-08-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części, w tej części uchylono decyzje I i II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 141 ust. 2, art. 142 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 533/21 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2021 r. nr NWXIV.7581.3.29.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie w jakim oddala skargę na zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy wskazane w pkt.3 decyzji Starosty L. z dnia 29 października 2020r. znak WGM.7221-6-0205/01/20 daty terminów płatności poszczególnych rat, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jakim utrzymuje w mocy pkt.3 decyzji Starosty L. z dnia 29 października 2020r. znak WGM.7221-6-0205/01/20 w części odnoszącej się do dat terminów płatności poszczególnych rat, 3. uchyla decyzję Starosty L. z dnia 29 października 2020r znak WGM.7221-6-0205/01/20 w pkt.3 w zakresie dat terminów płatności poszczególnych rat, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2021 r. nr NWXIV.7581.3.29.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wnioskiem z 18 października 2001 r. M. B. i J. B. wystąpili do Starosty L. o zwrot nieruchomości położonej w H., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9004 ha, którą J. B., A. D. i M. B. umową z 8 lutego 1989 r. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę przedszkola, ośrodka zdrowia i pawilonu handlowego. Następnie nieruchomość ta przekazana została Gminie B. na mocy porozumienia spisanego 11 grudnia 1993 r. pomiędzy Zarządami Gminy H. i Gminy B.
Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, że działka nr [...] ulegała podziałom, w efekcie których powstały działki nr [...] i [...]. Nieruchomość ta ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...], a prawo własności wpisane jest na rzecz Gminy B.
Starosta L. (dalej też jako Starosta) decyzją z 30 lipca 2007 r. odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot. Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji odwołania 0została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody Śląskiego (dalej jako Wojewoda) z dnia 11 kwietnia 2008 r. Wniesiona na to rozstrzygnięcie Wojewody skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej też jako WSA) z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 597/08. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 17 września 2010 r. zwrócił wnioskodawcom działkę nr [...] o powierzchni 2860 m², zaś w pozostałym zakresie zwrotu przejętej w trybie wywłaszczenia nieruchomości odmówił (tj. działki nr [...]). W następstwie rozpoznania wniesionych od tej decyzji odwołań została ona uchylona i sprawę przekazano Staroście do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody z dnia 6 października 2011 r.
Po raz kolejny prowadząc postępowanie w sprawie Starosta ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości nie została zrealizowana inwestycja taka jak przedszkole, ośrodek zdrowia czy pawilon handlowy, objęte decyzją Naczelnika Gminy H. z 20 lipca 1988 r., zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu w B. przy ul. [...]. Wskazano także na dokumenty związane z realizacją na tym terenie infrastruktury technicznej. Uzyskano nadto informację, że Gmina B. nie występowała do poprzednich właścicieli nieruchomości z zawiadomieniem o zamiarze użycia jej na cel inny niż określony w akcie notarialnym. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] pomimo upływu 24 lat nie została użyta na cel wywłaszczenia.
W konsekwencji Starosta decyzją z 11 kwietnia 2013 r. zwrócił następcom prawnym wnioskodawców: J. D. 3/4 części, a J. D. 1/4 części własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...] [...]. Jednocześnie ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 117 768,45 zł, określając w jakiej części są oni zobowiązani do jej wypłaty na rzecz Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy B., Wojewoda decyzją z 27 sierpnia 2013 r. uchylił powyższą decyzję Starosty z 11 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym także z treści badanego operatu szacunkowego wynika, iż na działce nr [...] dokonano po jej wywłaszczeniu znacznych nakładów, które nie zostały uwzględnione w wycenie. Po rozpoznaniu skargi wniesionej na tę decyzję Wojewody została ona uchylona wyrokiem WSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt. II SA/Gl 1711/13. Sąd ten stwierdził, że wskazane nakłady (tj. budowa boiska, sceny, parkingu), zwiększające wartość nieruchomości, zostały poczynione już po wystąpieniu z wnioskiem o jej zwrot. Wobec, tego brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Wniesiona od tego wyroku przez Gminę B. skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3079/14 .
Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 2 marca 2017 r. uchylił decyzję Starosty z 11 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy z 26 października 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, nie może już stanowić dowodu w niniejszej sprawie, z uwagi na utratę jego aktualności. Skarga na powyższą decyzję Wojewody z dnia 2 marca 2017 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1134/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że podstawowe kwestie sporne, dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości w części, zostały w sprawie prawomocnie ustalone. W szczególności przyjęto, iż brak podstaw do zaliczania do kwoty odszkodowania wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej nakładami poczynionymi przez Gminę B., nie związanymi jednak z realizacją celu wywłaszczenia. Natomiast pozostało do wyjaśnienia jedno z kluczowych zagadnień jakim jest wysokość odszkodowania pieniężnego wypłacanego przez właścicieli nieruchomości podlegającej zwrotowi. WSA podzielił stanowisko Wojewody, że podstawą ustalenia w niniejszej sprawie kwoty odszkodowania nie mógł stanowić operat szacunkowy z roku 2012, nieaktualny w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Śląskiego, który był zobowiązany orzekać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień podejmowania orzeczenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 7 listopada 2019 r. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi w łącznej wysokości 123 972,38 zł i zobowiązał do jego zwrotu na rzecz Gminy B.: G. D., R. D., M. D. oraz J. D. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania również ta decyzja organu pierwszej instancji została uchylona decyzją Wojewody z 17 marca 2020 r. Organ odwoławczy zauważył, że jego wcześniejsza decyzja (z 2 marca 2017 r.) uchylała w całości decyzję Starosty o zwrocie nieruchomości na rzecz J. D. i J. D. oraz o związanych z tym rozliczeniach, co oznacza, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja, na podstawie której wnioskodawcom przysługiwałby tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Starosta L. decyzją, wydaną 29 października 2020 r. orzekł o: 1. zwrocie na rzecz G. D., R. D., M. D. i J. D. udziałów (każdemu w wysokości 1/4 części) w prawie własności nieruchomości położonej w B, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą [...], 2. ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na łączną kwotę 126 575,56 zł i zobowiązaniu w/w osób do jego zwrotu na rzecz Gminy B., każdego w kwocie 31 643,89 zł, proporcjonalnie do zwracanych udziałów, 3. rozłożeniu ustalonej należności określonej w punkcie 2 na 10 rocznych rat, płatnych przez każdą z w/w osób w terminie do 30 listopada każdego kolejnego roku kalendarzowego, począwszy od 2020 r. - 9 rat równych po 3 164,39 zł i 1 rata w wysokości 3 164,38 zł, 4. zabezpieczeniu wierzytelności Gminy B., opisanej w punktach 2 i 3 wraz z odsetkami przez ustanowienie na zwracanej nieruchomości hipoteki. Ponadto, w treści decyzji wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu (pkt 5) oraz że decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze j wieczystej (pkt 6).
Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniosła Gmina B.
Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z 3 marca 2021 r. powyższą decyzję Starosty z 29 października 2020 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił przebieg dotychczasowego długotrwałego postępowania w sprawie z uwzględnieniem treści zapadłych w tym postepowaniu prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Stwierdził, że w badanej sprawie kwestia zbędności spornej nieruchomości na cel przejęcia (określony w umowie jej nabycia) oraz wynikający z tego faktu obowiązek jej zwrotu zostały już prawomocnie przesądzone w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1711/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3079/14. Do rozstrzygnięcia w badanej sprawie (na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gl 1134/17) pozostała zatem wyłącznie kwestia ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy. Przy czym, w powołanych wyżej wyrokach dokonano również wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazano jednoznacznie, iż brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia oraz przesądzono, że nakłady na spornej nieruchomości zostały poczynione już po wystąpieniu z wnioskiem o jej zwrot, a zatem niedopuszczalne (sprzeczne z zasadami państwa prawa) jest zobowiązywanie wnioskodawców do zwrotu odszkodowania powiększonego, z uwagi na ich dokonanie.
Organ odwoławczy zaakcentował oparcie się przez Starostę przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości podlegającej zwrotowi na operacie szacunkowym z 25 września 2020 r., sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę Z. J.. W operacie tym określenia wartości rynkowej nieruchomości (według stanu z dnia jej przejęcia oraz z dnia zwrotu) dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek lokalny, rozumiany jako teren powiatu L., gmin o podobnie kształtujących się cenach nieruchomości, w okresie od marca 2019 r. do dnia wyceny. Do porównań przyjęto nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę zagrodową, rekreacyjną (sport, rekreacja, wypoczynek), mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową i usługową. W oparciu o bazę 19 nieruchomości ustalono cenę średnią na poziomie 56,05 zł za m². Po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki, wartość jednego metra kwadratowego wycenianej nieruchomości określono na kwotę 71,91 zł. W konsekwencji wartość rynkową nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, zarówno na dzień wywłaszczenia, jak i na dzień zwrotu ustalono w tej samej kwocie – 635 900 zł. Natomiast aktualną wartość rynkową nieruchomości określono na kwotę 685 100,00 zł (str.29 operatu). W treści umowy sprzedaży z 8 lutego 1989 r., cenę nabycia nieruchomości ustalono na kwotę 4.653.081,00 zł, co po waloryzacji (i denominacji) dokonanej na dzień wydania decyzji Starosty stanowi kwotę 126.327,37 zł. Mając na względzie, iż kwota ta (stosownie do art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, następcy prawni byłych właścicieli, zostali zobowiązani do jej zapłaty w całości, przy czym kwota ta - zgodnie z ich wnioskiem z 16 września 2019 r. - została rozłożona na 10 równych rat (możliwość taką dopuszcza art. 141 ust. 1 powołanej ustawy).
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody z 3 marca 2021 r. Gmina B. wniosła o jej uchylenie w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołując się do treści art. 170 P.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że kwestia zbędności objętej postępowaniem i będącej przedmiotem orzeczenia zaskarżoną decyzją nieruchomości na cel jej przejęcia, (określony w umowie jej nabycia aktem notarialnym z dnia 8 lutego 1989 r.) oraz wynikający z tego faktu na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek jej zwrotu zostały przesądzone treścią wydanych w tej sprawie, powołanych wyżej wyroków. Zostało też w tych wyrokach przesądzone, że zwracane przez następców prawnych byłych właścicieli, zwaloryzowane odszkodowanie nie podlega na podstawie art. 140 ust. 4 ustawy, powiększeniu o wartość poczynionych na zwracanych działkach nakładów zwiększających ich wartość. Nakłady te zostały bowiem poczynione już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, a nadto zostały poczynione na realizację celów niezgodnych z celem wywłaszczenia (nabycia nieruchomości). Związanie w tym względzie organów orzekających oraz rozpoznającego niniejszą skargę Sądu treścią tych wyroków wynika również a treści art. 153 ustawy p.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda dokonał też prawidłowej oceny operatu szacunkowego z 25 września 2020 r., stanowiącego podstawę ustalenia wysokości pozostającego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd nie podzielił też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez brak określenia w niej terminu zwrotu nieruchomości. Wskazał, że wynikający z tego przepisu wymóg określenia terminu odnosi się do rozliczeń z tytułu zwrotu, a nie do samego zwrotu nieruchomości. Przez zwrot w rozumieniu tego przepisu należy bowiem rozumieć przejście prawa własności zwracanej nieruchomości, które następuje z mocy prawa na podstawie ostatecznej decyzji o zwrocie, która stanowi też podstawę do ujawnienia nowego właściciela w księdze wieczystej. Ani ten, ani też inne przepisy u.g.n. nie regulują natomiast kwestii terminu wydania objętej obowiązkiem zwrotu nieruchomości ujawnionemu w księdze wieczystej w wyniku zwrotu "nowemu" jej właścicielowi. W razie powstania w tym względzie sporu, podlega on zdaniem Sądu już rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem cywilnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i - na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - oddalenie skargi, wniesionej przez Skarżącą w celu uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 3 marca 2021 r., która to wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, uzasadniających uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej.
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.) - dalej jako: "u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na pominięciu przez Starostę L. terminu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnymi działek [...] i [...],
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 217 ust. 2 i art. 140 ust. 2 u.g.n. oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), polegające na nieskontrolowaniu z urzędu prawidłowości ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz nieuwzględnieniu z urzędu naruszenia polegającego na braku precyzyjnego wyjaśnienia sposobu wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania,
3. art. 141 ust 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu terminów płatności odszkodowania na rzecz Gminy B., których termin płatności przypadał już przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty L. z dnia 29 października 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Ich analiza pozwoliła stwierdzić, że skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy.
W pierwszej kolejności omówienia wymagał zarzut naruszenia prawa procesowego, który skarżący kasacyjnie odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione stosowanie w wyniku oddalenia skargi. Zarzut ten okazał się niezasadny. W istocie podstawą skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogły być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji - poprzez niezasadne, zdaniem strony skarżącej, oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji - strona skarżąca powinna powiązać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Skoro zatem wskazane w zarzucie regulacje mają charakter wynikowy, to nie mogły stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej i konsekwencji podważyć kwestionowanego wyroku.
Rozważania na temat zarzutu naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n rozpocząć należało od wyjaśnienia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter szczególny. Mimo, że starosta prowadzi postępowanie administracyjne, to następuje w niej rozstrzygnięcie wielu kwestii o charakterze cywilnoprawnym. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, reaktywując stan prawny, który istniał przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, przywraca bowiem prawo własności nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym, wywiera więc bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego.
Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie kreuje prawa własności, przywraca tylko wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe.
Reaktywacja stanu prawnego następuje z momentem uzyskania przez decyzję o zwrocie przymiotu wykonalności. Zasada wykonywania ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 130 §1 u.g.n. doznaje jednak w tym przypadku wyjątku ze względu na treść art. 9 u.g.n Przepis ten wprowadzono mając na uwadze konieczność ochrony własności, tak aby umożliwić sądowi administracyjnemu ocenę legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych (vide: M. Wolanin, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, uwagi do art. 9, a także postanowienie SN z dnia 7.03.2013 r., sygn.. akt II CSK 298/12)
Przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. nie stanowi o innej dacie przywrócenia prawa własności. Z treści wspomnianego przepisu nie wynika, by decyzja o zwrocie prowadziła do przeniesienia posiadania nieruchomości. Stanowi ona wyłącznie tytuł prawny umożliwiający egzekwowanie posiadania nieruchomości od dotychczasowych posiadaczy.
W świetle powyższych rozważań nie sposób zgodzić się z autorem kasacji, że z przepisu art. 142 ust. 1 u.g.n. wynika konieczność określenia w decyzji o zwrocie daty zwrotu nieruchomości rozumianej jako data powrotnego przejścia prawa własności.
Za niezasadny uznać należało więc zarzut naruszenia przepisu art. 142 ust.1 u.g.n.
Zaskarżonego wyroku nie mógł podważyć również zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 217 ust. 2 i art. 140 ust. 2 u.g.n. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie skontrolowania prawidłowości waloryzacji odszkodowania.
Zarzut ten jako wadliwie skonstruowany nie mógł być poddany merytorycznej ocenie. Poprzez wskazanie na naruszenie tych przepisów autor kasacji dążył do podważenia ustaleń faktycznych w zakresie wielkości nakazanego do zwrotu odszkodowania. Tymczasem kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych autor kasacji winien odnieść się do przepisów prawa procesowego, regulujących podejmowanie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ustalenia co do faktów nie mogą być zwalczane poprzez wskazanie na naruszenia przepisów prawa materialnego, do których zaliczyć należy art. 217 ust. 2 i art. 140 ust. 2 u.g.n..
Ustaleń faktycznych nie mogło podważyć również wskazanie na naruszenie przepisu art. 134 P.p.s.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. zależała od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub przekroczył granice rozpoznawanej sprawy, czego autor kasacji w istocie nie podniósł. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a wskazać należało, że tylko wówczas naruszenie mogłoby doprowadzić do uchylenia wyroku aprobującego decyzję sprzeczną z tą normą, jeśli odpowiadałoby warunkom z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie każde naruszenie, o którym mowa w art.107 § 3 K.p.a. skutkować musi uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wyraża się to w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wpływ tego rodzaju musi w sposób jednoznaczny wykazać strona wskazująca na naruszenie, zaniechanie tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutu. W niniejszej sprawie argumentacja kasacji nie pozwoliła na przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Organ II instancji w istocie zaaprobował waloryzację według szczegółowej kalkulacji, jaką zamieszczono w załączniku do decyzji organu I instancji. Wprawdzie uzasadnienie decyzji odwoławczej nie zawiera szczegółowych rozważań na ten temat, jednak wynikające z załącznika dane pozwalają na kontrolę sposobu waloryzacji odszkodowania tak przez stronę, jak i organ.
Zawarte w nim wielkości mają odniesienie do wskaźników cen towarów i usług, w okresie od 8 marca 1989 r. do września 2020 r. Wskaźniki te tak w stosunku miesięcznym, jak i rocznym dostępne są w ramach zestawień na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego, w rocznikach statystycznych wydawanych przez ten Urząd oraz w Monitorach Polskich, gdzie publikuje się ogłoszenia Prezesa GUS.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 ust. 1 u.g.n. Rację przyznać należało autorowi kasacji, który wskazał że w kwestionowanej decyzji w sposób nieprawidłowy zostały określone terminy spłaty rat zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy B. W istocie bowiem błędnie określono początek płatności rat na datę przypadającą przed uzyskaniem przymiotu wykonalności przez decyzję Starosty L. z dnia 29 października 2020 r. Wykonalność decyzji nie była w tym przypadku związana z walorem ostateczności, o którym mowa w art. 130 § 1 K.p.a.
Za decydujący w tym względzie uznać należało przepis art. 9 u.g.n,. wprowadzający wyjątek od zasad wykonywania ostatecznych decyzji w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
W świetle jego postanowień wykonanie ostatecznej decyzji o zwrocie następuje najwcześniej po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, w przypadku zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy.
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o zwrocie, w części odnoszącej do dat terminów płatności poszczególnych rat winno zatem być tak ukształtowane, aby umożliwić zobowiązanym terminowe dokonanie spłaty, także w warunkach, o których mowa w art. 9 u.g.n.
W niniejszej sprawie zaś rozstrzygnięcie Starosty w części odnoszącej się do dat terminów płatności poszczególnych rat, nie uwzględniło zasad wykonalności z 9 u.g.n., czym naruszyło przepis art. 141 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wadliwych warunków rozłożenia na raty.
Z tego względu wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu skarga Gminy B. na decyzję Wojewody Śląskiego z 3 marca 2021 r. w części w jakiej utrzymywała w mocy decyzję Starosty w zakresie dat terminów płatności poszczególnych rat była zasadna.
Stąd, na zasadzie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta L. określi terminy płatności 10 rocznych rat w sposób, który będzie miał na uwadze regulacje zawarte w art. 9 u.g.n., co oznacza, że termin płatności pierwszej raty nie może być wyznaczony wcześniej aniżeli po upływie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji.
Wobec niezasadności innych zarzutów skargę kasacyjną w pozostałym zakresie należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.
Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.