I OSK 2396/16

I OSK 2396/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 63/16 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-03-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 137 § 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 63/16 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 63/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak:
[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta [...], dalej jako "Starosta" decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] orzekł, (1) o zwrocie nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w mieście A., powstałej w wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych z działki nr [...], która na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych, dalej jako "Prezydium", nr [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. została wywłaszczona na rzecz Państwa na cele użyteczności publicznej oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod założenie ogrodu miejskiego, stanowiącej obecnie własność Gminy A., objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz A.K., J.K., A.S., M.K., R.K., P.K., P.K.2, P.K.3 i M.K.2 - we wskazanych w decyzji częściach; (2) o zatwierdzeniu projektu podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]; (3) o odmowie zwrotu nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w A., powstałej w wyniku podziałów geodezyjnych z działek nr [...] oraz nr [...], które na podstawie orzeczenia Prezydium nr [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. zostały wywłaszczone na rzecz Państwa na cele użyteczności publicznej oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod założenie ogrodu miejskiego, stanowiącej obecnie własność Gminy A., objętej księgą wieczystą nr [...]; (4) o zatwierdzeniu projektu podziału geodezyjnego działek nr [...] i nr [...], które zostały połączone i zmieniły oznaczenie na nr [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], nr [...] i nr [...], przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2011 r. nr [...]; (5) o tym, że przedmiotową nieruchomość zwraca się w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; (6) o zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy A. kwoty w łącznej wysokości 328 zł; (7) o sposobie i terminie zapłaty należności wymienionej w pkt 6 niniejszej decyzji, o skutkach zwłoki w jej uiszczeniu, a także o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych oraz w operacie ewidencji gruntów.
A.K. złożył odwołanie od pkt 3 ww. decyzji, nie zgadzając się z zapadłym w tym zakresie rozstrzygnięciem.
Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżone pkt 3 i 4 decyzji Starosty z dnia [...] maja 2015 r. i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...], położonych w A., w granicach dawnych działek nr [...] i nr [...], położonych w A., które zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium z dnia [...] czerwca 1965 r. Nr [...], na rzecz A.K., J.K., A.S., M.K., R.K., P.K., P.K.2, P.K.3 i M.K.2.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że choć odwołujący wskazał, iż odwołanie dotyczy orzekającego w tym przedmiocie pkt 3 decyzji I instancji, to jednocześnie organ odwoławczy zobowiązany jest do jego rozpatrzenia także w zakresie odnoszącym się do jej pkt 4, gdyż jego treść wiąże się nierozerwalnie z pkt 3 i tym samym nie mógłby on samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wymienionych w pkt 3 ww. decyzji organu I instancji działek spełniona została przesłanka zbędności umożliwiająca ich zwrot na rzecz wnioskodawców. Ocenę zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel jej wywłaszczenia ustawodawca uregulował w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "u.g.n.".
Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, oraz obszernie - orzeczenia sądów administracyjnych.
Zdaniem organu skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.
Organ wskazał, że w poprzednio wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] r. uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, organ odwoławczy dokonał analizy całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a co za tym idzie oceny, czy stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Analiza ta w obszerny sposób przytoczona została przez organ I instancji w obecnie wydanej przez niego decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], zaś Wojewoda uznał, że powyższe ustalenia i stanowisko pozostają aktualne. Dlatego też nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż celem wywłaszczenia działek nr [...] oraz nr [...], dokonanego orzeczeniem Prezydium nr [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. było "założenie ogrodu miejskiego" w A. Cel taki wprost wynika z treści omawianej decyzji, w której powołano się także na treść "zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1965 r. nr [...]" wydanego przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Organ I instancji w ramach zgromadzonego materiału dowodowego pozyskał m.in. dowody z zeznań świadków oraz z dokumentów. Przesłuchiwani wskazywali na funkcjonujący zakład zieleni i znajdujące się w nim szklarnie. Jeden ze świadków miał wskazać, że "zarówno cieplarnie jak i orne grunty byty niewłaściwie wykorzystywane i uprawiane pod względem gospodarczym". Przesłuchania świadków zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 83-§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W ocenie organu odwoławczego, wszystkie zeznania są spójne, zgodne (poza drobnymi tylko różnicami) i wzajemnie się uzupełniają, zaś co więcej pozostają w zgodzie z innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, stąd należy im przyznać istotną moc dowodową.
Ponadto organ zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się "księga środków trwałych" Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w A., dalej jako "Przedsiębiorstwo", "Ogród-Zieleń" założona w dniu 1980 r. (karta nr 383 akt organu I instancji). W księdze uwidoczniono m.in. takie środki trwałe jak: "grodzenie siatkowe ogrodu mb 424" (data nabycia: 1 stycznia 1967 r.), "szklarnia nr 1" (1 stycznia 1967 r.) "szklarnia nr 2" (1 sierpnia 1967 r.), "szklarnia nr 3" (1 czerwca 1970 r.), "szklarnia nr 4" (1 czerwca 1970 r.), "budynek magazynu" (1 lipca 1970 r.), "mikrociągnik TK-142" (1 listopada 1971 r.), a także szereg innych obiektów o charakterze ogrodniczym. Na uwagę zasługuje również fragment kserokopii "Kroniki Zakładu Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej" (karta 399), w którym wskazano, iż "rok 1971 był pierwszym pełnym rokiem eksploatacji ogrodu".
Organ zauważył, że na szeregu znajdujących się w aktach map wyraźnie zaznaczono takie obiekty jak cieplarnie czy budynek magazynowy. Istnienie pozostałości po w/w obiektach zostało również potwierdzone podczas przeprowadzonych w dniu [...] października 2007 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości. Spójne w tym zakresie z pozostałym materiałem dowodowym są: karta inwentaryzacyjna oraz Stanowisko Zarządu Miejskiego w A. z dnia [...] września 1992 r.
Ponadto w dniu [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji pozyskał dodatkowe zeznania świadków tj.: Z.W., J.B. i J.B.2, na podstawie których ustalono, iż również obszar znajdujący się pomiędzy tylną ścianą wiaty ażurowo-betonowej, a ogrodzeniem ogrodu (tj. działka nr [...] oraz część działki nr [...] odpowiadająca projektowanej do wydzielenia działce nr [...]), choć z uwagi na swój charakter (wąski pas gruntu) nie był wykorzystywany w żaden konkretny sposób, to jednak stanowił gospodarczą i funkcjonalną całość z całym terenem ogrodu, w efekcie czego nie sposób uznać, iż stał się on zbędny na cel wywłaszczenia. Poza terenem ogrodu pozostała natomiast część działki nr [...] oznaczona jako działka nr [...], o której zwrocie orzekł organ I instancji w niezaskarżonym pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2015 r.
Choć każdy z ww. dowodów rozpatrywany z osobna mógłby być kwestionowany jako nie w pełni wiarygodny, to jednak ich całokształt, zaś przede wszystkim zgodność z zeznaniami świadków nie pozostawia wątpliwości, iż ogród miejski w A. zaczął być realizowany najpóźniej w roku 1967, zaś już na początku lat siedemdziesiątych funkcjonował prowadząc zaplanowaną działalność, aż do co najmniej lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Dodatkowym dowodem potwierdzającym ww. ustalenia jest dołączone przez organ I instancji zdjęcie przedmiotowego terenu z dnia [...] października 1976 r. pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (k. akt nr 1278), na którym wyraźnie widać cały kompleks ogrodu miejskiego i poszczególne jego elementy.
Organ podkreślił, odnosząc się do zarzutu odwołania, iż bez znaczenia dla losów przedmiotowej sprawy jest fakt, iż na wywłaszczonych działkach zrealizowano obiekty budowlane, choć w lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1965 r. Nr [...] wyrażono zgodę na zagospodarowanie terenów pod ogród miejski w związku z przenoszeniem ogrodu miejskiego z ulicy [...], bez dokonania inwestycji budowlanych.
Organ podkreślił bowiem, że celem wywłaszczenia było założenie ogrodu miejskiego, a wybudowane szklarnie w których były uprawiane kwiaty czy magazyn na urządzenia oraz różnego rodzaju akcesoria wykorzystywane na potrzeby ogrodu, to niewątpliwie obiekty mieszczące się w tak określonym celu wywłaszczenia. Nawet jeśli uznać, iż wybudowanie tychże obiektów też wymagało pozyskania odrębnego pozwolenia władzy architektoniczno-budowlanej, którego, jak dotąd nie udało się odnaleźć, to kwestia ta nie ma wpływu na ocenę przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony jako "założenie ogrodu miejskiego".
Jednocześnie jako bez znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż pozostające poza jego zakresem, organ ocenił podnoszone w odwołaniu zarzuty i uwagi dotyczące: prawidłowości, okoliczności i motywów wydania decyzji wywłaszczeniowej Prezydium z dnia [...] czerwca 1965 r. oraz decyzji Burmistrza A. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zwrocie działek nr [...] i nr [...], jak również sposobu archiwizowania dokumentacji wywłaszczeniowej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 omawianej decyzji Starosty w brzmieniu: "o zatwierdzeniu projektu podziału geodezyjnego działek nr [...] i nr [...], które zostały połączone i zmieniły oznaczenie na nr [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], nr [...] i nr [...], przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2011 r. nr [...]".
Organ przywołał art. 96 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. Wskazał, że skoro projekt podziału działki nr [...] został wykonany na potrzeby zwrotu jej części, stosownie do treści art. 95 ust. 4 u.g.n., to jego zatwierdzenie i tym samym posługiwanie się oznaczeniami geodezyjnymi uwzględniającymi jego postanowienia byłoby zasadne, lecz jedynie w sytuacji zwrotu na rzecz wnioskodawców części tej działki. Jeśli zatem żadna część działki nr [...] nie jest przedmiotem tego zwrotu, to bezzasadnym było zarówno zatwierdzenie przez Starostę omawianego podziału (pkt 4 decyzji organu i instancji) jak i posługiwanie się oznaczeniami uwzględniającymi postanowienia tego podziału (pkt 3 decyzji). Z kolei "połączenie działek nr [...] i nr [...] do działki nr [...]" nie było objęte projektem podziału wykonanym w trybie art. 95 ust. 4 u.g.n., a zatem brak było w ogóle podstaw do zatwierdzania tej zmiany geodezyjnej w omawianej decyzji.
Wobec powyższego, należało uchylić zaskarżone pkt 3 i 4 decyzji Starosty z dnia [...] maja 2015 r. i w tym zakresie orzec zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, tj. o odmowie zwrotu nieruchomości. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w omawianej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Starosta nie dokonał rozpatrzenia złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, w zakresie dotyczącym części działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka nr [...], co oznacza, iż winien on to uczynić w odrębnej, wydanej przez siebie decyzji w tym zakresie.
A.K., reprezentowany przez adwokata, wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 137 pkt 2, art. 136 pkt 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wybudowanie szklarni i uruchomienie zakładu produkcji roślin jest równoznaczne z urządzaniem ogrodu miejskiego, a więc spełnieniem celu, dla którego działki nr [...], nr [...] w A. zostały wywłaszczone.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie są przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z 137 u.g.n. oraz zaznaczył, że w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd I instancji zauważył, że w sprawie bezsporne pomiędzy stronami są ustalenia faktyczne co do przebiegu, daty i okoliczności wywłaszczenia, określenia celu wywłaszczenia jako "założenie ogrodu miejskiego". Bezsporne są również ustalenia sposobu i terminu zagospodarowania ww. terenu po decyzji wywłaszczeniowej przez Przedsiębiorstwo na produkcję roślinną prowadzoną m.in. w czterech szklarniach.
Sporne jest natomiast znaczenie pojęcia "ogród miejski", a tym samym kwestia czy została spełniona przesłanka zbędności, umożliwiająca zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawców oraz czy zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości zakład produkcji roślinnej wraz z towarzyszącymi obiektami (jak szklarnie, czy magazyn) stanowił zrealizowanie celu publicznego określonego w orzeczeniu Prezydium z dnia [...] czerwca 1965 r.
W ocenie WSA organ prawidłowo ustalił, a skarżący przyznał, że na przedmiotowej nieruchomości, najpóźniej w 1970 r. wybudowano szklarnie i uruchomiono zakład produkcji roślin.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że jak słusznie zauważył skarżący, dla oceny, czy cel wywłaszczenia został spełniony, niezbędna jest analiza pojęcia "ogród miejski". Pojęcie "ogród" nie jest zdefiniowane w u.g.n. Występuje tam jedynie w związkach z innymi wyrazami jak "stowarzyszenie ogrodowe", "ogrody działkowe", "ogrody botaniczne", "ogrody zoologiczne". Również w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma jednoznacznej definicji pojęcia "ogród", a tym bardziej "ogród miejski".
Ogród jako teren zajęty pod uprawę roślin ozdobnych lub użytkowych z wyznaczonymi alejami, ścieżkami, grządkami, itp., zgodnie z definicją słownikową jest tylko jednym z możliwych znaczeń pojęcia "ogród". W zakresie znaczeniowym pojęcia "ogród" mieści się bowiem również np.: teren zielony przy domu jednorodzinnym; teren uprawy kwiatów, owoców czy warzyw; teren hodowli roślin dla celów naukowych i wiele innych. Ogród to również po prostu ogrodzone miejsce. Z kolei uprawy ogrodowe, czy sady, mogą występować w formie monokulturowej produkcji roślinnej. Ogrodem jest także miejsce, gdzie uprawia się rośliny - np. kwiaty, drzewa, krzewy - w celach konsumpcyjnych lub estetycznych. Ogród miejski to również teren zajęty pod uprawę roślin, mieszczący się w granicach miasta, czy będący własnością miasta.
WSA zaznaczył, że na przedmiotowej nieruchomości, począwszy od co najmniej 1970 r. były grządki z nasadzeniami róż, które potem były wykorzystywane do obsadzenia zieleńców i klombów na terenie miasta, a także sadzono na grządkach kapustę. Pole było obsadzone kwiatami. Na gruncie były szklarnie, uprawy i magazyn, komposty. Z akt administracyjnych wynika również, że w 1971 r. produkcja zakładu nastawiona była na zaspokojenie potrzeb zieleni miejskiej, a uprawami wiodącymi były róże, goździki i pomidory (k. 399 akt I instancji).
Według Sądu I instancji trafnie wskazał organ odwoławczy, że szklarnie i cieplarnie są niewątpliwie "budowlami", czy "akcesoriami" ogrodniczymi. Pozostałe urządzenia, czy obiekty mieszczące się na przedmiotowych działkach również miały bezpośredni związek z ogrodniczą, czy też ogrodową produkcją roślinną. Nadto wybudowane szklarnie (cieplarnie), w których były uprawiane kwiaty, czy magazyn na urządzenia oraz różnego rodzaju akcesoria wykorzystywane na potrzeby ogrodu, to niewątpliwie obiekty mieszczące się w określonym celu wywłaszczenia jakim było założenie ogrodu miejskiego. To samo dotyczy kotłowni, łącznika, wiaty itp.
Sąd I instancji stwierdził, że organy, stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a., zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie dokonały jego rzetelnego rozpatrzenia. Wskazał także, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zachodziły przesłanki umożliwiające zwrot, bowiem ogród miejski został założony. Zrealizowane w kierunku uruchomienia ogrodniczej produkcji roślinnej działania na przedmiotowych nieruchomościach w 1967 r. i następnych były zaplanowane do wykonania w 1965 r. i zgodne z celami określonymi w decyzji wywłaszczeniowej, zaświadczeniu o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej i decyzji o lokalizacji szczegółowej, co wynika z tych dokumentów i całokształtu akt sprawy.
Zdaniem WSA przedmiotowe postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przy czym obecny sposób zagospodarowania przedmiotowych działek pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- "niewłaściwe zastosowanie art. 137 § 2 u.g.n. albowiem przy niespornym stanie faktycznym nastąpiła błędna interpretacja pojęcia "ogród miejski" co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci utworzenia ogrodu miejskiego w A., który to obiekt miał powstać na cele użyteczności publicznej oraz dla zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, zwłaszcza, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym także zeznania świadków oraz materiał fotograficzny, treść decyzji lokalizacyjnej oraz wywłaszczeniowej wskazują na to, iż nieruchomości, o których zwrot ubiegają się byli właściciele, nie zostały wykorzystane dla potrzeb utworzenia ogrodu miejskiego, lecz na potrzeby przedsiębiorstwa czy też gospodarstwa ogrodniczego".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Krakowie z 31 marca 2016 r., a także decyzji Wojewody z [...] listopada 2015 r. oraz decyzji Starosty z [...] maja 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że większość rozważań zawartych w uzasadnieniu Sądu I instancji dotyczy analizy pojęcia "ogród miejski", co doprowadziło Sąd ostatecznie do konstatacji, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednakże definicji ogrodu nie ma, ani w u.g.n., ani w innych przepisach prawa. Zrównanie pojęcia "ogród" z pojęciem "ogród miejski" jest niewłaściwe bowiem przymiotnik służy temu, by pojęcie doprecyzować, zawęzić i nadać mu określony charakter. Zakaz wznoszenia budynków bądź budowli na wywłaszczonym terenie jest dodatkowym argumentem potwierdzającym, że celem wywłaszczenia był ogród miejski w potocznym rozumieniu tego pojęcia, a zatem jako teren służący do wypoczynku i rekreacji, a nie utworzenie przedsiębiorstwa ogrodniczego. Ponadto nie każdy ogrodzony teren to ogród. Skarżący kasacyjnie wskazał, że według znawców tematu, a w szczególności botaników, ogród miejski to publiczna, zorganizowana miejska przestrzeń zielona pełniąca funkcje wypoczynkowe i rekreacyjne, o mniejszej powierzchni i mniej złożonej funkcji niż park miejski. Powołał się także na pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1965 r. w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości w związku z "potrzebą przeniesienia i rozbudowy gospodarstwa ogrodniczego". Zdaniem skarżącego powołane pismo potwierdza charakter przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane na wywłaszczonych nieruchomościach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie postawił wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Przypomnieć także należy, że naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie oznacza błędne podciągnięcie konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, czyli tzw. błąd subsumcji. Naruszenie prawa w tej formie polegać może także na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego może zatem dotyczyć tylko tych norm materialnoprawnych, które w konkretnej sprawie administracyjnej zostały błędnie zastosowane lub tych, które w tejże sprawie zostały przez organy pominięte, mimo że powinny znaleźć w niej zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 137 § 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Można przypuszczać, że skarżącemu chodzi o ustęp 2 art. 137, gdyż artykuły w u.g.n. nie dzielą się na paragrafy lecz na ustępy. Dodać też należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również powołano "art. 137 § 2 u.g.n.".
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nastąpiła błędna interpretacja pojęcia "ogród miejski" co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że zrealizowano cel wywłaszczenia jakim było utworzenie ogrodu miejskiego w A., na cele użyteczności publicznej oraz dla zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ponadto skarżący kasacyjnie uważa, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym także zeznania świadków oraz materiał fotograficzny, treść decyzji lokalizacyjnej oraz wywłaszczeniowej wskazują na to, iż nieruchomości, o których zwrot ubiegają się byli właściciele, nie zostały wykorzystane dla potrzeb utworzenia ogrodu miejskiego, lecz na potrzeby przedsiębiorstwa czy też gospodarstwa ogrodniczego.
Zgodnie z treścią art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1)
Ponadto jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Ocena zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest równoznaczna z oceną dopuszczalności samego wywłaszczenia. Z tego względu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości należy wyjaśnić wszelkie okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Jest to szczególnie ważne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został w przeszłości niezbyt dokładnie określony. Mimo, iż obecnie obowiązujące przepisy wymagają, by w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony, to w przeszłości nie zawsze tak było i często określano ten cel ogólnikowo. W takich przypadkach ocena zbędności na podstawie postanowień art. 137 u.g.n. wymaga szczególnej staranności w procesie wykładni. Przykładowo NSA w wyroku z 9 czerwca 2006 r., I OSK 950/05, LEX nr 266499, orzekł że wobec braku szczegółowego planu zagospodarowania terenu, a dokonaniu wywłaszczenia tylko na cel określony ogólnie, każde wykorzystanie nieruchomości w granicach ogrodzenia jest realizacją celu wywłaszczenia.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest interpretacja pojęcia "ogród miejski". Jak słusznie wskazał zarówno Sąd I instancji jak i skarżący kasacyjnie ustawodawca nie zawarł w u.g.n. definicji tegoż pojęcia. Określenie celu wywłaszczenia wymagało skrupulatnej analizy decyzji wywłaszczeniowej oraz akt postępowania administracyjnego. Zwłaszcza w przypadku pojęć niedookreślonych lub wieloznacznych, to całokształt akt sprawy może mieć znaczenie dla określenia celu wywłaszczenia.
W ocenie NSA, w pojęciu "ogród miejski" mieści się taki sposób zagospodarowania terenu, jaki wynika z decyzji wywłaszczeniowej organu. Aby określić, czy możliwy jest zwrot części nieruchomości, niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie, co było "celem wywłaszczenia". Dodać też należy, że chodzi o cel wywłaszczenia "określony w decyzji o wywłaszczeniu" a nie o cel określany czy definiowany z perspektywy historycznej, dokonywanej z uwzględnieniem zdarzeń oraz ocen prawnych, które miały miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie celem wywłaszczenia było niewątpliwie prowadzenie działalności ogrodniczej przez Przedsiębiorstwo Komunalne, co wynika z decyzji wywłaszczeniowej oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podkreślenia wymaga, że według decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1965 r. organ wyraził zgodę na przeniesienie ogrodu z ulicy [...] w A. w nowe miejsce. Tym nowym miejscem miały byc grunty wywłaszczone przy ul. [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że intencją wywłaszczenia było prowadzenie działalności ogrodniczej a nie założenie ogrodu służącego wypoczynkowi.
Materiały zgromadzone w sprawie potwierdzają, że na wywłaszczonym terenie była prowadzona działalność ogrodnicza. Skarżący kasacyjnie tego nie podważa w żaden sposób, a nawet podkreśla, że faktycznie obiekt funkcjonował, a na jego potrzeby budowano m.in. szklarnię i kotłownię. Jak wskazał Sąd I instancji bezsporne są ustalenia sposobu i terminu zagospodarowania ww. terenu po decyzji wywłaszczeniowej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w A. na produkcję roślinną prowadzoną m.in. w czterech szklarniach. Dlatego według NSA nie można zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że powstały ogród jest niezgodny z celem wywłaszczenia.
Jak wskazywano w orzecznictwie im precyzyjniej określono cel, tym łatwiej jest zidentyfikować i ustalić czy został on zrealizowany. Natomiast w przypadku ogólnie określonych warunków, dla których nastąpiło wywłaszczenie, koniecznym jest jego ustalenie na podstawie innych środków dowodowych (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. I OSK 781/16, LEX nr 2469263). W przedmiotowej sprawie nie tyle chodzi o zbyt ogólnie określony przedmiot wywłaszczenia, co o fakt, że skarżący kasacyjnie przyjmuje, iż w desygnacie pojęcia ogród miejski mieści się tylko określenie przestrzeni o charakterze rekreacyjnym. Skarżący kasacyjnie jednak nie zauważa, iż według decyzji wywłaszczeniowej, co potwierdza też całokształt materiału dowodowego, cel wywłaszczenia był określony stosunkowo szeroko. Nie ulega wątpliwości, że określając cel wywłaszczenia pod ogród miejski organ miał na myśli tereny mające służyć działalności polegającej na produkcji kwiatów i warzyw przez Przedsiębiorstwo Komunalne.
Zauważyć też należy, że granicą wykładni językowej jest dopuszczalne znaczenie językowe interpretowanego zwrotu. Zabieg polegający na odkodowaniu znaczenia językowego normy prawnej odbywa się w granicach jej dopuszczalnego znaczenia językowego. Interpretacja uwzględniająca dopuszczalne znaczenie językowe oznacza, że interpretowany zwrot może mieć kilka desygnatów, a rzeczą podmiotu stosującego prawo jest wskazanie desygnatu właściwego dla danej normy prawnej. Jak już było wspomniane w rozpoznawanej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że wywłaszczoną nieruchomość planowano wykorzystać na cele produkcyjne Przedsiębiorstwa Komunalnego. Nie ulega też wątpliwości, że zamierzony cel został zrealizowany. Prowadzona produkcja roślin, w tym działalność o charakterze ogrodniczym polegająca na hodowli kwiatów i warzyw mieści się w desygnacie pojęcia ogród miejski.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.