I OSK 2396/12

I OSK 2396/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
II SA/Wa 592/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-05-31
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
art.15 ust.2 pkt 8,11, art.15 ust.1  w związku  z § 18 ust.1 rozporzadzenia Ministra Sprawiedliwości  z dnia 29 kwietnia 2009r.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2,32 ust.1 i art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2012 poz 270
art.141 § 4, 145 § 1pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 592/12 w sprawie ze skargi M. Ł. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. Ł. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 592/12) oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy przyjęcia skarżącego na aplikację ogólną.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Krajowej Szkoły na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. nr 26, poz. 157) odmówił przyjęcia M. S. na aplikację ogólną rozpoczynającą się w dniu 6 lutego 2012 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący z konkursu przeprowadzonego w dniach 5 i 26 października 2011 r. uzyskał [...] punktów i został umieszczony na 20[X] miejscu listy kwalifikacyjnej kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej. Wobec tego, że limit miejsc na tę aplikację został wyznaczony na 200 osób skarżący nie mógł być przyjęty.
W odwołaniu M. S. zarzucił, że ocena jego pracy przez komisję konkursową była niezgodna z przyjętymi przez komisję kryteriami oceny. Wskazał, że do progu gwarantującego przyjęcie na aplikację zabrakło mu [...] punktu. Szczegółowo przedstawił w odwołaniu swoje zastrzeżenia do dokonanej przez członków komisji oceny jego pracy pisemnej i ustalonej punktacji.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ przedstawił uregulowania prawne dotyczące sprawy. Wyjaśnił, że tryb i zasady przeprowadzania naboru na aplikację ogólną reguluje ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. nr 67, poz. 566), określane dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z art. 17 powołanej ustawy nabór na aplikację ogólną odbywa się w drodze konkursu składającego się z dwóch etapów: 1) testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, 2) pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów prawnych. Test oraz zadania w ramach pracy pisemnej opracowuje zespół konkursowy, który stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, przygotowuje również zestaw prawidłowych rozwiązań zadań zawartych w teście konkursowym ("klucz rozwiązań") oraz kryteria oceny pracy pisemnej. Konkurs zaś przeprowadzają komisje konkursowe powoływane przez Ministra Sprawiedliwości (art. 17 ust. 11 ustawy). Warunkiem dopuszczenia do drugiego etapu konkursu (pracy pisemnej), jest uzyskanie z testu minimum punktów, określonego w tym przypadku zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 209/11/DK z dnia 6 września 2011 r. na 120 punktów. Oceny każdej pracy pisemnej dokonują, niezależnie od siebie, dwaj członkowie komisji konkursowej w systemie punktowym, w skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie, sporządzając również pisemne uzasadnienie oceny, które dołącza się do protokołu komisji. Liczba punktów przyznanych kandydatowi za pracę pisemną jest średnią ocen wystawionych przez obu członków komisji konkursowej (§ 18 ust. 1 rozporządzenia). Komisja konkursowa po zakończeniu konkursu ustala listę kwalifikacyjną kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej, zaś o kolejności na tej liście decyduje suma punktów uzyskanych z obu etapów konkursu. Następnie Dyrektor Krajowej Szkoły, na jej podstawie, ustala listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną według kolejności miejsc na liście kwalifikacyjnej, w liczbie odpowiadającej limitowi przyjęć na aplikację ogólną, która w 2011 r. została ustalona na 200. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przygotowanie egzaminu konkursowego i jego przeprowadzenie było zgodne z przepisami. W szczególności, ustalono kryteria ocen do każdego z kazusów (przygotowanych przez zespół konkursowy), opracowano wzory uzasadnienia oceny kazusów z prawa karnego, prywatnego i publicznego. We wzorach tych wskazano, jakie odpowiedzi są prawidłowe oraz skalę możliwych do uzyskania punktów. Ustalenie jednorazowych i bardzo szczegółowych kryteriów ocen wiążących wszystkich członków komisji konkursowej zapewniło równość szans wszystkim uczestnikom konkursu. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej oceny kazusów organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w rozdziale 3 powołanej ustawy oraz w przywołanym rozporządzeniu, zagwarantował niezależność komisji konkursowej, a to oznacza, że ani Dyrektor Krajowej Szkoły, ani Minister Sprawiedliwości nie mogą merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych kazusów przez komisję. Ponadto z brzmienia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy wynika, że ustawodawca nie dał organom administracji publicznej żadnej możliwości merytorycznej oceny prac komisji, a tym samym nie mogą one kontrolować sposobu oceny prac pisemnych. Organ stwierdził, że w związku z tym, w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz może być weryfikowana zgodność formalna ocen komisji z kluczem rozwiązań i kryterium oceny pracy pisemnej. Ponadto organ odwoławczy kontroluje też, czy w decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły nie występują błędy, np. dotyczące sytuacji, kiedy kandydat pomimo umieszczenia na wysokiej pozycji na liście kwalifikacyjnej, nie został przyjęty na aplikację ogólną. Dalej Minister stwierdził, że ocena pracy kandydata była zgodna ze wskazanymi regułami, określonymi kryteriami oceny pracy pisemnej, nie popełniono też błędów rachunkowych przy obliczeniu średniej oceny za poszczególne kazusy, co dało łącznie [...] pkt, przy [...] pkt uzyskanych z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa. Zatem, w jego ocenie, prawidłowe były ustalenia organu pierwszej instancji, że umieszczenie odwołującego na 20[X] miejscu listy kwalifikacyjnej obligowało go do wydania decyzji odmownej.
W skardze na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie i o zobowiązanie Dyrektora Krajowej Szkoły do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną w 2013 roku. Zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 18 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 przywołanego przez organ rozporządzenia, a także art. 107 § 1 i § 3, 140, 7 i 11 kpa w uzasadnieniu skargi wywodził, że kontrola Ministra Sprawiedliwości powinna polegać na ocenie prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, a zatem powinien on weryfikować: po pierwsze – prawidłowość sformułowania pytań egzaminacyjnych oraz odpowiedzi podanych w kluczu odpowiedzi, po drugie – prawidłowość odpowiedzi wskazanych przez kandydata, po trzecie zaś – prawidłowość zastosowanych procedur egzaminacyjnych. Zarzucił, że organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem niejako usankcjonował naruszenie w/w przepisów. Z ich treści wynika, że konkurs na aplikację ogólną winien być zorganizowany w sposób zapewniający rękojmię jego prawidłowego przebiegu. Oznacza to, że w ramach konkursu powinny być zapewnione obiektywne kryteria, według których prace kandydatów będą sprawdzane. Nadto, że ocena pracy pisemnej winna być tak uzasadniona, aby wyeliminować arbitralność i rozwiać wszelkie wątpliwości kandydatów. Skarżący zarzucił, że ocena jego pracy konkursowej została zaniżona i nie odpowiada w pełni kryteriom przyjętym przez komisję konkursową. Szczegółowo opisał swoje zastrzeżenia do przyznanej mu przez członków komisji punktacji.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę przedstawił na wstępie wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia. Następnie wskazał na treść przepisów art. 17, 18, 19 ust. 1 i 23 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i Prokuratury oraz § 5 ust. 1 , § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 powołanego przez strony rozporządzenia. Dalej uznał za bezsporne ustalenia w sprawie dotyczące przystąpienia skarżącego do konkursu i uzyskanej przez niego punktacji kwalifikującej go na miejscu poza wyznaczonym przez Ministra limitem przyjęć na aplikację. Odnosząc się do treści skargi wyjaśnił, że skarżący zarzucił Ministrowi Sprawiedliwości przede wszystkim "brak jasnych kryteriów oceny pracy pisemnej, wskutek czego jego praca została oceniona jedynie na [...] punktów". Sąd uznał ten zarzut za niezasadny stwierdzając, że analiza przebiegu przedmiotowego konkursu na aplikację ogólną wskazuje, że został on przeprowadzony zgodnie z przywołanymi przepisami. Test konkursowy i zestaw kazusów wraz z kluczem rozwiązań oraz kryteriami oceny pracy pisemnej, zostały zatwierdzone przez Ministra Sprawiedliwości w myśl art. 17 ust. 3 ustawy oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast ocena pracy pisemnej skarżącego została dokonana, niezależnie od siebie, przez dwóch członków komisji konkursowej, którzy wystawili oceny w systemie punktowym, przy zastosowaniu skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie, sporządzili pisemne uzasadnienie ocen, które dołączone zostało do protokołu z posiedzenia komisji. Sąd wyjaśnił, że liczba punktów przyznana skarżącemu za pracę pisemną stanowi średnią ocen wystawionych przez obu członków komisji konkursowej.
Dalej Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ani Dyrektor Krajowej Szkoły, ani też Minister Sprawiedliwości, nie mogą ingerować co do meritum w oceny wystawiane przez członków komisji konkursowej. Jak wynika bowiem z przepisu § 9 rozporządzenia, Dyrektor Krajowej Szkoły zapewnia jedynie obsługę administracyjną i techniczną działalności zespołu konkursowego i komisji konkursowej, natomiast zgodnie z jego § 8, przewodniczący komisji konkursowej kieruje jej pracami i reprezentuje na zewnątrz. Ponadto przepisy ustawy oraz rozporządzenia zapewniają niezależność komisji konkursowej. Z kolei Minister Sprawiedliwości, jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy, sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. Wykładając termin "nadzoru" Sąd powołał się na definicję zawartą w Małym Słowniku Języka Polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (PWN, Warszawa 1969), zgodnie z którą nadzór to "dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogo lub czego, opieka, kontrola", zaś nadzorować to "mieć nadzór nad czym, kontrolować co, doglądać, pilnować czego, śledzić kogo lub co". Istota nadzoru sprowadza się zatem, w ocenie Sądu, do pilnowania przez Ministra Sprawiedliwości, aby konkurs na aplikację ogólną był zgodny z wymaganiami zarówno ustawy, jak i rozporządzenia. Nie można go natomiast utożsamiać z ingerencją w oceny wystawiane przez komisję konkursową. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w sprawie przez organ, że w ramach sprawowanego nadzoru może jedynie korygować oczywiste błędy (np. rachunkowe) w decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły.
Sąd wyjaśnił, że przywołane przez skarżącego na uzasadnienie skargi wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wydane w innych stanach faktycznych, natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji, kiedy zakwestionowana została prawidłowość ustalenia pytań testowych oraz odpowiedzi na nie. Tymczasem, jak wyjaśnił Sąd, skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł jedynie zarzut zaniżenia oceny z pracy pisemnej. Sąd stwierdził, iż nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za chybione. Stwierdził, że Minister Sprawiedliwości dokonał oceny wszystkich okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, zaś w uzasadnieniu decyzji, powołując się na stosowne przepisy prawa, wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej M. S. wniósł o zmianę wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie o jego przyjęciu na aplikację ogólną.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 11 i art. 16 ust. 1 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przeprowadzania naboru kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej, a także art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak wynika z uzasadnienia zarzutów skarżący kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w ramach postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji w sprawie przyjęcia na aplikację sądową nie jest dozwolone dokonywanie kontroli merytorycznej ocen wystawionych przez komisję konkursową oraz że kontrola instancyjna Ministra Sprawiedliwości obejmuje tylko formalną zgodność wystawionych ocen. W ocenie skarżącego argumentacja Sądu I instancji wskazuje, że w obecnym stanie prawnym nabór na aplikację przeprowadzany jest przez komisje konkursowe. Komisje te oceniają prace kandydatów, a ich ocena nie podlega żadnej kontroli, jak tylko pod kątem wad formalnych i błędów rachunkowych, przy czym decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na aplikację wydaje organ nie przeprowadzający naboru, tj. Dyrektor Krajowej Szkoły. Decyzja ta nie może być kwestionowana merytorycznie w trybie odwoławczym przewidzianym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo że ustawodawca taki tryb w tych aktach normatywnych zagwarantował. Zgodnie z twierdzeniami Sądu I instancji w obecnym stanie prawnym mamy zatem do czynienia z sytuacją w której odwołanie od decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację ogólną przysługuje od rozstrzygnięcia organu, który tegoż naboru nie prowadzi i który tak naprawdę nie jest za niego odpowiedzialny. Skarżący zarzucił, że wykładając termin "nadzoru" użyty w art. 16 ust. 1 ustawy Sąd błędnie odwołał się jedynie do jego językowego znaczenia, podczas gdy wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej przynoszą zgoła odmienne wyniki. Skarżący wyjaśnił, że instytucja nadzoru w prawie administracyjnym jest jedną z instytucji tej gałęzi prawa, która doczekała się największego zainteresowania ze strony tak doktryny, jak i orzecznictwa. Mianem nadzoru ogólnie określa się kontrolę oraz możność podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego lub możność wzruszenia jego aktów, przy czym samo stwierdzenie w danym akcie normatywnym, iż organ sprawuje nadzór nie daje mu jeszcze żadnych uprawnień do władczego oddziaływania na jednostki nadzorowane, np. przez wydawanie poleceń. Organ nadzoru zatem musi być wyposażony w środki nadzoru. W ocenie skarżącego, Dyrektor Krajowej Szkoły posiada takie środki, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy może wydawać zarządzenia i polecenia. Należy zatem uznać, że jeżeli podmiot nadzorowany takie uprawnienie posiada względem komisji konkursowej, to tym bardziej posiada je organ sprawujący nadzór merytoryczny nad aplikacją ogólną tj. Minister Sprawiedliwości. W ocenie skarżącego, powyższe nie powinno budzić wątpliwości, skoro w art. 16 ust. 1 sam ustawodawca posłużył się pojęciem nadzoru merytorycznego Ministra. Nadzór ten powinien przede wszystkim polegać, tak zresztą jak wyjaśnił Sąd I instancji, na doglądaniu, ale i wydawaniu stosownych poleceń organom przeprowadzającym konkurs na aplikację ogólną w przypadku błędów popełnionych przez te podmioty na etapie sprawdzania i oceniania prac, zwłaszcza wtedy, jeżeli błędy te mają charakter ewidentny, tak jak w jego sprawie.
Powyższe zdaniem skarżącego narusza również przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, który określa zadania Dyrektora Krajowej Szkoły w zakresie realizowania zadań związanych z przygotowaniem i przeprowadzaniem naboru. Dyrektor poprzez powołaną przez siebie komisję konkursową, winien dawać rękojmię prawidłowego jego przebiegu.
Skarżący zarzucił, że wydany wyrok narusza jego konstytucyjnie zagwarantowane prawa, gdyż jest niezgodny ze wskazaniami płynącymi z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (art. 78 Konstytucji). Wyjaśnił, że zarówno w odwołaniu, jak i skardze zarzucał brak skorygowania błędu komisji konkursowej w ocenie jego pracy pisemnej (w zakresie braku przyznania 1 punktu za odpowiedź w zakresie kryterium oceny wymienionego w punkcie 1 b). Zatem skoro ustawodawca przewidział tryb odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły oraz możliwość wniesienia skargi na decyzję organu II instancji, a jednocześnie nie przewidział w ramach tego trybu możliwości skorygowania błędu komisji to należy uznać, że tryb odwoławczy ma charakter iluzoryczny.
Skarżący wyjaśnił również, że wbrew stanowisku Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zarzucał Ministrowi Sprawiedliwości "braku jasnych kryteriów pracy", a wręcz przeciwnie, wskazywał, że takie kryteria zostały określone, jednakże członek komisji konkursowej nie zastosował się do nich, a Dyrektor Krajowej Szkoły tego nie skorygował. Zatem zarzut wobec Ministra dotyczył nieprzyznania mu, w drodze środków nadzorczych, jednego punktu za spełnienie wymagań określonych w punkcie 1 b kryteriów oceny pracy pisemnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Opowiadając się za słusznością stanowiska Sądu I instancji organ akcentował niezależność komisji konkursowej i brak możliwości Dyrektora Krajowej Szkoły oraz Ministra do merytorycznej oceny prawidłowości wystawienia ocen za prace pisemne. Organ wskazał, że tryb odwoławczy przewidziany w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury różni się w istotny sposób od regulacji dotyczących przeprowadzania naboru na aplikacje adwokacką, radcowską i notarialną, gdzie przewidziano możliwość odwołania od uchwały komisji kwalifikacyjnej ustalającej wynik egzaminu wstępnego, czyli podmiotu przeprowadzającego egzamin. Istotą odwołania jest więc w tym przypadku kwestionowanie wyniku egzaminu. Tymczasem w postępowaniu związanym z naborem na aplikację ogólną możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen z kazusów oraz liczby punktów z testu. Ponadto ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawierają uregulowań dotyczących trybu zażaleniowego i odwoławczego od rozstrzygnięć komisji, o której mowa w rozporządzeniu, czy od ocen wystawionych przez egzaminatorów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Przepis ten stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami ogólną, sędziowską i prokuratorską. Podstawowe zagadnienie, które wymagało rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadzało się w istocie do odpowiedzi na pytanie czy w ramach przewidzianego w ustawie trybu administracyjnego związanego z przyjęciem na aplikację ogólną i zagwarantowania kandydatom prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły i skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości możliwe jest kwestionowanie wyników pracy komisji konkursowej w zakresie ilości przyznanych kandydatowi punktów wyznaczających jego miejsce na liście kwalifikacyjnej przedstawionej przez komisję konkursową Dyrektorowi Krajowej Szkoły. Odniesienie się do tej kwestii wymaga krótkiego wyjaśnienia na czym polega konkurs na aplikację ogólną i jaka jest procedura oceny pracy konkursowej i ustalania właściwej punktacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy nabór na aplikację odbywa się w drodze konkursu składającego się z 2 etapów: 1) testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, 2) pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikacji stanów faktycznych. W rozpatrywanej sprawie rzecz dotyczy pracy pisemnej sporządzonej przez skarżącego w ramach drugiego etapu. Jak stanowi § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej, w ramach pracy stanowiącej drugi etap konkursu kandydaci otrzymują zadania w postaci zestawu trzech kazusów (po jednym z prawa prywatnego obejmującego: prawo cywilne materialne (...), prawa publicznego obejmującego: prawo konstytucyjne (...), a także prawa karnego obejmującego prawo karne materialne, materialne prawo wykroczeń i postępowanie karne). Z § 5 rozporządzenia wynika, że zespół konkursowy przygotowuje: test, "klucz rozwiązań" do testu, zestawy kazusów, a także "kryteria oceny pracy pisemnej". Kryteria te są następnie podstawą oceny pracy pisemnej przez członków komisji konkursowej. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia każdy z dwóch członków komisji wystawia ocenę w systemie punktowym, przy zastosowaniu skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie i sporządza pisemne uzasadnienie oceny, które dołącza się do protokołu z posiedzenia komisji.
Jak wynika z akt sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji skarżący w złożonym odwołaniu i skardze nie zarzucał "braku jasnych kryteriów pracy". Zarówno w odwołaniu, jak i skardze skarżący wskazywał, że jego praca pisemna z drugiego etapu konkursu została oceniona niezgodnie z przyjętymi przez zespół konkursowy "kryteriami oceny pracy pisemnej", podnosił konkretne uwagi i zastrzeżenia dowodząc, że ustalona punktacja została zaniżona poprzez nie przyznanie mu przez komisję określonej liczby punktów. Wyjaśnić należy, że w dokumentach nazwanych "kryteriami oceny pracy pisemnej" dość dokładnie wymieniono elementy jakie powinna zawierać praca oraz przewidywany za nie limit punktów (np. 0-2) w ramach ich ogólnej liczby (25). Sporządzone przez oceniających pisemne uzasadnienia ocen, o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia- jak wynika z akt – zostały przygotowane w oparciu o kryteria opracowane przez zespół konkursowy. Analiza "kryteriów oceny pracy pisemnej" wskazuje więc, że w ramach drugiego etapu konkursu kandydaci sporządzali pracę pisemną, w której pewne jej elementy podlegały oznaczonej obligatoryjnej punktacji i to niezależnie od uznania oceniającego. Tak zwany margines swobody oceniającego zależny od jego wiedzy, doświadczenia, indywidualnych wymagań mógł przejawiać się w przyjętych przez zespół konkursowy granicach. W rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie organy uznały, że w ogóle nie mogą kwestionować, kontrolować i sprawdzać pracy konkursowej i prawidłowości przyznanej punktacji z uwagi na niezależność powołanej komisji konkursowej i ograniczone w tym zakresie kompetencje Dyrektora Krajowej Szkoły oraz Ministra. Sąd I instancji przyjął, że Dyrektor Szkoły ma zgodnie z § 9 rozporządzenia w odniesieniu do komisji zapewnić jedynie jej obsługę administracyjną i techniczną. Jest to stanowisko błędne, wyraz "jedynie" nie pojawia się w tym przepisie, a analiza przepisów ustawy i rozporządzenia nie wskazuje, aby rola Dyrektora Krajowej Szkoły w stosunku do komisji sprowadzała się wyłącznie do wymienionych w tym przepisie czynności. Z art. 19 ustawy wynika, że to Dyrektor na podstawie listy kwalifikacyjnej ustala listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację, a następnie w oparciu o art. 23 ust. 1 wydaje decyzję w sprawie przyjęcia kandydata z listy. Słusznie wywodzi skarżący, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 i 11 uprawniają, a w ocenie Sądu również zobowiązują organ do dokonania ustaleń w zakresie prawidłowości ustalenia wyników konkursu. Zagwarantowanie kandydatowi w ustawie ( art. 21 ust. 2) prawa do wniesienia odwołania do Ministra, a następnie skargi do sądu powinno umożliwiać kwestionowanie przyznanej punktacji. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w przeciwnym wypadku prawo do odwołania byłoby iluzoryczne. Ostatecznie nie można wykluczyć, że członek komisji wskutek zwyczajnej omyłki błędnie ustali punktację. Opracowane przez zespół konkursowy "kryteria oceny pracy pisemnej" oraz sporządzane przez oceniających pisemne uzasadnienia ocen mają na celu przede wszystkim umożliwienie Dyrektorowi Krajowej Szkoły oraz Ministrowi Sprawiedliwości prawidłowe ustalenie stanu faktycznego dla potrzeb wydania rozstrzygnięcia w zakresie miejsca kandydata na liście i przyjęcia na aplikację. W ramach tych ustaleń mieści się również prawidłowość wystawienia oceny w systemie punktowym przez członka komisji za pracę pisemną kandydata sporządzoną w ramach drugiego etapu konkursu.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że nie ma podstaw do takiego ograniczania kompetencji odwoławczej Ministra, że uniemożliwia mu to skontrolowanie oceny jego pracy przez członka komisji w zakresie przyjętych kryteriów oceny. Zatem zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy.
Pozostałe przepisy prawa materialnego przywołane w skardze kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, służyły w istocie prawidłowej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy. Nie można przyjąć ich bezpośredniego naruszenie, skoro nie odnosiły się one do zakresu kompetencji Ministra Sprawiedliwości jako organu odwoławczego.
Zasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia zasad konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 2 marca 2012 r. w sprawie I OSK 1461/11 (dostępnym https://cbois.gov.pl) w podobnym stanie faktycznym wyjaśnił: "Jedną z zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada dwuinstancyjności, ustanowiona w art. 78, który stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Realizacją tej zasady jest regulacja w art. 23 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prawa odwołania: "Od decyzji, o której mowa w art. 1, przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia". Minister Sprawiedliwości ma rozpoznać odwołanie, co wyznacza obowiązek szczegółowego rozpoznania zarzutów wywiedzionych w odwołaniu. Dla wyznaczenia granic odwołania podstawowe znaczenie ma art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, który stanowi, że "Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólna, sędziowską i prokuratorską". Ta kompetencja do sprawowania nadzoru merytorycznego ma znaczenie prawne dla rozpoznania odwołania przez rozważenie stawianych zarzutów merytorycznych. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest interpretacja przepisów prawa prowadząca do fikcji prawa odwołania. Fikcja rozpoznania odwołania to przytoczenie przepisów prawa i stwierdzenie braku kompetencji do merytorycznego rozpoznania odwołania (...). O ile Minister Sprawiedliwości nie jest właściwy do zmiany oceny, to podjęcie wyjaśnienia przez członków komisji prawidłowości przez ustosunkowanie się do zarzutów w odwołaniu daje podstawy do rozpoznania odwołania. Zarówno z przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, jak i z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia ograniczeń co do kontroli zasadności przyjętej oceny przez członków komisji konkursowej". Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że w rozstrzyganej wówczas sprawie, zastrzeżenia kandydata dotyczyły prawidłowości odpowiedzi podanych w "kluczu odpowiedzi" do testu stanowiącego pierwszy etap konkursu. Pogląd wyrażony w przywołanym wyroku ma szerszy charakter i można go odnieść również do okoliczności niniejszej sprawy.
Wbrew natomiast stanowisku skarżącego Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania (art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Okoliczność, że Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie jego ograniczonych kompetencji odwoławczych i z tego względu nie uwzględnił skargi nie świadczy o naruszeniu w/w przepisów. Podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była wadliwa wykładnia prawa materialnego tj. przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Z przedstawionych względów, a także biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 powołanej ustawy.