I OSK 2390/23

I OSK 2390/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 256/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-04-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.151 w zw z art 190 i art 188 art 151 w zw z art 6-7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.77 § 1 art 44-45
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 256/23 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 31 grudnia 2018 r. nr SKO.N.M.444/1396/2015 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 256/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 31 grudnia 2018 r. nr SKO.N.M.444/1396/2015 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddalił skargę.
Sąd I instancji przedstawił następujący przebieg postępowania:
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 2545/19 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 124/19 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 31 grudnia 2018 r. nr SKO.N.M.444/1396/2015 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Prezydent Miasta Szczecina decyzją z 26 maja 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] w obrębie nr [...] położonej przy al. [...] nr [...] w [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, na rzecz M.S. i J.S., jako wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] przy al. [...]. Powyższa decyzja została doręczona na adres M.S. i J.S. wspólnicy spółki cywilnej "[...]", [...] al. [...] w dniu 27 maja 2003r. Decyzję odebrała W.M., która przekazała ją J.S.
W dniu 25 lipca 2013 r. skarżąca wystąpiła o doręczenie przedmiotowej decyzji, wskazując że decyzja z 26 maja 2003 r. nie została jej skutecznie doręczona, a także, że rozstrzygnięcie to powinno być skierowane do wszystkich wspólników spółki cywilnej, będących odrębnymi przedsiębiorcami i każdemu osobno doręczone.
Skarżąca 4 września 2013 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie odwołanie od decyzji z 26 maja 2003 r., doręczonej jej w dniu 20 sierpnia 2013 r.
Postanowieniem z 20 stycznia 2014 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skarżąca wywiodła skargę na przedmiotowe postanowienie. Uczestnik postępowania J.S. przedkładając poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pełnomocnictwa pocztowego z dnia 26 maja 1998r. wskazał, że wspólnicy spółki cywilnej "[...]" J.S. i M.S. udzielili W.M. pełnego pełnomocnictwa pocztowego, w tym w szczególności do odbioru poleconych przesyłek listowych.
Wyrokiem z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 264/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując że ustalenia organu odwoławczego budziły istotne wątpliwości w zakresie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z 31 grudnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło uchybienie do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było doręczanie korespondencji dla wspólników spółki cywilnej w lokalu siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Ponadto osoba odbierająca korespondencję – W.M., nie oświadczyła doręczającemu, iż przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków. Skoro zatem adres [...] al. [...] został wskazany jako adres do korespondencji, będący jednocześnie adresem siedziby spółki i obecna pod tym adresem osoba poświadczyła odbiór decyzji z 26 maja 2003 r. własnoręcznym czytelnym podpisem, to uwiarygodniła domniemanie faktyczne o uprawnieniu do jej odbioru korespondencji. Ponadto Kolegium zauważyło, że w taki sam sposób wielokrotnie doręczana była korespondencja na adres spółki i nie było to kwestionowane.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wspólnicy spółki cywilnej występowali w obrocie prawnym jako odrębni przedsiębiorcy, którzy prowadzili wspólne przedsięwzięcie w postaci spółki cywilnej. Każdy z nich oddzielnie miał zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym - jako osoba fizyczna. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że zgodnie z umową spółki cywilnej łączącą przedsiębiorców, umocowanym do inicjowania postępowania oraz reprezentowania spółki był każdy ze wspólników samodzielnie. Stosownie do postanowień § 4 umowy każdy ze wspólników miał prawo samodzielnego prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. W ocenie organu umowa spółki cywilnej ma znaczenie nie tylko dla prowadzonych spraw z zakresu prawa cywilnego, ale również dla postępowań administracyjnych, w których zaangażowani są przedsiębiorcy działający w tej formie.
Podsumowując, w ocenie Kolegium, decyzja z 26 maja 2003 r. została doręczona w trybie art. 45 k.p.a. w dniu 27 maja 2003 r. W następstwie powyższego, zgodnie art. 57 § 1 k.p.a. początkiem biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania był dzień następny - 28 maja 2003 r., natomiast koniec terminu przypadł na dzień 10 czerwca 2003 r., a z dniem 11 czerwca 2003 r. decyzja stała się ostateczna. Odwołanie zostało natomiast wniesione przez stronę dopiero pismem z dnia 3 września 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej również 3 września 2013 r.). W zaistniałej sytuacji, wobec opóźnienia we wniesieniu odwołania w ustawowym terminie koniecznym było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M.S., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do dokonanej oceny prawidłowości i skuteczności doręczenia decyzji skarżącej zgodzono się z organem, że w przypadku spółki cywilnej dopuszczalne jest doręczenie korespondencji na adres siedziby spółki, w trybie o którym mowa w art. 45 k.p.a., to jednak zdaniem Sądu, regulacja ta nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wnioskodawcami domagającymi się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności były bowiem dwie osoby fizyczne – skarżąca i J.S., przy czym podpis złożyła tylko jedna osoba. Z akt postępowania wynika, że był to J.S. Skarżąca wniosku nie podpisała. We wniosku podano – jako adres zamieszkania obojga wnioskodawców [...], al. [...].
W ocenie Sądu przytoczone okoliczności mają o tyle istotne znaczenie, że adres we wniosku został wskazany jako adres zamieszkania wnioskodawców, a nie adres spółki cywilnej, która jak wynika z załączonej do akt umowy spółki "[...]" znajdowała się w [...] przy ul. [...]. Taki adres spółki został również wskazany w akcie notarialnym – umowie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które zostało następnie przekształcone w prawo własności.
Z wywodów skarżącej wynika natomiast, że pod adresem wskazanym we wniosku, w dacie, gdy korespondencja zawierająca odpis decyzji z 26 maja 2003 r. została doręczona, mieszkał J.S., natomiast ona przebywała i mieszkała w tym czasie w [...]. W.M., która odebrała przesyłkę prowadziła, w innym lokalu znajdującym się w tym budynku, własną działalność gospodarczą, nie będąc przy tym pracownikiem (ani kierownikiem) spółki "[...]". Okoliczność, iż skarżąca w dacie doręczenia decyzji do rąk W.M. była zameldowana na pobyt czasowy (w okresie od 4 sierpnia 1998 r. do 4 sierpnia 2003r.) w [...] przy ul. [...] wynika również z załączonej do wniosku pełnomocnika skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania, z dnia 4 września 2018 r., kopii jej dowodu osobistego. Fakt, że skarżąca, w okresie, gdy złożono wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oraz, gdy została wydana i doręczona decyzja przekształceniowa, była zameldowana na pobyt czasowy poza Szczecinem, uprawdopodabnia zdaniem sądu jej twierdzenia, iż nie podpisała się pod wnioskiem, jak również nie przebywała w tym okresie w mieszkaniu przy ul. [...]. Nie mogła również wskazać tego adresu jako adresu do korespondencji.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że stronami postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, mogły być osoby fizyczne, a nie przedsiębiorcy.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ błędnie przyjął, iż doręczenie, o którym mowa nastąpiło w siedzibie spółki cywilnej do rąk osoby uprawnionej do odbioru korespondencji. Skoro tak, to przesyłka zawierająca odpis decyzji została skierowana wadliwie łącznie do obojga małżonków, jako wspólników spółki cywilnej, w sytuacji, gdy powinna zostać doręczona odrębnie każdemu z nich, na wskazane przez nich adresy zamieszkania lub adresy do doręczeń (w sytuacji, gdy jak ustalono w dacie złożenia wniosku mieli oni inne miejsca faktycznego zamieszkania w tym okresie).
Sąd podkreślił, że w tej sytuacji zaktualizował się, wynikający z wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. obowiązek organu ustalenia w jakim trybie dokonano doręczenia odpisu decyzji skarżącej, w szczególności, czy nastąpiło to na podstawie art. 42 i nast. k.p.a., czy też do rąk osoby posiadającej pełnomocnictwo pocztowe. SKO w Szczecinie nie wypowiedziało się co prawda na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjęło bowiem, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 45 k.p.a., jednak w świetle poczynionych przez ten organ ustaleń nie ulega wątpliwości, że przesyłka nie została doręczona adresatce – skarżącej. W.M., która odebrała przesyłkę adresowaną do J.S. i skarżącej nie była dorosłym domownikiem, ani sąsiadką skarżącej (która nie mieszkała w tym okresie w [...] pod adresem wskazanym we wniosku), a zatem nie mogła się podjąć przekazania jej przesyłki zawierającej odpis decyzji.
Zdaniem Sądu wątpliwe także są okoliczności udzielenia jej pełnomocnictwa pocztowego, w szczególności daty dokonania tej czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 2545/19 uchylił wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA wskazał na trzy istotne zagadnienia jakie pojawiają się w okolicznościach tej sprawy i co do których wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednak stanowiska prawne, które przyjął są nieprawidłowe i nie pełne.
Pierwsze zagadnienie związane jest z treścią zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w którym Kolegium ustaliło, że doręczenie M.S. decyzji z 26 maja 2003r. nastąpiło w dniu 27 maja 2003 r. w trybie art.45 k.p.a., tym samym odwołanie wniesione 4 września 2013 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie zgodził się z powyższym stanowiskiem Kolegium, wskazując, że wnioskodawcami domagającymi się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności były dwie osoby fizyczne – M.S. i J.S., przy czym podpis złożył J.S., we wniosku podano jako adres zamieszkania obojga wnioskodawców [...] al. [...]. Sąd podkreślił, że adres we wniosku został wskazany jako adres zamieszkania wnioskodawców, a nie adres spółki cywilnej "[...]" , która znajdowała się w [...] przy ul. [...]. Dalej Sąd wskazał, że M.S. w dacie doręczenia decyzji była zameldowana na pobyt czasowy w [...] (od 4 sierpnia 1998 r. do 4 sierpnia 2003r.)., a nadto W.M., która odebrała przesyłkę nie była pracownikiem spółki, ale prowadziła w innym lokalu własną działalność. Odnosząc się do powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie Sąd I instancji przyjął, że w dacie doręczania decyzji z 26 maja 2003 r. siedziba spółki "[...]" znajdowała się w [...] przy ul. [...]. Umowa spółki cywilnej pomiędzy małżonkami M.S. i J.S. została zawarta w dniu 1 sierpnia 1995r. wówczas w umowie wskazano jako siedzibę spółki adres [...] ul [...]. W dniu 31 sierpnia 1996 r. M.S. i J.S. na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej nabyli od Spółdzielni [...] w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy al. [...] zabudowanej budynkiem o charakterze handlowo-usługowo-mieszkalnym w którym znajduje się kilkanaście lokali. Zmiana siedziby spółki cywilnej "[...]" z ul. [...] na al. [...] nastąpiła po nabyciu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy al. [...] i pozostawała aktualna w dacie składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w własność, wydawania i doręczenia decyzji o przekształceniu z 26 maja 2003 r. Zmieniając adres siedziby spółki cywilnej wskazano [...] al. [...], bez wskazania numeru lokalu mimo, że w budynku tym znajduje się kilkanaście lokali (na marginesie sprawy zauważyć należy, że w powstałych później spółkach [...] Sp. z o.o., czy [...] Sp. z o.o. jako siedzibę spółek również podano [...] al. [...], a więc bez wskazania lokalu). Stąd też we wniosku o przekształcenie podano adres Szczecin al. [...] jako adres zamieszkania wnioskodawców. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem tego postępowania było ustalenie czy odwołanie od decyzji z 26 maja 2003 r. wniesione przez M.S. w dniu 3 września 2013r. zostało wniesione w terminie czy z uchybieniem terminu. Natomiast w tym postępowaniu nie można formułować ocen dotyczących prawidłowości złożonego wniosku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w własność w wyniku którego została wydana decyzja z 26 maja 2003 r. o przekształceniu. Okolicznością bezsporną jest, że w dniu 31 sierpnia 1996 r. małżonkowie M.S. i J.S. na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy al. [...], to ten stan prawny nieruchomości determinował, że wniosek o przekształcenie mogli złożyć wspólnicy spółki cywilnej. W takich okolicznościach gdy przedmiot sprawy dotyczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, formułowanie ocen dotyczących wniosku na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie i wydana przedmiotowa decyzja wykracza poza zakres obecnego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż siedziba spółki cywilnej "[...]" w dacie doręczania decyzji przekształceniowej z 26 maja 2003 r. mieściła się w [...] przy ul. [...], a nie przy al. [...], powoduje, że kontrola zaskarżonego postanowienia została przeprowadzona nieprawidłowo.
Drugim istotnym zagadnieniem w okolicznościach tej sprawy jest kwestia dotycząca pełnomocnictwa pocztowego udzielonego W.M., która w dniu 27 maja 2003 r. odebrała decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wskazywano już wcześniej w powoływanym prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 264/14, Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy decyzja z 26 maja 2003 r. została skutecznie doręczona M.S. i w jakim trybie, czy było to doręczenie na podstawie art. 42-45 k.p.a, czy też w trybie pełnomocnictwa pocztowego. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w zaskarżonym obecnie wyroku z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 124/19 na str. 14 uzasadnienia w bardzo lakoniczny sposób odnosi się do tego zagadnienia, podnosząc że W.M. nie wiedziała o udzieleniu jej pełnomocnictwa, nie była obecna przy umieszczaniu jej danych na tym dokumencie. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca M.S. przeczy, iż takiego pełnomocnictwa pocztowego W.M. udzieliła, chociaż jak ustalono w postępowaniu karnym, na dokumencie tym widnieje jej podpis. W konkluzji Sąd I Instancji stwierdził, że wątpliwym byłoby uznanie, że doręczenie nastąpiło do rąk pełnomocnika pocztowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi dotyczące pełnomocnictwa pocztowego nie mogą być uznane pełne i wyczerpujące. Przede wszystkim Sąd I instancji poczynił je w oderwaniu od stanu prawnego regulującego wówczas instytucję pełnomocnictwa pocztowego, który to stan nie tylko, że nie został przedstawiony, przeanalizowany, ale nie został wskazany. Problematyka pełnomocnictwa pocztowego była wówczas uregulowana w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności) w rozdziale 8 zatytułowanym Pełnomocnictwo pocztowe. W takich okolicznościach zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności w związku z § 60 oraz 61 powołanego rozporządzenia z dnia 15 marca 1996 r. poprzez ich niezastosowanie.
Trzecim istotnym zagadnieniem jest dokonana przez Sąd I instancji ocena skutków braku prawidłowego doręczenia decyzji skarżącej M.S. Mianowicie Sąd I instancji stwierdził, że do prawidłowego doręczenia decyzji skarżącej nie doszło, a skoro tak to organ wadliwie przyjął, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania od decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z dnia 26 marca 2023 r.
Odnosząc się do tego zagadnienia tj. skutku prawnego braku prawidłowego doręczenia decyzji stronie, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, czy w danej sprawie występowała jedna strona, czy też mieliśmy do czynienia ze sprawą w której występowało kilka stron, a jednej z nich nie doręczono decyzji, natomiast decyzja została doręczona pozostałym stronom. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją albowiem stronami postępowania byli J.S. i M.S. wspólnicy spółki cywilnej "[...]", z siedzibą w [...] al. [...], a decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w własność z 26 maja 2003 r. została doręczona w dniu 27 maja 2003 r. J.S. Problematyka dotycząca zrekonstruowania formuły ochrony prawnej jaka przysługuje stronie, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czego następstwem było niedoręczenie jej zapadłej w sprawie decyzji była już przedmiotem wypowiedzi zarówno przedstawicieli doktryny jak i orzecznictwa, w których analizowano, czy w takiej sytuacji strona zachowuje prawo do wniesienia odwołania, a jeśli tak to jak liczyć termin do jego wniesienia. Stąd też należy odwołać się do tych stanowisk. A.Wróbel w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022 (autorstwa M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel) wskazuje, że termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1, art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."; zob. także wyrok NSA z 24.11.2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776: "1. Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję". "Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości «usunięcia» skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję" (wyrok NSA z 13.09.2017 r., II OSK 66/16, LEX nr 2411931). Podobne stanowisko prezentuje Z. Kmieciak, który wskazuje, że już w wyroku z 27.08.1999 r., IV SA 1758/97, NSA uznał, że: "Strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania, z tym że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu". Tezę tę rozwinięto w późniejszych orzeczeniach tego sądu, m.in. w wyroku z 24.11.2010 r., II OSK 1762/09. Zauważono w nim, że: "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (Z.Kmieciak [w:] W.Chróścielewski (red.) Z.Kmieciak (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano WKP 2019).
Powyższe uwagi wskazują, że możliwość złożenia odwołania od decyzji przez stronę, której nie doręczono decyzji kształtuje się w zróżnicowany sposób w zależności od tego, czy była to jedyna strona postępowania, czy też w postępowaniu uczestniczyły inne strony, którym decyzja została prawidłowo doręczona. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując w zaskarżonym wyroku, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobligowany będzie do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z 26 marca 2023r. zupełnie pominął przedstawione wyżej okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazanych trzech istotnych zagadnień są zasadne i dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona. Natomiast za niezasadne zostały uznane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 122 p.p.s.a. Z akt sądowych wynika, że skarga M.S. została przesłana J.S. i doręczona w trybie doręczenia zastępczego. Natomiast zgodnie z art. 122 p.p.s.a sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Z treści powołanego przepisu wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, kompetencją do podjęcia określonej czynności procesowej, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił swobodę, nie wskazując żadnych normatywnych kryteriów, którymi powinien się kierować.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę, uznał skargę M.S. za niezasadną.
Sąd I instancji powołał się na treść art. 190 p.p.s.a., wskazując, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Sądu I instancji ponownie rozpoznającego skargę na postanowienie Kolegium w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
Sąd I instancji przywołał treść art. 134 k.p.a., oraz wyjaśnił, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 23 maja 2003 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została doręczona do rąk pełnomocnika ustanowionego przez M.S. i J.S.– W.M. Pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą i J.S. było pełnomocnictwem pocztowym, którego tryb udzielania oraz treść została określona w § 60 i § 61 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz.U. nr 40, poz. 173). Zgodnie z § 60 adresat może udzielić do odbioru przesyłek i przekazów pocztowych, niezależnie od pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych, odrębnego pełnomocnictwa, zwanego dalej "pełnomocnictwem pocztowym" (ust. 1). Adresat może odwołać pełnomocnictwo pocztowe; warunki określone w § 61 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Przepis § 61 stanowi z kolei, że pełnomocnictwo pocztowe składa adresat w placówce oddawczej Poczty Polskiej, wykazując swoją tożsamość przez okazanie jednego z dokumentów, o których mowa w § 48. W razie niemożności samodzielnego poruszania się adresata, pełnomocnictwo pocztowe może przyjąć listonosz (ust. 1). Adresat wpisuje do formularza pełnomocnictwa pocztowego dane dotyczące jego tożsamości oraz składa podpis na formularzu pełnomocnictwa pocztowego w obecności pracownika Poczty Polskiej, przyjmującego jego oświadczenie woli w tym zakresie (ust. 2). Przyjęcie pełnomocnictwa pocztowego świadczone jest odpłatnie (ust. 3).
M.S. i J.S. skutecznie udzielili pełnomocnictwa pocztowego W.M., co wprost wynika z akt administracyjnych sprawy. Pełnomocnictwo to zostało udzielone 26 maja 1998 r. i spełnia wymogi określone w § 61 ust. 2 rozporządzenia Ministra Łączności z 15 marca 1996 r. a nadto nie ma wątpliwości, kto tego pełnomocnictwa udzielił, albowiem zostały one wyjaśnione w postępowaniu karnym.
Decyzja Prezydenta Miasta Szczecina doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi została następnie przekazana – jak to wywodzi skarżąca- wyłącznie do rąk J.S. w dniu 27 maja 2003 r..
Skoro decyzja została odebrana przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika nie została następnie przekazana skarżącej, to o ile zamierzała ją zaskarżyć, winna to uczynić w terminie otwartym do wniesienia odwołania obowiązującym dla tej strony, która decyzję otrzymała, czyli w terminie otwartym obowiązującym dla J.S., zaś uchybiając terminowi mogła domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Skarżąca, co wynika z akt administracyjnych sprawy, nie złożyła odwołania od decyzji z 26 maja 2003 r. po jej doręczeniu pełnomocnikowi, który był prawidłowo umocowany, ani też wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego. Dopiero 25 lipca 2013 r., po ponad 10 latach od wydania decyzji przekształceniowej, wystąpiła do organu o doręczenie jej ww. decyzji a następnie, w dniu 4 września 2013 r., wniosła od niej odwołanie, co skutkowało wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie wniosła M.S. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. oraz art. 188 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości wskutek mylnego przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w kasatoryjnym wyroku z 8 lutego 2023 roku (I OSK2545/19) przeprowadził wiążącą Sąd I instancji wykładnię prawa, która uniemożliwiła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy formułowania nowych ocen prawnych i zobowiązywała ów Sąd do podporządkowania się temu orzeczeniu w pełnym zakresie, w tym w zakresie stanu faktycznego, w sytuacji gdy uważna analiza wyroku kasatoryjnego prowadzi do wniosku, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał by istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, w przeciwnym wypadku mógłby skorzystać z dyspozycji art. 188 P.p.s.a. i wydać wyrok reformatoryjny, a nadto iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawarł szczegółowych zaleceń, które winny zostać wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji, co znaczyć powinno że Sąd I instancji winien ponownie dogłębnie przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustalić stan faktyczny zeń wynikający, a nadto przeprowadzić wnikliwą ocenę prawną skarżonego rozstrzygnięcia Organu I instancji, czego Sąd I instancji niestety zaniechał;
2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 6-7, 8 § 1, 77 § 1, 42-45 k.p.a., a także §§ 60-61 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 roku w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz.U. Nr 40, poz. 173) (zwanego dalej: "Rozporządzenie"), poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości wskutek błędnego przyjęcia, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 26 maja 2003 roku w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności działki do rąk pełnomocnika pocztowego M. i J.S. — W.M., która następnie miała przekazać decyzję w dniu 27 maja 2003 roku J.S., w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz wykładnia wskazanych wyżej przepisów winna prowadzić do wniosku, że decyzja nie została w rozumieniu przepisów K.p.a. prawidłowo doręczona którejkolwiek ze stron postępowania przekształceniowego, co nastąpiło dopiero w dniu 20 sierpnia 2013 roku na skutek wniosku skarżącej z dnia lipca 2013 roku;
3. naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. art. 129 § 2 i 134 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości wskutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego oraz wykładnia przepisów prawa winna prowadzić do oceny odmiennej, a zwłaszcza do ustalenia, że odwołanie skarżącej od Decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 kwietnia 2023 roku (II SA/Sz 256/23) i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie (art. 185 § 1 p.p.s.a), zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w kwestiach podnoszonych przez Skarżącą i zarazem kluczowych dla wyniku sprawy, wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 124/1. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2545/19 uchylił zaskarżony wyrok z 30 maja 2019 r w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny w pisemnych motywach tego orzeczenia dokonał oceny prawnej istotnych dla sprawy kwestii. Mianowicie przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 26 maja 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została skutecznie doręczona jednej ze stron postępowania – J.S. Doręczenie to nastąpiło w dniu 27 maja 2003 r.
Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych należy na wstępie stwierdzić nie jest zasadny pierwszy z zarzutów - zarzut naruszenia art. 151, 188 i 190 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią/oceną prawną w tym zakresie kwalifikuje ten środek zaskarżenia jako bezzasadny.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek wyłączenia nie zaistniała. Nie wykazała jej również skarżąca kasacyjnie.
Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2023 r. Sąd I instancji dokonał ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dotyczącej skuteczności doręczenia decyzji z 2003 roku skarżącej kasacyjnie M.S. w kontekście pełnomocnictwa pocztowego udzielonego W.M. Fakt, że ocena sprawy dokonana przez Sąd jest niekorzystna dla skarżącej nie oznacza, że Sąd , któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania naruszył art. 190 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, wskazał konieczny zakres rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, nie dokonał jednak własnej analizy i oceny okoliczności faktycznych, pozostawiając ten obowiązek Sądowi I instancji.
Art. 188 p.p.s.a nie był przez Sąd I instancji stosowany, co oznacza również, że nie mógł być przez ten Sąd naruszony. Z kolei art. 151 p.p.s.a jako przepis wynikowy, mógłby zostać naruszony jedynie wówczas, gdyby skarżąca kasacyjnie wykazała skutecznie naruszenie innych przepisów, prawa materialnego czy procesowego przez Sąd, co w sprawie nie miało miejsca.
Nie jest zasadny drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 6-7, 8 § 1, 77 § 1, 42-45 k.p.a., a także §§ 60-61 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 roku w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości wskutek błędnego przyjęcia, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 26 maja 2003 zarówno J.S. , jak i M.S.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu procesowego należy stwierdzić, że w sprawie nie jest sporne, że przesyłka adresowana do J.S. i M.S., zawierająca decyzją przekształceniową z 2003r. została doręczona pełnomocnikowi pocztowemu W.M., dysponującej pełnomocnictwem pocztowym udzielonym jej zarówno przez skarżącą kasacyjnie , jak i J.S.
Pełnomocnictwo to spełniało wymogi określone w § 60 i § 61 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz.U. nr 40, poz. 173). Oznacza to, że osoba ta uprawniona była do odbioru przesyłki ze wszystkimi prawem przewidzianymi skutkami związanymi z doręczeniem jej przesyłki pocztowej. Skutki doręczenia przesyłki adresatowi na podstawie pełnomocnictwa pocztowego są takie same jak doręczenia pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub przedstawicielowi ustawowemu adresata. Ustanowienie pełnomocnictwa pocztowego polega na wyznaczeniu osoby uprawnionej do odbioru pism kierowanych do adresata. W konsekwencji dzień odebrania przez pełnomocnika pocztowego przesyłki jest jednocześnie dniem doręczenia adresatowi pisma zawartego w przesyłce pocztowej.
Niezasadne, i sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z 8 lutego 2023 r., jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że nie doręczono decyzji J.S. Ponadto podważanie skuteczności pełnomocnictwa pocztowego udzielonego przez M.S. W.M. nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, skoro, jak wskazywał Sąd I instancji, prawidłowość jej podpisu na pełnomocnictwie prawidłowo zweryfikowano w postępowaniu karnym. Brak jest natomiast dowodów potwierdzających odwołanie powyższego pełnomocnictwa stosownie do § 60 ust. 2 rozporządzenia.
Uznanie, że doręczenie to było skuteczne, rodzi skutek, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 10 czerwca 2003 r. Zatem złożenie go przez stronę w dniu 4 września 2013 r. powoduje skutki określone w art. 134 k.p.a. Tym samym nie można było przyjąć skuteczności zarzutu naruszenia art. 129 § 2 i 134 k.p.a.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z powodu braku ku temu podstaw prawnych.