I OSK 2388/21

I OSK 2388/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 64/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-10-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 1 art 149  § 2 art 149 § 1a art 154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z/s we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Wr 64/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z/s we [...] na przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] Sp. z o.o. Sp. k. z/s we [...] na rzecz Starosty [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 64/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z/s we Wrocławiu na przewlekłość Starosty Lubińskiego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości: I. stwierdził, że Starosta Lubiński dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdził, że przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązał Starostę Lubińskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddalił; V. zasądził od Starosty Lubińskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie Sądu I instancji w realiach rozstrzyganej sprawy należało stwierdzić przewlekłość. Jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności te przemawiały z kolei za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Kontroli Sądu I instancji podlegała zarzucona Staroście Lubińskiemu przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę Wrocław prawa własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] [...] - [...], obręb [...], w związku z realizacją zadania pn. "Budowa wydzielonej trasy autobusowo - tramwajowej łączącej osiedle Nowy Dwór z Centrum Wrocławia" na podstawie decyzji nr 3840/2019 Prezydenta Wrocławia z dnia 21 sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W czasie jaki upłynął od powzięcia informacji o wyznaczeniu Starosty Lubińskiego jako właściwego do rozstrzygnięcia sprawy (4 czerwca 2020 r.), a złożeniem skargi (lipiec 2021 r.) minął ponad rok. Podejmowane zaś w tym czasie w sprawie działania miały miejsce w znacznych odstępach czasu. Zasadniczo zostały one przedsięwzięte dopiero po zabezpieczeniu niezbędnych środków finansowych. Szczególnie opieszałość organu widoczna jest w sprawie na etapie wyznaczania biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem opracowania operatu szacunkowego. Niniejsze nastąpiło dopiero w dniu 23 listopada 2020 r. Słusznie wskazała strona skarżąca - że zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania rygoru. Tymczasem w niniejszej sprawie, od momentu zabezpieczenia środków finansowych, które to nastąpiło we wrześniu 2020 r., dopiero pod koniec listopada organ wyznaczył osobę biegłego. Ten zaś operat sporządził w grudniu 2020r., co oznacza iż potrzebował na to mniej czasu, niż Starosta na wyznaczenie osoby biegłego. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. sp.k. z/s we Wrocławiu zaskarżając wyrok w zakresie pkt II i IV i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w realiach przedmiotowej sprawy, iż przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie zachodziły przesłanki przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej z tego tytułu, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu jednoznacznego ustalenia przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie,
b) art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności stanu faktycznego wynika, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się szeregu uchybień, które w sposób oczywisty miały wpływ na jego sprawność i skuteczność oraz stanowiły rażące naruszenie prawa, co skutkowało nieprawidłowym oddaleniem skargi w pozostałym zakresie,
c) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w okolicznościach zaistnienia przesłanek do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, co skutkowało nieprawidłowym oddaleniem skargi w pozostałym zakresie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt II i IV, ewentualnie, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od Starosty Lubińskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Starosta Lubiński dochodząc jej oddalenia, ewentualnie odrzucenia z uwagi na jej niedopuszczalność oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie w środku odwoławczym sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do niezasadnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 818–830).
Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Podkreślić ponownie trzeba, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1142/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747).
Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, bowiem Sąd I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie począwszy od wyznaczenia Starosty Lubińskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2020 r. (data wpływu do organu: 4 czerwca 2021 r.), do dnia wniesienia skargi z dnia 21 lipca 2021r. (data wpływu do Sądu I instancji: 28 sierpnia 2021r.). Ponadto Sąd wojewódzki ocenił prawnie poszczególne sekwencje zdarzeń (czynności) zaistniałym w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Na kanwie realizowanej sądowadministrayjnej kontroli instancyjnej, przechodząc do kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 149 § 4 p.p.s.a. niezbędnym jest uwypuklić, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia norm prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia: 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd odwoławczy podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania Sąd kasacyjny – na gruncie rozpoznawanej sprawy – przyjął, że występujące w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Lubińskiego nie miała charakteru rażącego, gdyż brak właściwego działania nie był w sposób oczywisty pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Przede wszystkim wskazać więc należy, że w przyczynach bezczynności nie można było dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu prowadzącego postępowanie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni poczynione w tym zakresie ustalenia Sądu wojewódzkiego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15, 25 sierpnia 2022r. sygn. akt I FSK 1953/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Borkowski, Czynności procesowe postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 269–272).
Sąd odwoławczy nie podziela też ostatniego z ulokowanych w środku odwoławczym zarzutu kasacyjnego. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Z kolei suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., syg. akt II OSK 1442/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 513–517).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni funkcje kompensacyjne. Z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Sąd I instancji, trafnie wskazał, iż w sprawie nie stwierdził podstaw do orzekania rażącej przewlekłości oraz to, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącą sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z przewlekłością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona skarżąca wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie, którego nie można określić mianem "rozsądny". Także w ocenie Sądu odwoławczego przewlekłość organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącej. Ponadto również Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że niniejsza kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja przewlekłości (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023r. sygn. akt I OSK 109/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 772–151).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.