I OSK 2385/19

I OSK 2385/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 350/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-24
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1260
art. 130a ust. 6
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę R.P.G. z dnia 26 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na terenie Powiatu G. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu Grodziskiego z dnia 26 października 2017 r. nr 281/XXXIX/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (k. 27, 31-45 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej Prokurator), zaskarżając wyrok VII SA/Wa 350/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z "2012 r. poz. 1137 ze zm.", dalej prd) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną jego interpretację i przyjęcie, że Rada Powiatu Grodziskiego (dalej Rada) nie przekroczyła upoważnienia ustawowego do wydania uchwały z dnia 26 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na terenie Powiatu Grodziskiego i ustaliła powyższe opłaty nie przekraczając granic swobody regulacyjnej, podczas gdy ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika, że Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie do wydania uchwały i granice swobody regulacyjnej, przerzucając koszty pokrycia strat wynikających z zaniedbań i niedopełnienia obowiązków przez niektórych właścicieli pojazdów usuniętych z dróg, na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i są przechowywane, podczas gdy osoby te są obowiązane wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami należącymi do nich.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 października 2017 r. nr 281/XXXIX/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na terenie Powiatu Grodziskiego (Dz. Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 31 października 2017 r. poz. 9635); alternatywnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 50-60 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Grodziskiego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 67-73 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19).
Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), przeto ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prokurator Okręgowy nie podniósł w szczególności zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ppsa (ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej obszernym uzasadnieniu), choć dla skuteczności skargi kasacyjnej postawienie zarzutu naruszenia tego wzorca kontroli (obok postawionego zarzutu naruszenia art. 130a ust. 6 prd) było konieczne, tym bardziej, że Sąd I instancji wprost art. 147 ppsa przywołał i trafnie wskazał, że "[...] jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały [...]" (s. 7-9 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 350/19).
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z "2012 r. poz. 1137 ze zm."), postawiony został niestarannie.
W dacie podjęcia Uchwały obowiązywał art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, zm. poz. 777, 60, 1926 (dalej prd; prawidłowo powołany ów jednolity tekst w Uchwale [" z późn. zm."; k. 7 akt administracyjnych - uw. NSA]), bowiem j.t. Dz.U. z "2012 r. poz. 1137" wszedł w życie dnia 18 października 2012 r., a ze zmianami przestał obowiązywać dnia 20 stycznia 2017 r. (gdy wszedł w życie j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 128). Mimo tej niestaranności, zarzut ów nadawał się do rozpoznania.
Skarga kasacyjna opiera się na założeniu, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 prd są: 1. konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz 2. koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego, zaś organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest sytuacja, w której Powiat w ranach swobody regulacyjnej uchwalając prawo miejscowe może także uwzględniać koszty wynikające z zaniedbań i niedopełnienia obowiązków przez niektórych właścicieli pojazdów usuniętych z drogi przerzucać je na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i są przechowywane na parkingu strzeżonym. Powiat nie osiąga z tego tytułu zysku, zla pokrywa z nieuzasadnionego źródła straty wynikające z nieskuteczności publicznych instytucji.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, zm. poz. 777, 60 i 1926).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 prd wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności.
Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, wprawdzie literalnie do rozporządzeń, "ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie zawierało "wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego" (s. 9 akapit 3 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 350/19).
Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13, uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14, uw. 11 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.10.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.10.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.10.1999 r. K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14 uw. 7-9; s. 16-35 uw. 11-20 do art. 92). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych (art. 92 ust. 1 zd. 2), natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa.
W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II, uw. 4 s. 5 do art. 94). W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz w: red. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 s. 305, uw. 2) Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 547 nb 3).
Ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (art. 166 ust. 1, art. 168 Konstytucji; M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/s. 107-110 uw. 5-7). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi, w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/44-43, uw. 5.2).
Według art. 130a ust. 5f prd: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.". Opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e prd).
Rada organizacyjnie zadbała o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 prd dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Temu celowi służyć mogą przykładowo: kalkulacji kosztów sporządzona przed wniesieniem projektu uchwały pod obrady Rady, ze szczegółowym wskazaniem składników - według stanu na pierwsze 9 miesięcy roku bieżącego - tym związanych z kosztami: sporządzenia i złożenia wniosków do Sądu Rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdów w 2017 r.; ubezpieczenia pojazdów przejętych na rzecz powiatu na podstawie orzeczeń Sądu o przepadku pojazdów; szacowania wartości pojazdów przez rzeczoznawcę; wynagrodzeń pracowników realizujących zadania wynikające z art. 130a ust 6 prd; ewentualnych tłumaczeń dokumentów; faktur za usunięcie pojazdów z drogi; przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym; powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdów a następnie odstąpienia od ich usunięcia (art. 130a ust. 2a prd); zestawienia rzeczywistych dochodów z tytułu wpłat za odebrane przez właścicieli pojazdów za usunięcie pojazdów z drogi i za przechowywanie pojazdów za pierwsze 9 miesięcy 2017 r. i szacowanych dochodów za ostatnie 3 miesiące 2017 r.; planu dochodów i wydatków budżetowych powiatu na 2018; wskazania odpowiednich pozycji za rok 2016 (ze wskazaniem ile pojazdów nie zostało odebranych przez właścicieli i jakie koszty z tym związane nie zostały ściągnięte). Dane takie pozwoliłyby Radzie oszacować, jakiej wysokości opłaty winny być uwzględnione w projekcie Uchwały na rok 2018, a następnie sporządzić odpowiednie uzasadnienie Uchwały, pozwalające zweryfikować prawidłowość tak ustalonych opłat. W kontrolowanej sprawie Rada dysponowała informacjami udzielonymi na posiedzeniu Komisji Budżetu i Finansów dnia 24 października 2017 r. (protokół nr 9/2017 Komisji Budżetu i Finansów - k. 4-6v akt administracyjnych).
W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usp uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej ZTP), stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (np.: wyrok TK z: 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006/5/58; 16.12.2009 r. 5/08, OTK-A 2009/11/170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 51, 204-205).
Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143 ZTP). Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie... W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 744, uw. 1, s. 746, uw. 6 akapit ostatni; s. 119 uw. 10). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejmowe 2012, s. 52, uw. 1 do § 12; s. 266 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP; Wyd. Sejmowe 2021, s. 44 uw. 1 do § 12; s. 234 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZPT, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu (G. Wierczyński - op. cit., s. 714-115, uw. 5). Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyroki NSA z: 25.9.2008 r. II OSK 945/08, 25.9.2018 r. II OSK 1666/18).
Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa, kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006/6/s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyroki NSA z: 8.6.2006 r. II OSK 410/06; 23.6.2021 r. III OSK 3740/21).
W kontrolowanej sprawie sporządzono wymagane uzasadnienie do projektu Uchwały, choć nie jest ono pogłębione (k. 3, 12 akt administracyjnych). Precyzyjniejsze informacje o rzeczywistych kosztach związanych z realizacją zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych w trybie art. 130a prd sporządzono ex post: dnia 6 listopada 2018 r. - za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2017 r. i za okres od 1 stycznia 2017 r. do 6 listopada 2018 r. (k. 13 akt administracyjnych) oraz za lata: 2015, 2016, 2017, 2018 – w załączeniu do uchwały Rady nr 44/2019 w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Powiatu Grodziskiego z 26 października 2017 r. nr 281/XXXIX/17 (w błędnie nieponumerowanej części akt administracyjnych). Informacje zawarte w tych dokumentach potwierdzają stanowisko Sądu I instancji co do właściwego zastosowania i prawidłowości wykładni art. 130a ust. 6 prd.
Celem uchwały podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 prd nie jest określenie górnej granicy ofert, które mogą być złożone przez oferentów, którym starosta powierza wykonywanie zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f prd).
Zawarcie umowy z 12 grudnia 2017 r. o świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.; k. 14-23 akt administracyjnych), nie przemawia za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (s. 8 skargi kasacyjnej), nie ograniczają się do kwot określonych umową z 12 grudnia 2017 r. Ustawodawca nie wprowadził żadnego odrębnego mechanizmu prawnego, pozwalającego rekompensować powiatom pokrycie kosztów, przekraczających wysokość cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaje usługi komercyjne na terenie powiatu (s. 10 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Rada wysokość jednostkowej stawki stanowi wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 prd obu kryteriów materialnoprawnych, a Rada Powiatu Grodziskiego nie kierowała się przesłanką zapewnienia najwyższych wpływów do budżetu powiatu (s. 12-13 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 350/19).
W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały (art. 130a ust. 6 prd).
Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 in fine ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa; k. 89 akt sądowych).