I OSK 2378/24

I OSK 2378/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 848/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a ust. 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 848/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.311.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 848/24 uchylił zaskarżone przez Gminę [...] rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 25 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.311.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Miejska w [...] 21 marca 2024 r. podjęła uchwałę numer LXIV/850/2024 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2024 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 2386), powoływaną dalej jako "uchwała". Załącznikiem do uchwały był "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2024 roku", powoływany dalej jako "Program".
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.311.2024 stwierdził nieważność uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.z.".
Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w [...] nie podzieliła prawidłowo środków na poszczególne zadania w § 14 Programu. Wojewoda za niezgodne z prawem uznał przeznaczenie jednej kwoty, która ma finansować kilka zadań programowych, określonych w § 14 pkt 1, 5, 6 i 7 Programu.
Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek dokładnego określenia sposobu wydatkowania tych środków, co oznacza że Program powinien osobno określać sumę pieniężną przeznaczoną na realizację każdego z zadań. Tymczasem z przepisu § 14 Programu nie wynika w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Wojewoda stwierdził, że ze względu na nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., nie może poprzestać na stwierdzeniu nieważności § 14 Programu, gdyż Program nie zawierałby wtedy obligatoryjnego elementu, jakim jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków.
Jak wskazał Wojewoda, Gmina [...] w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wyjaśniła, że jej zamiarem było dopasowanie ilości środków finansowych do realnego zapotrzebowania na konkretne zabiegi i inne czynności wykonywane w ramach Programu. Kwota przeznaczona na realizację Programu została podzielona z uwzględnieniem podmiotów wykonujących poszczególne zadania. W opinii Wojewody, w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., niedopuszczalne jest grupowanie kwoty środków z uwagi na to, że część zadań programowych jest realizowana przez jeden podmiot. W sytuacji, w której na etapie wykonania Programu okaże się, że konieczne jest dokonanie odpowiednich przesunięć finansowych, należy dokonać zmiany uchwały. Nie można tej kwestii pozostawić do uznania Prezydentowi Miasta, który będzie odpowiedzialny za wykonanie uchwały. Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje do uregulowania w Programie nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także precyzyjnego sposobu wydatkowania tych środków.
Wojewoda podkreślił, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, a jego charakter przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Gmina [...] w dniu 24 maja 2024 r. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego z 25 kwietnia 2024 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", przez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i należało stwierdzić jej nieważność. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 91 ust. 4 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny i w związku z tym brak jest podstaw do ograniczenia się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. przez przyjęcie, że treść § 14 Programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu.
Jak wyjaśniła skarżąca, w § 14 Programu środki finansowe zostały celowo podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika z faktu, że zadania opisane w poszczególnych paragrafach Programu są ze sobą ściśle powiązane. Dzięki temu skarżąca kontroluje stopień wykonania umów z poszczególnymi wykonawcami, a środki finansowe nie są blokowane przez niezrealizowane zabiegi danego rodzaju.
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że § 14 Programu daje organowi wykonawczemu zbyt szeroką możliwość przenoszenia środków finansowych pomiędzy poszczególnymi zadaniami programowymi. To Rada, a nie Prezydent Miasta, powinna określić sposób wydatkowania środków finansowych na poszczególne zadania programowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, to jest art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność uchwały z art. 11a ust. 5 u.o.z. z uwagi na to, że uchwała nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu.
Zdaniem Sądu I instancji, wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mają charakter obligatoryjny. Podejmując uchwałę w wyżej wskazanym zakresie, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w wyżej wymienionym przepisie zagadnień. W gminnym programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., oprócz określenia poszczególnych zadań (art. 11a ust. 2 u.o.z.), powinny być wskazane wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także oznaczony sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Z użytego w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera" wynika konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów, to jest zarówno wysokości środków finansowych, jak i sposobu ich wydatkowania w treści uchwalanego programu.
Jak podkreślił Sąd I instancji, Rada Miejska w [...] w § 14 pkt 1, 5, 6 i 7 Programu w sposób zbiorczy przeznaczyła środki finansowe na realizację zadań programowych. Zdaniem organu nadzoru, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek określenia danej sumy pieniężnej przeznaczonej na realizację każdego z zadań programowych osobno. Tymczasem, skarżąca twierdzi, że z art. 11 ust. 5a u.o.z. wynika jedynie, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację całego programu oraz sposób wydatkowania tych środków. W opinii skarżącej, sformułowania "sposób wydatkowania tych środków" nie można intepretować jako bezwzględnego nakazu określania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie.
Sąd I instancji zauważył, że wykształciły się dwie linie orzecznicze dotyczące wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. Biorąc pod uwagę ogólny cel omawianej ustawy, to jest ochronę zwierząt, Sąd I instancji przychylił się do stanowiska, zgodnie z którym art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania odrębnych kwot dla każdego zadania programu, z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Istotne jest, aby w programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., zostały przewidziane i zagwarantowane środki na realizację wszystkich wskazanych w nim zadań. Kwestia określenia sposobu wydatkowania środków na poszczególne cele ma bowiem stanowić gwarancję tego, że żaden z ustawowych celów nie zostanie pominięty w uchwale rady gminy. Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też przez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać że określenie środków dla kilku zadań łącznie stanowi istotnie naruszenie prawa, oczywiście pod warunkiem, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji.
Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie, w Programie zostały przewidziane i zagwarantowane środki na realizację wszystkich zadań programowych, w tym obligatoryjnych zadań ustawowych. Realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. służy § 14 pkt 1 Programu, zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. - § 14 pkt 5 i pkt 6; realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. zapewnia § 14 pkt 2 Programu, zadania z art. 11a ust. 2 pkt 4 - § 14 pkt 1 Programu, a zadania z pkt 5 - § 14 pkt 1 i pkt 7 Programu; za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. odpowiada § 14 pkt 1 i pkt 5 Programu, zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. - § 14 pkt 3 Programu, a zadania z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - § 14 pkt 4 Programu.
Środki na realizację zadania z art. 11a ust. 3 u.o.z. zostały ujęte w § 14 pkt 5 i pkt 6 Programu. Z kolei, środki na działania edukacyjne zostały ujęte w § 14 pkt 7 Programu.
Zatem, w opinii Sądu I instancji, zaskarżona uchwała czyni zadość wymogom delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Kwota zaplanowana na realizację Programu została podzielona z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika ze ścisłego i logicznego powiązania poszczególnych zadań realizowanych przez te podmioty. Taki podział środków pozwala skarżącej na kontrolowanie wykonywania zadań, jak i racjonalizuje wydatkowanie środków publicznych. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżącej, że przyjęty sposób podziału środków pozwala wydatkować je w zależności od bieżących potrzeb (rozmiaru niektórych zadań nie da się określić z góry) i w pełni realizuje cel ustawowy z art. 11 ust. 1 u.o.z. Chodzi bowiem o to, aby zapewnić jak największej liczbie zwierząt objętych Programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania są ze sobą logicznie powiązane lub są realizowane przez tego samego wykonawcę.
Sąd I instancji podniósł też, że niezależnie od uznania, który z przedstawionych poglądów dotyczących wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zasadny, nie można stwierdzić, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła prawo. Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści naruszonego przepisu prawa. Jeżeli interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, to nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób twierdzić, że sprzeczność uchwały z prawem jest oczywista.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 11a ust. 5 w związku z ust. 1 u.o.z. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uregulowanie zawarte w § 14 Programu, określające sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, jako zbiorcze określenie kwoty przeznaczonej na realizację zadań zawartych w Programie, stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, a tym samym regulacja ta prawidłowo wypełnia delegację ustawową z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., podczas gdy obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest dokonanie podziału środków na poszczególne zadania ujęte w Programie;
2) art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przez błędną wykładnię i uznanie, że wobec niejednoznacznej interpretacji art. 11a ust. 5 u.o.z. uchwała ta nie naruszyła prawa w sposób istotny, a więc nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy wadliwe uregulowanie w uchwale (Programie stanowiącym załącznik do tej uchwały) sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym takiej uchwały i uznanie jej za naruszającą prawo jedynie w sposób nieistotny;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 148 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 11a ust. 5 w związku z ust. 1 u.o.z. i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy skargę należało oddalić, ponieważ zostały spełnione przesłanki uznania uchwały za nieważną.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Ponadto, wniesiono o rozważenie przez skład orzekający wystąpienia do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 264 § 1 in fine w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), to jest w zakresie wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. z powodu istniejącej rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że prawidłowa wykładnia art. 11a ust. 5 u.o.z. prowadzi do wniosku, że w Programie konieczne jest rozdzielenie puli środków na poszczególne zadania. Zatem, za niezgodne z prawem należy uznać przeznaczenie jednej kwoty, która ma finansować kilka zadań z Programu (§ 14 punkty 1, 5, 6 i 7). Zdaniem Wojewody, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek dokładnego określenia sposobu wydatkowania tych środków, co w konsekwencji prowadzi do tego, że Program powinien określać sumę pieniędzy, przeznaczoną na realizację każdego z zadań osobno. Z tego względu, podział środków dokonany w uchwale należy uznać za wadliwy.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, z uwagi na nieprawidłową realizację delegacji z art. 11a ust. 5 u.o.z., organ nadzoru nie mógł poprzestać jedynie na stwierdzeniu nieważności § 14 Programu, ponieważ Program nie zawierałby wówczas obligatoryjnego elementu, jakim jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz określenie sposobu wydatkowania tych środków. Z treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika obowiązek umieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu elementów wymienionych w tym przepisie. Jest to norma o charakterze bezwzględnie wiążącym, a więc jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Oznacza to obowiązek przedstawienia w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, to jest wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Konieczne jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie i określenie jak będą one rozdysponowana.
Skoro w Programie nie ujęto prawidłowo wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., to doszło do wadliwego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Takie istotne naruszenie prawa musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie jest zasady pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym ukształtowanie się dwóch odmiennych linii orzeczniczych wskazuje, że nie może być mowy o "istotnym naruszeniu prawa". Nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej co do określenia sposobu wydatkowania środków pozostaje w sprzeczności z normą wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. i dyskwalifikuje uchwałę w całości.
Odnosząc się do przedstawionej przez Sąd I instancji istniejącej rozbieżności w orzecznictwie dotyczącej wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z., organ podkreślił, że również na "gruncie relacji nadzorczej" Wojewody Śląskiego wobec Gminy [...], zapadły dwa sprzeczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące legalności programów przyjętych na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. (wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 427/22 oraz z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22). Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydaje w tej materii przeciwstawne orzeczenia (por. zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz wyrok z 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 842/24).
Z uwagi na powyższe, Wojewoda Śląski wniósł, aby skład orzekający wydał postanowienie kierujące do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. co do zakresu, w jakim organ stanowiący gminy powinien realizować delegację ustawową dotyczącą określania sposobu finansowania zadań wynikających z programu.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak uzasadnienie zarzutów procesowych opiera się na tezie, że naruszenie tych przepisów jest wynikiem wadliwego uchylenia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, w sytuacji gdy skargę należało oddalić, ponieważ zostały spełnione przesłanki uznania uchwały za nieważną. Przepisy postępowania stanowią zatem kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego i jego ocena determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z wskazanymi przepisami art. 11a ust. 5 w związku z ust. 1 u.o.z. i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.
W rozpatrywanej sprawie podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. w powiązaniu, po pierwsze z ust. 1 tej ustawy, a po drugie - z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z.: "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.". Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 u.o.z.: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.". Ponadto, w myśl art. 11a ust. 5: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.".
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.".
W odniesieniu do tego ostatniego przepisu, należy podkreślić, że ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.", sankcjonując tylko w odmienny sposób niż stwierdzenie nieważności tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, wyrok WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1838/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do art. 11a ust. 5 u.o.z., zarówno Sąd I instancji, jak i Wojewoda Śląski, odnotowują rozbieżność judykatury w kwestii sposobu rozumienia określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych. Część sądów stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Uznaje się zatem, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.
Stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądowym przyjmuje, że art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w okolicznościach tej sprawy, opowiada się za tym ostatnim stanowiskiem, przy czym konieczne jest podkreślenie, że stanowisko to wykształciło się na skutek ewolucji poglądów i najczęściej jest wynikiem odmiennej oceny okoliczności stanu faktycznego przez sądy. Należy więc zgodzić się co do zasady z ogólnymi uwagami zaprezentowanymi przez organ nadzorczy dotyczącymi rozumienia art. 11a ust. 5 u.o.z., jednakże nie można było podzielić poglądu, że wskazana kwota na opiekę powinna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. Doprecyzowując, nie można zgodzić się z organem, że konieczne jest przypisanie określonych kwot indywidualnie do każdego z zadań Programu, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego przypisał określoną kwotę do części zadań (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – czterech, spośród ustawowych ośmiu) wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania. Wykładnia literalna art. 11a ust. 5 w związku z ust. 1 u.o.z. wskazuje, że ustawodawca wyraźnie postanowił, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację programu, a nie jego poszczególnych zadań. Sąd I Instancji trafnie więc zwrócił uwagę, że mowa jest w cytowanym przepisie nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22).
Należy też odnotować, że orzeczenia sądów administracyjnych, w których podzielono pogląd, że z art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika bezwzględny wymóg, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań, zapadały w sprawach, w których przyjęte okoliczności wskazywały, że organy uchwałodawcze określały jedynie łączną kwotę na realizację zadań związanych z programem (przykładowo por. wyrok NSA z 25 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 76/23, czy wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1806/21). Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Nie wyklucza to więc, jak zasadnie przyjął WSA, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie, tak jak uczyniła to Rada Miejska [...] w ramach gwarantowanej ustrojowo samodzielności. Ponadto takie pogrupowanie zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 u.o.z. jest o tyle zasadne, że dotyczy zwierząt bezdomnych umieszczonych w schronisku dla zwierząt i realizowanych przez podmiot prowadzący schronisko, a także dotyczy świadczenia usług weterynaryjnych przez wskazaną w Programie przychodnię weterynaryjną, co również uzasadnia określenie jednej kwoty dla tych zadań.
Nie zasługuje zatem na akceptację, prezentowana w skardze kasacyjnej, wykładnia art. 11a u.o.z. akcentująca konieczność obowiązku konkretyzacji w Programie środków na realizację poszczególnych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami. Przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie Wojewody byłoby rozwiązaniem niepraktycznym, ponieważ nie sposób przewidzieć, jakie zadania przypisane gminie w ustawie w danym roku kalendarzowym będą wymagały określonych środków finansowych, co mogłoby prowadzić do konieczności kilkukrotnej zmiany uchwały. Ze zdania pierwszego powołanego przepisu wynika, że "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.". Sposób wydatkowania środków należy w takiej sytuacji rozumieć wyłącznie technicznie, poprzez określenie np., czy środki na poszczególne cele i zadania gminy będą wydatkowane na podstawie umowy, faktury, "z dołu", "z góry", ryczałtem, czy też za wykonanie określonych prac itd. (w tej kwestii zob. też np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 409/24, czy wyrok NSA z 29 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1497/21).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że § 14 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 Programu nie narusza przepisu art. 11a ust. 5 w związku z ust. 1 u.o.z. oraz w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.
Dokonując oceny zasadności obu zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanął na stanowisku, że nie można przyjąć, że "sposób wydatkowania środków" oznacza "przypisanie" szczegółowych kwot na realizację poszczególnych zadań, to jednocześnie dokonał dokładnej kontroli Programu zakwestionowanego przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Sąd I instancji wskazał bowiem, że Rada Miejska w [...] w przedmiotowej uchwale w sposób prawidłowy określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Miejska prawidłowo do każdego zadania "przypisała" określoną kwotę, tyle że zrobiła to w sposób "zadaniowy". Połączono bowiem w sposób logiczny pewne zadania, w ramach których podejmowane są następujące po sobie działania. Poczynione w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji (s. 8 i 9 uzasadnienia), których nie ma konieczności przywoływania, pozostały niekwestionowane skargą kasacyjną.
Tymczasem, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sytuacji nawet gdyby podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki opowiedział się za błędną interpretacją zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to przeprowadzona przez ten Sąd rzetelna ocena legalności Programu i zajęte przez ten Sąd i niezakwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko co do jego legalności, powoduje, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosku o wystąpienia do poszerzonego składu NSA o podjęcie uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, to jest w zakresie wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. z powodu rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że rozbieżnością podlegającą usunięciu w drodze uchwały składu powiększonego NSA nie są różnice między orzeczeniami wynikające z odmiennej oceny okoliczności stanu faktycznego przez sądy.
Zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) odnosi się do art. 148 P.p.s.a. Przepis ten stanowi: "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.". Co do zasady przepis art. 148 P.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu prawa, również w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. i art. 11a ust. 5 i 1 u.o.z., a także art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. II OSK 264/20).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł o jej oddaleniu.