I OSK 2377/23

I OSK 2377/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 839/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia (del.) Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 839/23 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 marca 2023 r. nr DO.IV.7612.6.2022.KP w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt I OSK 2377/23
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 839/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni decyzją z 21 sierpnia 1986 r., nr GGG-8221/17/85/86/KH, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości, o pow. 6394 m2, położonej w Gdyni-Chyloni przy ul. (...) oznaczonej jako działki nr (...) oraz o przyznaniu odszkodowania pieniężnego za składniki budowlane w wysokości 705 805 zł i roślinne w wysokości 681 365 zł. Decyzją z 29 grudnia 1986 r. nr G-VI11/8221/83/86, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, utrzymał w mocy powyższą decyzję z 21 sierpnia 1986 r. Wyrokiem z 24 września 1987 r., SA/Gd 308/87 Naczelny Sąd Administracyjny oddział zamiejscowy w Gdańsku, uchylił powyższe decyzje w części dotyczącej odszkodowania za składniki roślinne i budowlane. Decyzją z 3 maja 1988 r., Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni, ustalił odszkodowanie za składniki roślinne i budowlane znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości w łącznej wysokości 1 387 170 zł. Pismem z 26 stycznia 2009 r. D.K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni z 3 maja 1988 r. Decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr NSP- VIII.7581.4.2.2016.DL Wojewoda Pomorski stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 3 maja 1988 r., została wydana z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty w zakresu administracji rządowej, pismem z 5 lutego 2021 r. wniósł odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z 15 marca 2023 r. minister stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Gdynia.
Wyrokiem z 4 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę powyższą oddalił.
W uzasadnieniu stwierdził zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego o ustaleniu następstwa prawnego po organie administracji państwowej, orzekającym przed 27 maja 1990 r., tj. w okresie, gdy nie istniał samorząd terytorialny. Wymagało ustalenia, czy zadania tego organu, w zakresie dotyczącym danej sprawy, zostały przekazane samorządowi terytorialnemu, czy też pozostają one zadaniami organów administracji rządowej. Podkreślił, że miasto Gdynia jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej jako "u.s.p"), w aktualnym brzmieniu, i art. 26 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, w aktualnym brzmieniu, przesądził, że prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego, a także wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Osią sporu w postępowaniu pozostawała kwestia jednoczesnej roli Prezydenta Miasta Gdyni jako starosty wykonującego zadania powiatu ziemskiego i prezydenta gminy miejskiej wykonującego jej zadania. Zważył, że do czasu wejścia w życie ustawy z 23 lutego 2000 r. o u.s.p. kwestia wzajemnych relacji pomiędzy starostą a prezydentem w mieście na prawach powiatu nie była uregulowana. Mocą art. 52 pkt 6 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej znowelizowano art. 91 u.s.p., Dodając ust. 6 w następującym brzmieniu: "Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o staroście, rozumie się przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu". Przepis ten został jednak wykreślony z ustawy o samorządzie powiatowym (mocą art. 2 pkt 41 noweli z 11 kwietnia 2001 r.). Zważając, że nowe brzmienie tego przepisu (obowiązujące do chwili obecnej) nie zachował wcześniejszej zasady równającej starostę z prezydentem miasta na prawach powiatu.
Uznał tym samym, że zadania z zakresu wywłaszczeń i odszkodowań nie zostały po 27 maja 1990 r. przekazane organom jednostek samorządu terytorialnego w ocenie Sądu Minister prawidłowo przyjął, iż obecnie następcą prawnym Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni, który wydał kontrolowaną decyzję z 3 maja 1988 r., jest Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
W konsekwencji WSA wywiódł, że Prezydent Miasta Gdyni jako następca prawny Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni nie może w tej samej sprawie występować jako strona oraz jako organ administracji który de facto wydał kontrolowaną decyzję.
Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, 1685, dalej "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdyni (dalej ,,skarżący kasacyjnie"), reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ II instancji prawidłowo uznał, iż zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniają stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2021 r. nr NSP-VIII.4.2.2016.DL,
2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, jako statio fisci Skarbu Państwa pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracji publicznej;
II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "u.g.n.") przez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, że legitymacja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika stricte z powyższych przepisów prawa, jako podmiotu posiadającego interes prawny, zobowiązanego do wypłaty ewentualnego odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 marca 2023 r. nr DO.IV.7612.6.2022.KP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że zarówno w skardze, jak i w przedmiotowej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty tożsame, zarzucające organowi i Sądowi I instancji pozbawienie skarżącego prawa strony w postępowaniu odszkodowawczym za składniki roślinne i budowlane z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, niezasadną odmowę uznania interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia w tym przedmiocie, w konsekwencji uznanie niedopuszczalności odwołania Prezydenta Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego w sprawie dotyczącej kontroli legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni. Z tej przyczyny, powyższe w istocie stanowi nieuzasadnioną polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ II instancji prawidłowo uznał, iż zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniają stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdynia, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, pismem z 5 lutego 2021 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2021 r., którą organ stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 3 maja 1988 r. ustalająca odszkodowanie za składniki roślinne i budowlane znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości w łącznej wysokości 1 387 170 zł. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. W przedmiotowym postępowaniu Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami jako poprzednik Prezydenta Miasta Gdyni nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro skarżący orzekał jako organ I instancji, to fakt ten wyklucza jego legitymacje skargową w tej sprawie. Skarżący nie kwestionuje ustaleń poczynionych co do następstwa prawnego Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Gdyni występującego obecnie w tej roli Prezydenta Miasta Gdynia. Wskazuje przede wszystkim na odrębność postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej od zwykłego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Dąży tym samym do rozgraniczenia roli Prezydenta Miasta Gdynia reprezentującego Skarb Państwa, wyposażonego w legitymację do zaskarżenia wydanego orzeczenia, a występującego w sprawie jako starosta - tutaj prezydent miasta na prawach powiatu.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W świetle podniesionego zarzutu przywołania wymaga treść art. 134 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w przywołanym przepisie, tj. wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.
Dopuszczenie do złożenia odwołania przez organ, który wydał postanowienie w niniejszej sprawie w pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (prezydent wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekający w pierwszej instancji) i organ odwoławczy, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska, co do prawidłowości poszczególnych podjętych w sprawie aktów (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84).
W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie odwołania (skargi) do sądu administracyjnego, nawet gdy sprawa dotyczy jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Nieakceptowane jest stanowisko, w myśl którego ten sam podmiot zajmując pozycję organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zaś służyć rozstrzyganiu sporów na tle odmiennych poglądów pomiędzy organami różnych szczebli, (zob.. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy.
Niezasadność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wynika z materii objętej nim regulacji, nie wykazał skarżący przywołanych naruszeń, kwestionując po wtóre ustalenia należycie poczynione przez organ w tej sprawie i ocenione przez WSA. Konsekwencją uznania przez organ, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, braku legitymacji prawnej Prezydenta Miasta Gdynia, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, była konieczność odmowy dopuszczalności odwołania wniesionego przez ten podmiot w oparciu o art. 134 k.p.a.
Nie przystaje do etapu postępowania zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zmierzający do wykazania niezasadnego pozbawienia Prezydenta Miasta Gdyni udziału w postępowaniu, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, w postępowaniu przed organem administracji publicznej, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarzut ten jest nieskuteczny, bowiem Sąd I instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego w toku postępowania głównego, zatem należy przyjąć, że skarżący nie był pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W świetle tego zarzutu, dla jego skuteczności, należałoby bowiem wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, brak było czynności których uniemożliwienia stronie miałby Sąd I instancji się dopuścić. Dokonano formalnego badania wniesionego środka odwoławczego, nie pochylając się merytorycznie nad jego zasadnością. Skarżący z resztą ogólnikowo sformułował ten zarzut, przedstawiając kolejną argumentację na poparcie tezy o skuteczności wniesionego odwołania.
Za Sądem I instancji powtórzenie wymaga, że ustawą z 13 października 1994 r. o przepisach wprowadzających ustawy reformujące administracyjne publiczną przewidziano w tejże ustawie, w art. 2 pkt 7, że gdy mowa jest o staroście - rozumie się przez to także przewodniczącego zarządu miasta na prawach powiatu. Przewodniczącym zarządu miasta na prawach powiatu, takich jak Gdynia, jest jego prezydent. Okoliczność ta potwierdza raz kolejny o łączeniu w tym przypadku dwojakiej roli jest jednocześnie starostą wykonującym zadania powiatu ziemskiego oraz prezydentem gminy miejskiej wykonującym zadania tejże gminy, o czym należycie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając zasadność uprzednio wydanych orzeczeń. Sąd I instancji szeroko uargumentował zasadność kwestionowanego przez skarżącego orzeczenia, odwołując się zarówno do poglądów doktryny, jak i judykatury. W szczególności przywołał szereg przepisów, które sprowadzają się do słusznej tezy o dwojakiej roli Prezydenta Miasta Gdyni, sprawującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej, występującego jako organ który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie może być bowiem tak, że nie zostanie jednakowoż ustalony podmiot, który w obecnie obowiązującym porządku prawnym stałby się następcą organu wydającego zaskarżonego orzeczenie. Sytuacja taka czyniłaby postępowanie nieważnym, bowiem brak byłoby organu którego rozstrzygnięcie przepisy prawa przewidują.
Przechodząc do zarzutów natury materialnoprawnej, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.ll. z 2023 r. poz. 344 ze zm., zwaną dalej "u.g.n.") przez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, że legitymacja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika stricte z powyższych przepisów prawa, jako podmiotu posiadającego interes prawny, zobowiązanego do wypłaty ewentualnego odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na postanowienie Ministra.
Skarżący nie dostrzega różnicy pomiędzy realizacją zadań wywłaszczeniowych a wypłatą samego odszkodowania z nim związanych. Organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest z mocy art. 129 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący wskazał, że ustawowe uprawnienia, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.g.n., dotyczą reprezentowania zarówno w sprawach administracyjnych, jak i przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych, a także czynności faktycznych, jakie związane są z dokonywaniem obrotu nieruchomościami i ich obciążania (por. wyrok NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2000 r., I SA 1060/99). W myśl art. 132 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, z zastrzeżeniami w tym przepisie wymienionymi, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Brak jest wątpliwości co do zadań starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) wynikających z art. 11 ust. 1 u.g.n. Natomiast z uwagi na orzekanie przez niego (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, w niniejszej sprawie jako organ w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego, nawet jeśli działa jako reprezentant Skarbu Państwa.
Powtórzenia wymaga, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Tym samym w takiej sprawie występowałby w podwójnej roli, organu i strony, co jest niedopuszczalne. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy i kierując się zasadą obiektywizmu winien uwzględniać także interes strony w charakterze której nie może występować.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona wykładnia w zakresie istoty sporu nie jest sprzeczna z przywołanymi w omawianym zarzucie przepisami. Uprawnienia określone w art. 11 ust 1 oraz art. 132 ust. 5 u.g.n. nie są sporne. W zakresie nieruchomości stanowią kompetencje starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu w ramach reprezentowania Skarbu Państwa. Uprawnienia te jednak nie przysługują w sytuacji, gdy podmiot ten jako organ wydaje władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji, dotyczącej nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, a następnie składa odwołanie w imieniu Skarbu Państwa od decyzji wydanej przez samego siebie. Niedopuszczalne z punktu widzenia zasady praworządności jest zaakceptowanie prawidłowości tego rodzaju przekształcenia organu w stronę postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie zaaprobował zastosowanie art. 134 k.p.a., nie naruszając przy tym art. 28 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne było złożenie odwołania przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta, wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzji wydanej przez jego poprzednika. Zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią należy uznać, że interes prawny Skarbu Państwa został wzięty z urzędu pod uwagę przez skarżącego przy wydawaniu przedmiotowej postanowienia organu I instancji, realizującego tym samym obowiązujący porządek prawny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
-----------------------
Sygn. akt I OSK 2377/23
6