I OSK 2375/11

570/6/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 9 kwietnia 2013 r. Sygn. akt Ts 104/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G.N. w sprawie zgodności: 1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.) z art. 2 i art. 51 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 34 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.) z art. 51 ust. 4 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej G.N. (dalej: skarżąca), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 kwietnia 2012 r. (data nadania), zarzucono niezgodność: (1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.; dalej: u.o.i.n.) z art. 2 i art. 51 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; (2) art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n. z art. 51 ust. 4 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Pismem z 27 października 2010 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie jej wszystkich dokumentów i zbiorów danych zgromadzonych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA) na jej temat. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca podała: art. 2, art. 9, art. 51 ust. 3, art. 51 ust. 4, art. 77 i art. 83 Konstytucji; art. 32 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.; dalej: u.o.d.o.); pkt I-16, I-24, I-25 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.) w związku z art. 2 pkt 1 tejże ustawy oraz art. 1 i art. 5 u.o.i.n. Powołała się również na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśniła, że żąda udostępnienia tych danych, ponieważ zamierza skorzystać z bezwzględnego i bezwarunkowego prawa do usunięcia informacji zgromadzonych w sposób sprzeczny z ustawą i skorzystać z sądowej drogi dochodzenia naruszonych praw i wolości obywatelskich. Pismem z 6 grudnia 2010 r. (nr BOI-II-0164-69/10/MK) Dyrektor Biura Ochrony Informacji Niejawnych MSWiA udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek skarżącej. W piśmie tym wskazał, że rzeczony wniosek nie określał, jakie konkretnie dokumenty, zgromadzone w jakim czasie i przez które organy (i jakiego szczebla) podległe lub podporządkowane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, pozostają w zainteresowaniu skarżącej. Zwrócił uwagę, że informacja taka dałaby wiedzę na temat niejawności tych dokumentów oraz miejscu ich poszukiwania. Ponadto, skarżąca nie podała danych personalnych umożliwiających poszukiwanie danych dotyczących jej osoby. 2.2. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w zakresie rozpatrzenia wskazanego wyżej pisma z 27 października 2010 r. oraz wniosła o zobowiązanie tego Ministra do rozpoznania jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył wniosek o jej odrzucenie. 2.3. Postanowieniem z 17 października 2011 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 113/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd stwierdził, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie dokumentów i zbiorów danych zgromadzonych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej temat. Bezczynność organu, jaką zarzuca skarżąca, nie polega więc na niewydaniu aktu lub dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale na nieudostępnieniu dokumentów. Czynność taka nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zasady udostępniania dokumentów zgromadzonych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych unormowane są przez poszczególne ustawy regulujące funkcjonowanie formacji nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto, tryb udostępniania informacji niejawnych określa u.o.i.n. Żaden z przepisów nie przewiduje wydawania aktów, czy też dokonywania czynności w przedmiocie udostępnienia dokumentów zgromadzonych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Stąd też w opinii sądu skarga skarżącej na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w takim zakresie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. 2.4. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której wskazanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: (1) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 5 oraz 32 ust. 1 u.o.d.o. – przez dokonanie błędnej oceny, że bezczynność dotyczy czynności wyłączonych spod oceny sądownictwa administracyjnego; (2) art. 51 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – z powodu niezastosowania wyżej wymienionych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich niezastosowanie prowadziło do błędnej oceny przedmiotu bezczynności postępowania; (3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – „przez błędne jego zastosowanie w realiach sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż doprowadziło do odrzucenia skargi przy uznaniu, że wniesienie jej z innych przyczyn jest niedopuszczalne, co nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie”. 2.5. Postanowieniem z 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2375/11) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna oddalił skargę kasacyjną skarżącej. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udzielenia dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym w przypadku udostępniania informacji publicznej istotne jest to, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Oznacza to, że w ramach dostępu do informacji publicznej strona może domagać się udostępnienia jedynie dokumentu wytworzonego przez administrację publiczną względnie przez nią posiadanego. Tymczasem w sprawie opisana sytuacja nie zachodziła, skarżąca domagała się bowiem od organu administracji (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) udostępnienia bliżej niesprecyzowanych (wszystkich) dokumentów i zbiorów danych zgromadzonych przez ten resort na jej temat. Bezczynność organu, jaką zarzuca skarżąca, nie polega więc na niewydaniu aktu lub dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale na nieudostępnieniu dokumentów. Żądanie skarżącej nie wyczerpywało znamion domagania się udostępnienia informacji publicznej, a tym samym nie można w tym zakresie było mówić o bezczynności organu, a dodatkowo żądanie skierowane do organu administracji nie jest objęte sądową kontrolą administracji przewidzianą treścią art. 3 p.p.s.a. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka odrzucenia skargi przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 3. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają: prawo do żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, prawo do sądu oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego – przez uniemożliwienie jej wglądu i żądania usunięcia informacji zbieranych przez służby specjalne, a także przez nieustanowienie zasad kontroli sądowej odmowy dostępu do materiałów zgromadzonych przez służby specjalne. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie. 3. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca przedmiotem rozpatrywanej skargi uczyniła dwa przepisy u.o.i.n., które stanowią: „Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych” (art. 4 ust. 1); „Szefowie Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo minister właściwy dla określonego działu administracji rządowej, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli lub kierownik urzędu centralnego, a w przypadku ich braku ABW albo SKW, mogą: 1) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, wyrazić pisemną zgodę na jednorazowe udostępnienie określonych informacji niejawnych osobie nieposiadającej odpowiedniego poświadczenia bezpieczeństwa (…)” (art. 34 ust. 5 pkt 1). Tymczasem przepisy te nie stanowiły podstawy normatywnej postanowień sądów administracyjnych obu instancji, które swoje rozstrzygnięcia oparły na 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznawszy, że nie zachodzi w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się natomiast do art. 4 ust. 1 i art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n., które skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Należy w związku z tym przypomnieć, że jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, w procedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa i wolności (postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia dyspozycji art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 4. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie bowiem z przywołanymi przepisami skarga konstytucyjna przysługuje po wyczerpaniu przewidzianej przez ustawę drogi prawnej. W stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej skarżąca – stosownie do art. 18 u.o.d.o. – powinna była uprzednio wystąpić do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) z wnioskiem o przywrócenie stanu zgodnego z prawem; jeżeli zatem skarżąca uważa, że organ administracyjny, gromadzący – w jej przekonaniu – jej dane osobowe, dopuszcza się naruszenia zasad dotyczących ich udostępniania czy gromadzenia, wówczas może wystąpić do GIODO o zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. W razie wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji, ma on prawo zwrócenia się do GIODO o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 21 ust 1 in principio u.o.d.o.); od tej decyzji dopiero przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 21 ust. 1 in fine u.o.d.o.). Wobec powyższego, z powodu niewyczerpania przez skarżącą przepisanej drogi prawnej, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK. 5. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – obok wyżej wskazanych samoistnych podstaw odmowy nadania dalszego biegu – analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji niedopuszczalne jest samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138). Z tego też powodu należało odmówić nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK. Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.