I OSK 2371/22

I OSK 2371/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 116/22 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2022-09-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 w zw. z art. 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 116/22 w sprawie ze skarg J.J. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 116/22 odrzucił skargi J.J. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej nieruchomości poscaleniowej nr [...], noszącej przed scaleniem nr parceli [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do załatwienia wniosku J.J. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia. Pismem z dnia 12 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu przekazało akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie.
Pismem z dnia 1 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie powołując się na art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wskazało, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w tym konieczność dokonania ustaleń wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 358/18, załatwienie sprawy w ustawowym terminie nie jest możliwe. Jednocześnie wskazało, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 maja 2019 r.
Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Kolegium zwróciło się do Starosty Przemyskiego o przesłanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, informacji dotyczących właścicieli (lub ich następców prawnych) nieruchomości, z których utworzono działkę aktualnie oznaczoną nr [...] położoną w [...], a także przekazanie informacji kto był właścicielem działki nr [...] (nr przed scalaniem).
Odpowiedzi na powyższe udzielono w dniu 28 czerwca 2019 r. Kolejnym pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. poinformowano strony o niemożliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie z uwagi na konieczność wyboru biegłego i zwrócenia się do niego o sporządzenie opinii dla celów prowadzonego postępowania, do czego organ został zobowiązany wyrokiem WSA w Rzeszowie z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 358/18. W piśmie wyznaczono przewidywany termin zakończenia postępowania - 15 listopada 2019 r. W piśmie z tej samej daty ponownie zwrócono się do Starosty Przemyskiego o niezwłoczne przesłanie z prowadzonego operatu geodezyjnego i kartograficznego informacji dotyczących właścicieli (lub ich następców prawnych) działek [...] (przed scaleniem [...]) oraz [...] (przed scaleniem [...]), [...] i [...], położonych w [...], ze wskazaniem, że informacje powinny zawierać dane dotyczące przekształceń podmiotowych na w działkach w okresie od 23 września 1970 r. do aktualnie. Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r., oraz pismami 3 października 2019 r. Kolegium zwracało się do kolejnych biegłych o sporządzenie opinii. Wszyscy biegli odmówili sporządzenia opinii, przy czym ostatnia odpowiedź została nadesłana w dniu 29 października 2019 r. Ostatecznie postanowieniem z 12 listopada 2019 r. Kolegium, wyznaczyło biegłego w osobie J.G. i zleciło wykonanie opinii. W związku z chorobą wymienionego termin uległ przesunięciu. W dniu 24 maja 2021 r. organ wystosował pisma ponaglające do biegłego. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy - 31 sierpnia 2021 r.
Pismem z dnia 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działając na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poinformowało skarżącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] i wsi [...] gromady [...] o ogólnym obszarze [...] ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obecnie oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...] uległo umorzeniu z mocy prawa. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 listopada 2021 r.
W dniu 7 kwietnia 2022 r. skarżący działając na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł ponaglenie w sprawie załatwienia wniosku z dnia 2 kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 września 1970 r. oraz o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z której winy sprawa nie została załatwiona, załatwienie sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienie ponaglenia, podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości postępowania.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4162/3/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działając na podstawie art. 37 oraz art. 105 § 1, art. 126 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia na przewlekłe postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zakończone, zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie.
W skardze do Sądu I instancji na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1169) w zw. z art. 149 P.p.s.a orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, "mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi", wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. odszkodowania z tytułu przewlekłości postępowania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium przez 12 lat postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej nigdy nie dołączyło do akt postępowania, pierwotnych dokumentów z postępowania scaleniowego (dokumentów źródłowych), w tym operatu scaleniowego wsi [...]. Nie posiadając akt źródłowych, organ nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Pismami z dnia 7 listopada 2021 r., 16 grudnia 2021 r. i 7 kwietnia 2022 r. ponaglał Kolegium w przedmiocie wydania decyzji.
Sąd rozdzielił skargę skarżącego. Pod sygn. akt II SAB/Rz 116/22 zarejestrowana została skarga na bezczynność organu, pod sygn. akt II SAB/Rz 117/22 skarga na przewlekłość postępowania.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wskazując, że sprawa, w której skarżący wniósł ponaglenie została już zakończona.
Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 117/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie połączył sprawy o sygn. akt II SAB/Rz 116/22 i II SAB/Rz 117/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić ją pod sygnaturą II SAB/Rz 116/22.
Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił złożone w sprawie skargi. W uzasadnieniu Sąd powołując uchwałę NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 podniósł, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu – art. 53 § 2b P.p.s.a. Ponaglenie zatem, z jednej strony inicjuje administracyjną kontrolę sprawy pod kątem terminowego i sprawnego jej prowadzenia, z drugiej zaś spełnia określony art. 53 § 2 b P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Ponaglenie stanowi sygnalizację dla organu zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej niż to niezbędne. Wskazany w art. 53 § 2b P.p.s.a. termin "w każdym czasie", odnoszący się do złożenia skargi na bezczynność, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, jak podkreślił NSA, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zatem kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Sąd I instancji wskazał nadto, że analogicznej treści uchwałę wydał NSA w odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania wskazując, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. NSA wyjaśnił w uzasadnieniu, że skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Prawo do Sądu przysługuje tak długo, jak długo istnieje przedmiot postępowania – stan faktyczny przewlekłego postępowania.
Sąd I instancji podniósł, że pismem z dnia 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie poinformowało skarżącego, że na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Skarżący w dniu 7 kwietnia 2022 r. skierował do organu ponaglenie. Sąd wskazał ponadto, że na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) do art. 158 k.p.a. dodano § 3, zgodnie z którym: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie na podstawie art. 2 wyżej powołanej ustawy zmieniającej: "do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". 2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej (16 września 2021 r.) ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie na podstawie powołanego wyżej przepisu organ pismem z dnia 19 października 2021 r. poinformował skarżącego, że postępowanie z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu doszło w ten sposób do zakończenia postępowania i miało to miejsce przed złożeniem przez skarżącego ponaglenia. Nie zmienia powyższego fakt, że wyżej opisane pismo nie zostało nazwane decyzją, a w ocenie Sądu bezsprzecznie powinno być uznane za taki akt, bowiem zawiera minimum cech powalających na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Organ poinformował o sposobie rozstrzygnięcia, wskazał podstawę prawną, opatrzył pismo datą a także informacją od kogo pochodzi.
Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił wniesione w niniejszej sprawie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.J. reprezentowany przez r.pr. A.R. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Nehrybka. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, uznał, iż postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi na bezczynność oraz przewlekłe postępowanie, zostało zakończone, albowiem pismem z dnia 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie poinformowało skarżącego, że na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Tym samym wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłość postepowania, w sytuacji gdy sprawa została już rozstrzygnięta i zakończona, było zdaniem Sądu I instancji niedopuszczalne. Jednakże w ww. postępowanie nie zostało zakończone, albowiem pisma organu z dnia 19 października 2021 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, biorąc pod uwagę brak podstawowych elementów determinujących uznanie danego pisma za decyzję administracyjną, tj. brak subsumcji stanu faktycznego sprawy, jak również brak prawidłowego podpisania decyzji;
2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pozostawił poza oceną merytoryczną faktu braku podstaw do uznania, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] o ogólnym obszarze [...] ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie oznaczonej jako działka nr [...]) położonej w miejscowości [...], toczącego się z wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2009 r., zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania z mocy samego prawa, tj. na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a., albowiem ww. decyzja scaleniowa nie spełnia wymogów formalnych, nie zawiera wszystkich elementarnych cech decyzji, stąd nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, oraz że decyzja nie została skutecznie doręczona i ogłoszona stronom postępowania, jak również nie jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawa lub ekspektatywy, a tym samym nie została spełniona przesłanka sine qua non umorzenia z mocy prawa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. upływ trzydziestoletniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie,
3. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p. p. s. a. w zw. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1, 2, 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, rozpatrzył sprawę, mimo, że materiał dowodowy był niewystarczający wobec braku pierwotnych akt postępowania scaleniowego z 1970 r. oraz operatu scalenia, w tym braku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] z umieszczonym na zwrotnym egzemplarzu decyzji oświadczeniem przewodniczącego gminnej rady narodowej o sposobie, miejscu i terminie jej ogłoszenia, a w szczególności poprzez brak integralnych części decyzji, załączników do aktu, tj. planu projektu scalenia gruntów wsi [...] oraz protokołu w sprawie objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych podczas scalenia,
4. naruszenie art. 153 P.p.s.a., przez niezastosowanie się Sądu I instancji oraz SKO do wiążących organy wskazań NSA w Warszawie wyrażonych w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygnatura akt: II OSK 105/16 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. sygnatura akt II SA/Rz 710/10, przez co orzekające w sprawie ograny i Sąd nie rozważyły prawidłowości postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą scaleniową, a w szczególności nie oceniły braku projektu scalenia jako integralnej części decyzji, nie zgromadziły koniecznego do oceny i rozważań materiału porównawczego zgromadzonego w 1970 r. i operatu scalenia, jak również nie ustaliły, czy żądanie strony nie będzie dotyczyło nieruchomości położonej w innej części obszaru scalenia, czy podlega pod decyzję scaleniową, a poprzez to, organy prawidłowo nie ustaliły, czy z wniosku z dnia 2 kwietnia 2009 r. w istocie może toczyć się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PPRN w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...], co mogło przywieść Sąd I instancji i SKO do błędnego uznania, że w sprawie powinna być wydana decyzja, a nie postanowienie umarzające postępowanie, jako bezprzedmiotowe.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
– art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ze działka pod zabudowaniami nr [...] (obecnie nr [...]) wchodziła do obszaru scalenia gruntów rolnych wsi [...], objęta była postępowaniem scaleniowym i podlega pod decyzję PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...],
– art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy scaleniowej w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PPRN w [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] w sprawie podjęcia z urzędu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi [...] została skutecznie ogłoszona i doręczona stronom postępowania, jest decyzją kompletną, ostateczną i weszła do obrotu prawnego,
– art. 12 ust. 1, 2, 3 ustawy scaleniowej w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] została skutecznie doręczona i ogłoszona stronom postępowania, jest decyzją kompletną, ostateczną i weszła do obrotu prawnego,
– art. 16 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] stanowi tytuł do ujawnia nowego stanu własności w księgach wieczystych, oraz że przenosi obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez zarzuty naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny słuszności stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. za decyzję administracyjną, a w konsekwencji wywiedzenie, że doszło do zakończenia postępowania i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przedmiotowym pismem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie poinformowało skarżącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] i wsi [...] gromady [...] o ogólnym obszarze [...] ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...]) uległo, na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a., umorzeniu z mocy prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że w polskim systemie prawnym za decyzję administracyjną uznaje się orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności niesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały (art. 107 § 1 k.p.a.). Natomiast treść pisma z 19 października 2021 r. nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów - w szczególności: uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o środku zaskarżenia. Sformułowanie: "(...) postępowanie (...) ulega umorzeniu z mocy prawa (...)" i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego" oraz informacja, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. W doktrynie wskazuje się, że jako minimum elementów decyzji konieczne jest zaistnienie 4 składników: określenia autora, adresata, rozstrzygnięcia, podpisu osoby reprezentującej organ (zob. Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 r. s. 689, nb 8). Takie minimum koniecznych elementów decyzji wypracowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tuż po reaktywowaniu sądownictwa administracyjnego, gdy ówczesny ustawodawca wskazał, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegały wyłącznie decyzje i to w wyraźnie wskazanych dziedzinach, a kultura prawna organów administracji państwowej była znacznie niższa. Obecnie brak jest podstaw, by w każdym piśmie wystosowanym wobec osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym doszukiwać się przymiotu decyzji.
Podnieść należy ponadto, że w doktrynie trafnie wskazuje się, iż w przypadku, w którym organ nadzorczy ustali w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1350, nb 21). Cezura czasowa, zawarta w art. 158 § 2 k.p.a., nie ogranicza uprawnień sądu administracyjnego, wynikających z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zob. R. M. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 13, 14). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Regulacja ta nakazała postawić istotne pytanie o prawidłową reakcję organu nadzorczego. W tym zakresie zarysowały się w doktrynie dwie możliwości. Po pierwsze, organ nadzorczy mógł ograniczyć się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po drugie, organ nadzorczy mógł wydać decyzję stwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W doktrynie podkreśla się brak zasadności w zakresie pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zob. R. M. Sarbiński - op. cit.). Umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot (zaskarżona decyzja) spełnia określone w przedmiotowym przepisie przesłanki. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, organ obowiązany jest do poczynienia ustaleń faktycznych. Ustalenia organu nie powinny pozostawać poza kontrolą sądowoadministracyjną, a strony nie można pozbawiać środka odwoławczego i prawa do sądowej kontroli działalności organu administracyjnego. Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in., orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zauważyć należy, że o ile Kolegium oparło informację dla stron zawartą w piśmie z 19 października 2021 r. o art. 9 k.p.a. i art. 158 § 3 w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a więc wskazując, że w istocie pismo to miało jedynie informacyjny charakter, o tyle brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (zob. G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Nie jest wystarczające zatem jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.
Tożsamy pogląd został wyrażony w licznych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np.: z 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r., I OSK 1602/22, z 19 października 2022 r., I OSK 1546/22, z 9 listopada 2022 r., I OSK 1284/22, czy z 1 grudnia 2022 r., I OSK 1995/22) - przywołane powyżej stanowiska skład orzekający w sprawie w całości podziela.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. W konsekwencji czego stwierdzić należy, że postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nie zostało zakończone. Dlatego też, skoro Sąd I instancji nieprawidłowo zakwalifikował pismo Kolegium z dnia 19 października 2021 r. jako decyzję, to tym samym Sąd ten nie był zobligowany do badania przesłanek wynikających z art. 149 § 1 P.p.s.a. Z tych względów, odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów przytoczonych w petitum skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.