I OSK 2368/21

I OSK 2368/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 115/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-25
I OZ 593/21 - Postanowienie NSA z 2022-01-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 61 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1, art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Klubu Sportowego "[...] " w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 115/21 w sprawie ze skargi [...] Klubu Sportowego "[...] " w Warszawie na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 października 2020 r. nr DO-II.7610.56.2020.BK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 115/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Klubu Sportowego "[...] " w Warszawie na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 października 2020 r. nr DO-II.7610.56.2020.BK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też Minister), po rozpatrzeniu wniosku [...] Klubu Sportowego "[...] " (strona skarżąca, strona skarżąca kasacyjnie, wnioskodawca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo - Mazowiecki Okręgowy Zakład Gazownictwa z/s w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ul. [...] o pow. 1,0966 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie 6-11-15. Nabycie nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 z późn. zm., dalej też: ustawa z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, ustawa z dnia 29 września 1990 r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który mógłby stanowić podstawę do uznania go za stronę w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wojewody Warszawskiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995 r. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo-administracyjnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. może także uczestniczyć osoba trzecia wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, a które uwłaszczenie mogłoby naruszać. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zdaniem organu, nie dowodzi posiadania przez wnioskodawcę jakiegokolwiek prawa rzeczowego bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości uwłaszczonych decyzją Wojewody Warszawskiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995 r. Z tego powodu zdaniem organu należało odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji, na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł [...] Klub Sportowy "[...] ".
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Skarżący zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazał, że organy nie uwzględniły, że skarżący był nieprzerwanym posiadaczem nieruchomości, co doprowadziło do naruszenia jego interesów prawnych i wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995r. z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Organ prawidłowo jednak uznał, że skarżący nie posiadał żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożył on bowiem żadnych dokumentów, a złożone przy skardze również takiego dowodu nie stanowią, z których wynikałyby jakiekolwiek jego prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby go do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jak słusznie wskazuje organ orzeczenie sądu powszechnego podważające zasiedzenie Skarbu Państwa i stwierdzające, że prawo własności przysługuje skarżącemu stanowiłoby potwierdzenie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i uprawniałoby skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego. Takim orzeczeniem skarżący obecnie nie dysponuje.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] Klub Sportowy "[...] " zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1, 80 kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz dokonania dowolnej oceny przedstawionego stanu faktycznego, a także poprzez nieprawidłową kontrolę legalności wydanej decyzji co skutkowało błędnym ustaleniem, iż skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do posiadania uprawnienia strony, a także, iż decyzje administracyjne podlegające kontroli sądowo-administracyjnej nie naruszały praw skarżącego co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego, pomimo wydania przez Organ decyzji z naruszeniem prawa;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż poczynione przez Organ uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie uznania decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995 r. za nieważną jest prawidłowe, podczas gdy z definicji ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także art. 28 kpa skarżącemu przysługuje legitymacja do wnioskowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nieuwzględnienie skargi w całości podczas gdy doszło w niej do naruszenia prawa dającego podstawę do zmiany zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 28 kpa poprzez uznanie, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995 r., i tym samym nie przysługuje mu legitymacja do zaskarżenia postanowienia Ministra Rozwoju odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ww. decyzji, podczas gdy postępowanie to dotyczyło wprost nieruchomości, na której znajduje się obiekt sportowy zarządzany przez skarżącego i jest on posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, skarżący wykazał przysługujący mu interes prawny zarówno na etapie postępowania sądowo - administracyjnego jak i postępowania administracyjnego;
2. art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skarżącemu nie przysługują prawa rzeczowe do gruntu lub inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących które uwłaszczenie mogłoby naruszać, podczas gdy Sąd pomimo bogatego materiału dowodowego nie dopatrzył się, iż skarżący był nieprzerwanym posiadaczem nieruchomości, a zatem oddalenie skargi i utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Rozwoju oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego w sposób istotny narusza interesy prawne skarżącego w tym w szczególności prawa do występowania na wskazanej powyżej podstawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji;
3. art.156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia i uznanie, iż Organ nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisów w zestawieniu z ustalonym stanem faktycznym oraz przedłożonymi dowodami, co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie dysponował interesem prawnym w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji a następnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skargi na postanowienie organu administracji oraz że nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, podczas gdy skarżącemu przysługiwał interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności wydanej decyzji, a także okoliczności faktyczne wydania ww. decyzji konkludują możliwość prowadzenia postępowania nieważnościowego z uwagi na istotne naruszenia przepisów prawa.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 24 października 2024 r. sygn. akt. I OSK 891/23, 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
W ramach naruszenia przepisów postępowania w zarzucie nr 1 wskazuje się m. in. na naruszenie art. 7 k.p.a., nie jest to zarzut precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej w zarzucie nr 2 wskazuje się na naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., pomimo, że w sprawie kwestionowane było postanowienie Ministra wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zaakceptowane później przez Sąd wojewódzki; nie wskazano tutaj (zarzut nr 2) również niezbędnych przepisów (norm) prawa materialnego, z którego wywodzony jest przez skarżącego interes prawny w myśl art. 28 k.p.a., poza ogólnym stwierdzeniem: "(...), podczas gdy z definicji ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także art. 28 kpa skarżącemu przysługuje legitymacja do wnioskowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego, (...)". Tak skonstruowany zarzut jest niezasadny. Z kolei w zarzucie nr 3 środek odwoławczy wskazuje na równoczesne naruszenie przez zaskarżony wyrok przeciwstawnych – wynikowych – podstaw orzekania dla Sądu wojewódzkiego ulokowanych w p.p.s.a. ("art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 151 ppsa"). Natomiast o obrębie naruszenia prawa materialnego w zarzucie nr 1 oraz nr 2 brak jest wymaganego powiązania naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, z których wywodzony jest interes prawny skarżącego kasacyjnie. Powyższe dotyczy także uwypuklanego w zarzucie nr 3 naruszenia m. in. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując bowiem na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało również – co do zasady – powiązać ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego). Poza tym wyjaśnić też należy, że zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno towarzyszyć obligatoryjne dokładne określenie przepisów prawa, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszało kontrolowane postanowienie, a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego. Wypadało zatem bezwzględnie powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim konkretnym przepisem (przepisami) prawa rażąco – w ocenie skarżącego – naruszonym. Zbudowane w sposób powyższy zarzuty nie są prawidłowo uformowane stosowanie do wymogów p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Odnosząc się do tak zbudowanych zarzutów Sąd kasacyjny ponownie przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
To środek odwoławczy musi wskazać chociażby konkretną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, który – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny, co podkreślano, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; 4 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1151/21; 29 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1234/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
W postepowaniu przed WSA kwestionowane było postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 października 2020 r. nr DO-II.7610.56.2020.BK (dalej też postanowienie Ministra z 2020 r.) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na brak przymiotu strony zgodnie z art. 28 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 271–294). Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji Wojewody Warszawskiego nr 282/95 z dnia 16 maja 1995 r. (dalej też decyzja Wojewody Warszawskiego), która została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich (zob. odpowiednio: E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1427–1445). Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W realiach rozpoznawanej sprawy trzeba przypomnieć, że od początku przywróconego sądownictwa administracyjnego w naszym państwie – w szczególności w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 – jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzono m.in., że: "(...). Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym" (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022r. sygn. akt I OSK 2875/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. uchwały NSA z dnia: 26 listopada 2001 r. sygn. akt I OPK 19/01; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, rację należy przyznać Sądowi wojewódzkiemu, że nie istniała norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji Wojewody Warszawskiego. Organ właściwie ustalił, ze skarżący nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego. Podstawy takiego interesu prawnego w sprawie nie może także stanowić art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości gdyż decyzja uwłaszczeniowa nie naruszyła prawa skarżącego. Na dzień 5 grudnia 1990 r. nie przysługiwało skarżącemu żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości, co trafnie przyjął zaskarżony wyrok. Prawidłowo jako błędne – uznał Sąd I instancji – stanowisko skarżącego kasacyjnie, w którym interes ten wywodzi z faktu faktycznego posiadania tej nieruchomości, a w szczególności z faktu złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II Ns 474/14 o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa, które to postępowanie ma na celu potwierdzenie tytułu własności na rzecz skarżącego oraz doprowadzić do uchylenia postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia przez Skarb Państwa, skoro żadne prawo rzeczowe przysługujące skarżącemu do tej nieruchomości nie zostało potwierdzone. Nie można też z pewnością zakwestionować w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew treści środka odwoławczego, ustaleń Sądu wojewódzkiego, że organ zatem prawidłowo ustalił, że skarżący nie wykazał aby posiadał interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania i nie mógł być uznany za stronę tego postępowania. Jak również tego, że w konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2574/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło na gruncie rozpoznawanej sprawy do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z normami (przepisami) prawa przywoływanymi konkretnie w środku odwoławczym, który, co akcentowano wyżej, nie odpowiada w pełni wymogom p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 października 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.