I OSK 2367/21

I OSK 2367/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 492/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-09-29
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "C." Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 492/21 w sprawie ze skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 492/21 w ten sposób, że w miejscu znaku sprawy "[...] wpisuje "[...] 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od "C." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., II SA/Go 492/21 oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. działając na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 10 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 ze zm.), dalej jako "u.o.z.z.", po rozpatrzeniu wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2020 r., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] przez uwzględnienie w tej decyzji przekazania wycenionych pasz do utylizacji lub przetworzenia jej w sposób zapewniający zabicie wirusa grypy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] wyznaczył gospodarstwo C. sp. z o.o. położone w miejscowości M., gmina K. (WNI: [...]) za ognisko choroby zakaźnej zwierząt (grypy ptaków) oraz nałożył na stronę określone nakazy i zakazy, w tym nakaz zabicia drobiu. W dniu 24 kwietnia 2020 r. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. wpłynął wniosek tej Spółki o zmianę ww. decyzji własnej tegoż organu z dnia [...] marca 2020 r. w sposób określony przez stronę: tj. przez uwzględnienie w tej decyzji przekazania wycenionych pasz do utylizacji lub przetworzenia w sposób zapewniający zabicie wirusa grypy. Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji własnej. W rezultacie wniesionego przez stronę zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił ww. postanowienie organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji wskazał dalej, że podczas kontroli realizacji wykonania ww. decyzji z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogniska ptasiej grypy i wprowadzonych w niej nakazów i zakazów w gospodarstwie strony zlokalizowanym w miejscowości M. w gminie K., przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2020 r. w gospodarstwie strony nie stwierdzono paszy. W związku z wezwaniem strony przez organ do doprecyzowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. strona wskazała, że przedmiotowa pasza została spryzmowana wraz ze skażonym obornikiem usuwanym z budynków fermy, załączając lokalizacją miejsca pryzmowania. Dalej organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku w sprawie zmiany ww. decyzji na prowadzonej przez stronę fermie brak było paszy, której wniosek dotyczył, ta bowiem została zagospodarowana przez stronę poprzez dokonanie pryzmowania ze skażonym obornikiem, a takiego postępowania z paszą nie nakazywał organ ww. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. bowiem do pasz w ogóle się decyzja ta nie odnosiła. Organ wskazał nadto, że § 6 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie zwalczania grypy ptaków (Dz.U.2007.239.1752), dalej jako "rozporządzenie", stanowi, iż powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia wystąpienia choroby w gospodarstwie wyznacza je jako ognisko choroby oraz nakazuje m.in. zniszczenie lub obróbkę, w sposób zapewniający zniszczenie wirusa grypy ptaków, produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, paszy oraz przedmiotów i substancji, które mogły zostać skażone wirusem tej choroby. Niewydanie nakazu zniszczenia lub obróbki paszy w ww. decyzji z dnia 24 marca 2020 r. jednoznacznie dowodzi, że organ uznał, iż na dzień wydania tej decyzji znajdująca się na fermie pasza nie jest paszą, która mogła być skażona wirusem grypy. Organ zauważył, że strona decyzji tej nie zaskarżyła, a zatem nie było prawnych i faktycznych podstaw do objęcia paszy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Takich podstaw nie było także na dzień składania wniosku w sprawie zmiany tej decyzji i nie ma ich na dzień wydania decyzji o odmowie zmiany decyzji. Organ zaznaczył, że prawo weterynaryjne nie reguluje kwestii postępowania z tak przetworzoną paszą, tzn. spryzmowaną razem ze skażonym obornikiem. Końcowo organ uznał, odwołując się do treści art. 155 k.p.a., iż uwzględnienie wniosku Spółki prowadziłaby do wydania decyzji niezgodnej z prawem, a tym samym godzącej w interes społeczny.
Od powyższej decyzji C. sp. z o.o. w K. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie m.in. art. 155 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 10 u.o.z.z. oraz art. 6, art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ błędnie ustalił, iż na terenie gospodarstwa brak było skażonej paszy, której dotyczył wniosek z dnia 24 kwietnia 2020 r. Okoliczność znajdowania się paszy na terenie fermy potwierdzona została w protokole szacowania z dnia 25 marca 2020 r. określającego rodzaj i ilość paszy (pasza [...] w ilości 49 ton). Protokół ten został podpisany przez przedstawiciela organu I instancji lekarza weterynarii J. S. Przedmiotową paszę widzieli również rzeczoznawcy dokonujący wycenę. W uzgodnieniu z organem i instancji i lekarzem weterynarii J. S. pasza ta jako skażona została wysypana w kurniku na obornik, zdezynfekowana i wraz z obornikiem wywieziona na pryzmę.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania, a nadto wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej i w żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Natomiast w niniejszej sprawie zarówno wniosek o zmianę decyzji jak i odwołanie od decyzji organu I instancji wskazują, że strona zmierza de facto do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2020 r. Decyzja ta nie rozstrzygała natomiast kwestii dotyczących postępowania z paszą znajdującą się w gospodarstwie Spółki, a tym samym brak było podstaw do dokonania zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z wnioskiem strony. W związku z powyższym Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana w sposób prawidłowy, natomiast zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest bezzasadny.
Od powyższej decyzji C. sp. z o.o. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj.:- protokołu szacowania z dnia 25 marca 2020 r. określający rodzaj i ilość paszy (pasza [...] w ilości 49 ton) na okoliczność, iż pasza ta znajdowała się na fermie drobiu skarżącego w miejscowości M.; - decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...]; - wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2020 r. wraz z poświadczeniem wpływu do organu I instancji; - decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] na okoliczność dokonania zmiany przez organ I instancji innej decyzji własnej wydanej w odniesieniu do Spółki, dotyczącej innego stada, na podstawie art. 155 k.p.a. przez rozszerzenie zakresu utylizacji o paszę, która, podobnie jak w niniejszej sprawie, nie była objęta zakresem rozstrzygnięcia w pierwotnej, zmienianej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. oddalił skargę wskazując, iż wniosek strony o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w określonym przez nią zakresie, nie mógł odnieść spodziewanego rezultatu. Rozpoznanie wniosku o zmianę decyzji przez nałożenie na stronę postępowania kolejnego obowiązku bezspornie wymagało od organu rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym – w zakresie zasadności nałożenia na stronę obowiązku polegającego na utylizacji paszy dla zwierząt. Wskazuje na to argumentacja Spółki, która dowodząc słuszności swego stanowiska powołuje się na przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał także, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym. W postępowaniu tym organ bada jedynie następujące okoliczności: czy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; czy strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; oraz – czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozpoznając sprawę w trybie art. 155 k.p.a. organ nie jest władny do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie jest również upoważniony do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sprawa, której dotyczy postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. musi być tożsama pod względem materialnym ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną, co oznacza, że w obydwu postępowaniach muszą występować te same podmioty, których dotyczą decyzje oraz musi istnieć tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Zdaniem Sądu I instancji wniosek strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powyższych warunków nie spełniał. Uwzględnienie tegoż wniosku doprowadziłoby do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym przez objęcie zmienianą decyzją stanu faktycznego i prawnego, który nie był przedmiotem analizy, rozpoznania i rozstrzygnięcia ostateczną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] marca 2020 r. Organ ten nie rozważał zagadnienia utylizacji paszy. W trybie art. 155 k.p.a. dokonanie powyższej zmiany decyzji ostatecznej nie jest dopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła C. sp. z o.o. w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 42 ust. 10 u.o.z.z. oraz § 6 ust. 1 pkt 1c i § 6 ust. 2 rozporządzenia i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] marca 2020 r. bezzasadnie nie uwzględniła przekazania do utylizacji lub przetworzenia jej w sposób zapewniający zabicie wirusa grypy, znajdującej się na fermie paszy, nie wyczerpując tym samym wszystkich środków przewidzianych prawem do zwalczania tej choroby;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia prawa materialnego, opisanego w pkt 1.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 i art. 140 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz bezpodstawne przyjęcie, iż wniosek strony o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w określonym przez nią zakresie, nie mógł odnieść spodziewanego rezultatu oraz, że przedmiotowy wniosek nie spełniał warunków tożsamości treści praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 i art. 140 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie za zbędną analizę sprawy pod kątem spełnienia przesłanek zmiany decyzji wymienionych w art. 155 k.p.a., które odnoszą się do interesu społecznego oraz słusznego interesu strony;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] marca 2020 r. przez uwzględnienie w tej decyzji przekazania wycenionych pasz do utylizacji lub przetworzenia jej w sposób zapewniający zabicie wirusa grypy;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 140 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy oraz dokonały błędnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleń prowadzących do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania stanowiących podstawę wydania decyzji organu I instancji;
- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne nie przeprowadzenie dowodów z dokumentów, zgłoszonych w skardze, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie w całości oraz o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze jako dotyczących okoliczności powstałych już po wydaniu ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2020 r. oraz dotyczycących innego gospodarstwa należącego do strony, nie będącego przedmiotem niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analiza zarzutów kasacji prowadzi do wniosku, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje możliwość wykorzystania przepisu art. 155 k.p.a. jako podstawy prawnej zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] marca 2020 r., w sposób wskazany we wniosku skarżącej Spółki z 23 kwietnia 2020 r. Odnosząc się do tej kwestii wypada zauważyć, iż przepisy k.p.a. jako zasadę postępowania wskazują trwałość decyzji administracyjnych, co oznacza, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach k.p.a. lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, co oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ograniczona dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, zamykająca się w przypadkach przewidzianych w przepisach k.p.a., zapewnia trwałość decyzji, służy ochronie porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim ochronie praw nabytych. Zasadę trwałości decyzji uzasadniają konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, Lex nr 1682732). W aktualnym orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadków (vide: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 372/10; wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II OSK 83/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie stanowi także istotne wskazanie interpretacyjne dla określenia charakteru i zasięgu stosowania poszczególnych regulacji prawnych stanowiących wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (exceptiones non sunt extendendae).
Przechodząc do oceny charakteru prawnego art. 155 k.p.a. należy wskazać, iż jest to przepis pozwalający uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, w sytuacji zgody strony na takie uchylenie lub zmianę, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy przepis stał się podstawą bogatego orzecznictwa oraz wypowiedzi doktryny. Stał się także przyczyną wielu kontrowersji tyczących zakresu jego zastosowania (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uwagi do art. 155). Problem powstały w badanej sprawie nie jest jednak objęty zakresem tych kontrowersji, a zatem nie istnieje potrzeba jego wielowątkowej prezentacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem postępowania na gruncie art. 155 k.p.a. nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub kontrola legalności decyzji dotychczasowej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, Lex nr 27118; wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, Lex nr 26991; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Lex nr 30615; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 155 k.p.a. statuuje zatem samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przy czym badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, Lex nr 27431). Nie budzi również kontrowersji, iż przepis art. 155 k.p.a. stanowi podstawę weryfikacji decyzji niewadliwych, a jego zastosowanie do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów k.p.a. (vide: wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20/637; wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116).
Spór powstały w badanej sprawie tyczy tego, czy wniosek skarżącej Spółki z 23 kwietnia 2020 r. prowadził do kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy, tym razem w zakresie zniszczenia lub obróbki paszy dla zwierząt w związku ze stwierdzeniem ogniska ptasiej grypy w gospodarstwie, tj. w takim zakresie, którego nie obejmowała ostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r., czy też możliwe było podjęcie decyzji w powyższym zakresie wyłącznie w wyniku zbadania w "nowej" sprawie przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. Rozstrzygając powyższą kontrowersję wypada przyznać rację organom i Sądowi I instancji, bowiem wydanie decyzji na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, mocą której doszłoby do nałożenia nowych obowiązków, w związku z ujawnieniem w gospodarstwie skarżącej Spółki kolejnych przedmiotów skażonych wirusem ptasiej grypy, poza tymi już wskazanymi w ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2020 r., wymaga podjęcia decyzji merytorycznej na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, a tryb zmiany decyzji wskazany w art. 155 k.p.a. – o czym była już mowa powyżej – nie nadaje się do osiągnięcia takiego rezultatu. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania powyższego trybu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Przy czym nie chodzi tutaj o zakres sprawy rozumianej "in abstracto", ale o zakres wyznaczony elementami sprawy ostatecznie już rozstrzygniętej. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a zatem decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (vide: wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, Lex nr 151421; uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4).
Nie ulega wątpliwości, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej mówiąc, tożsamość przedmiotowa sprawy występuje gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, Lex nr 45166; uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4). Aktualnie ugruntowane jest zapatrywanie, że ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać nieuchronność zmiany stanu faktycznego, która jest najczęstszą przyczyną domagania się uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany lub uchylenia decyzji. W związku z tym, jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Potwierdza to konkluzję, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (vide: uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 37/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przechodząc na grunt badanej sprawy wypada potwierdzić, iż tożsamość sprawy nie występuje gdy zachodzi konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie chodzi o badanie skażenia wirusem ptasiej grypy paszy dla drobiu znajdującej się w gospodarstwie, Tożsamość sprawy nie występuje także gdy konieczne jest podjęcie dodatkowego rozstrzygnięcia. W badanej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zniszczenia paszy lub jej obróbki w sposób zapewniający zniszczenie wirusa ptasiej grypy. Trafnie zatem konkludują organy i Sąd I instancji, iż wniosek skarżącej Spółki z 23 kwietnia 2020 r. wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia i wydania odpowiedniej treści nakazu, o którym stanowi § 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia, w odniesieniu do pasz dla kurcząt znajdujących się w gospodarstwie, które mogły zostać skażone ww. wirusem. Powyższe uwagi pozwalają dojść do wniosku, iż istotą wniosku Spółki z 23 kwietnia 2020 r. nie jest uzyskanie zmiany rozstrzygnięcia zawartego już w ww. decyzji ostatecznej, w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, ale zbadanie nowych okoliczności sprawy, odnoszących się tym razem do skażenia wirusem paszy będącej w gospodarstwie i wydania dodatkowego nakazu w tym zakresie, a zatem merytorycznego rozstrzygnięcia o nowych prawach i obowiązkach strony, o których dotychczas organ nie orzekł w ww. decyzji ostatecznej.
W tej sytuacji nie można potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. wskutek odmowy zastosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w tym przepisie. Nietrafny jest także zarzut naruszenia powyższej regulacji w zakresie niezbadania przesłanek interesu strony i interesu społecznego, jako warunku zastosowania art. 155 k.p.a. Skoro wniosek skarżącej Spółki z dnia 23 kwietnia 2020 r. nie stanowił w istocie wniosku, o którym mowa w art. 155 k.p.a. i nie mógł być w tym trybie załatwiony, lecz dla uwzględnienia wymagał wydania decyzji merytorycznej, to ocena spełnienia przesłanki art. 155 k.p.a., nie ma w takiej sytuacji istotnego znaczenia.
Nie doszło także w badanej sprawie do naruszenia art. 6 oraz art. 7 k.p.a. Prawidłowe pozostaje ustalenie tyczące zakresu rozstrzygnięcia podjętego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Natomiast w razie gdyby doszło do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem Spółki z 23 kwietnia 2020 r. konieczne byłoby dokonanie nowych ustaleń faktycznych i podjęcie szerszego zakresowo rozstrzygnięcia, niż to dotychczasowe, wynikające z treści ww. decyzji ostatecznej. Prawidłowa jest tym samym konkluzja o braku przedmiotowej tożsamości sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i zainicjowanej ww. wnioskiem Spółki.
Nie można natomiast w okolicznościach badanej sprawy dopatrzeć się podstaw naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów jest normą wynikową w administracyjnym postępowaniu odwoławczym i zasadniczo nieprawidłowe jego zastosowanie jest następstwem innych naruszeń prawa, których dopuścił się organ odwoławczy. W ramach zarzutu naruszenia tegoż przepisu badana skarga kasacyjna nie wskazuje owych innych naruszeń prawa, a powyższy zarzut formułuje jedynie w kontekście utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Tak sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być trafny. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji w określonych kwestiach odwoławczych. Ponieważ kwestie uregulowane w art. 136 – 139 k.p.a., do których odwołuje się art. 140 k.p.a., nie były poruszane w badanym postępowaniu, a skarga kasacyjna nie wskazuje, w czym konkretnie przejawia się naruszenie tegoż przepisu, zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie uznać należy za niezasadny.
Z kolei zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został niestarannie sformułowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy. Również posłużenie się w ww. przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Ponadto wypada zauważyć, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane jest także stanowisko, że nieprzeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I GSK 243/10; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Niejako na marginesie powyższych uwag wypada skonstatować, iż zgłoszony przez stronę skarżącą wniosek o dopuszczenie dowodu z protokołu szacowania z dnia 25 marca 2020 r. określający rodzaj i ilość paszy (pasza [...] w ilości 49 ton) na okoliczność, iż pasza ta znajdowała się na fermie drobiu skarżącego w miejscowości M., a zatem na okoliczność nową, nieustaloną w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., zdaje się potwierdzać brak tożsamości sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją ostateczną i postępowania inicjowanego wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. Zgłaszając i popierając ów wniosek dowodowy strona skarżąca winna mieć świadomość, że w istocie domaga się podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o okoliczności faktyczny, które nie były przedmiotem oceny organu w ww. decyzji ostatecznej. Z kolei pozostałe wnioski dowodowe tyczą okoliczności, które w skardze kasacyjnej nie są podważane, a to wobec niepodniesienia w skuteczny sposób zarzutu naruszenia przez organy administracji utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bądź innego zarzutu naruszenia prawa, w ramach którego w postępowaniu kasacyjnym mógłby zostać oceniony fakt wydania wobec tego samego podmiotu odmiennych rozstrzygnięć w porównywalnych okolicznościach faktycznych i prawnych.
Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 42 ust. 10 u.o.z.z. w związku z § 6 ust. 1 pkt c) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, iż przepisy te nie odnoszą się do kwestii zmiany ostatecznej decyzji, a zatem nie mogły być w badanej sprawie zastosowane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji w oparciu o ww. regulacje w odniesieniu do paszy dla zwierząt znajdującej się w gospodarstwie, pominiętej w ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2020 r., musiałoby oznaczać rozstrzygnięcie sprawy poza zakresem przedmiotowym sprawy, już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wypada zauważyć, iż podniesienie ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, zupełnie nieadekwatne do okoliczności sprawy, której wyłączną podstawę rozstrzygnięcia miałby stanowić art. 155 k.p.a., wskazuje – w pośredni sposób – na poprawność stanowiska prezentowanego w dotychczasowym postępowaniu przez organy i Sąd I instancji o merytorycznym charakterze wniosku Spółki z 23 kwietnia 2020 r.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w zaskarżonym wyroku w zakresie numeru zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.