I OSK 2363/22

I OSK 2363/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1141/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-22
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1141/22 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 sierpnia 2022 r. IV SA/Wa 1141/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z [...] listopada 2021 r., znak: [...]
Wyrok wydany został w następujących, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, Wojewoda ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie M., obręb M., powiat t., w związku z budową napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV G. – P. – G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie M., obręb M., powiat t.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej decyzją z [...] lutego 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody
Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 273, dalej: "specustawa przesyłowa") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej "u.g.n."), a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie tejże ustawę.
Minister wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] ustanowionego na mocy decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. przysługuje Skarżącej - użytkownikowi wieczystemu - odszkodowanie.
Organ wskazał, że w myśl art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, wskazanych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 u.g.n. stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 124 ust. 2 i 4-7 u.g.n., zgodnie z którym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa wart. 120 i 124-126 u.g.n. przysługuje odszkodowanie (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód zatem jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Ponadto stosownie do art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania.
Tym samym, w ocenie Ministra, w obecnym stanie prawnym, na mocy przepisów specustawy przesyłowej, odszkodowanie nie przysługuje, w sytuacji gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało ustanowione na gruntach stanowiących tereny kolejowe pozostających we własności Skarbu Państwa.
Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji Wojewody o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz na dzień wydania decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania, tj. na dzień [...] listopada 2021 r., stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Skarżącej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej został wprowadzony na mocy art 5 pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922, dalej "ustawa nowelizująca"). Ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych regulujących przedmiotową kwestię w stosunku do postępowań odszkodowawczych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. w stosunku do gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, na których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Tym samym na dzień [...] listopada 2021 r. obowiązywał stan prawny wynikający ze znowelizowanego brzmienia art. 22 specustawy przesyłowej.
Wojewoda prawidłowo zatem przyjął, że brak przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r. w stosunku do nieruchomości objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, na których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.
Zdaniem Ministra nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że organ wojewódzki bezpodstawnie zastosował dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a..
W decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda prawidłowo uznał, że zastosowanie znajduje zapis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wskazujący, że w sytuacji gdy grunty objęte ograniczonym sposobem korzystania stanowią teren kolejowy i ich właścicielem jest Skarb Państwa, to ograniczenie sposobu korzystania na tym gruncie następuje bez odszkodowania.
Biorąc pod uwagę fakt, iż ww. przepis zaczął obowiązywać dopiero od dnia 27 maja 2021 r., a zatem już po wszczęciu przedmiotowego postępowania należało uznać, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania i przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym nieuzasadnionym był w ocenie Ministra zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej i niezastosowania dyspozycji wynikającej z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r.
Skoro w analizowanej sprawie przepisy ustawy nowelizującej nie umożliwiały kontynuowania prowadzenia postępowania na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej, to należało kierować się aktualnymi regulacjami wprowadzonymi na mocy art. 5 pkt 25 ww. ustawy.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżącej, co do naruszenia art. 2 i art. 21 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyjaśnił, że wprowadzenie przepisów przejściowych jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz i wyjątek taki nie może być objęty wykładnią rozszerzającą. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Tym samym w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji który uznał, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.
Z zasady praworządności i zasady państwa prawnego zawartych w Konstytucji oraz z treści art. 6 k.p.a. wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana.
Za niezasadny organ uznał również zarzut Skarżącej odnośnie nieprzeprowadzenia przez Wojewodę postępowania zmierzającego do ustalenia, czy teren działki nr [...] w dniu wydania zaskarżonej decyzji faktycznie stanowił obszar kolejowy.
Wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w analizowanej sprawie ponad wszelką wątpliwość wynika, że działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe. Na powyższe wskazują twierdzenia strony skarżącej, która w odwołaniu od decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. zarzuciła organowi naruszenie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności, że działka nr [...] stanowi czynną linię kolejową, po której odbywa się ruch pociągów, a tym samym związane są z tym ograniczenia dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym. Powyższe znajduje również potwierdzenie w protokole z [...] sierpnia 2019 r. dotyczącym częściowego przekazania terenu, zgodnie z którym linia kolejowa nr [...] M. – G., działka nr [...] obręb M. została przekazana wykonawcy robót celem realizacji inwestycji przesyłowej, a także w treści operatu szacunkowego z [...] marca 2021 r., w którym rzeczoznawca majątkowy M.G. ustalił, że zgodnie ze studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla działki nr [...], nieruchomość stanowiła w części tereny komunikacji kolejowej. Opisując działkę nr [...], autor operatu wskazał, że przez działkę przebiegają tory kolejowe. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy uproszczonego wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] została oznaczona symbolem "Tk" - tereny kolejowe i stanowi teren zamknięty.
Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej obowiązujący od 27 maja 2021 r. Analizując zmiany dokonane ustawą nowelizującą, która nie zawiera przepisów przejściowych, należało stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Tym samym w ocenie organu II instancji decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. została podjęta prawidłowo, w oparciu o generalne zasady postępowania administracyjnego, a motywy rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżąca zaskarżyła decyzję Ministra w całości zarzucając jej naruszenie :
I. przepisów prawa materialnego, w szczególności:
- art. 22 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z położonej w gminie M. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb M., mimo, że Skarżąca nabył prawo do odszkodowania z wyżej wymienionego tytułu;
- art. 22 ust.6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych poprzez jego zastosowanie do zdarzenia, które miało miejsce w czasie gdy regulacja ta nie obowiązywała;
- art. 22 ust.6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że przesłanką wyłączającą uprawnienie do odszkodowania jest m.in. to aby ograniczenie sposobu korzystania nastąpiło w odniesieniu do terenu kolejowego, nie zaś, jak wskazuje ustawa w odniesieniu do obszaru kolejowego;
- art. 124 ust. 4 oraz art. 128 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z położonej w gminie M. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb M., mimo, że Skarżący nabył prawo do odszkodowania z wyżej wymienionego tytułu;
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w procesie stosowania prawa w następstwie czego Organ naruszył zasadę ochrony i poszanowania nabytego przez Odwołującego się prawa do odszkodowania;
- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez nie przyznanie Odwołującemu się słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawa;
- art. 4 ust.8, art.4 ust.2 oraz art.4 ust.1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez ich niezastosowanie;
II. naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej jako k.p.a.) w szczególności:
- naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym nie ustalenie czy działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] obręb M. stanowi grunt objęty obszarem kolejowym;
- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo, że nie zaistniały przesłanki aby umorzyć przedmiotowe postępowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody z [...] listopada 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Uczestnik postępowania, Spółka [...] Sp. z o.o. w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę wniósł o jej oddalenie i zajął stanowisko aprobujące stanowisko organu w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wydane w sprawie decyzje organów obu instancji wyjaśnił, że naruszają one przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej jako użytkownika wieczystego działki nr [...] w gminie M. w związku z uprzednim wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem (§ 1), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może jednak prowadzić do umorzenia postępowania.
Przedmiot postępowania istnieje m.in. wtedy, gdy nie zostało jeszcze w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie, a organ administracji jest uprawniony do władczego działania w tym zakresie. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić z pewnością wówczas, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu a więc, gdy nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się.
W niniejszej sprawie taka przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej nie zachodziła mimo, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy obowiązywał już art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wprowadzony z dniem 27 maja 2021 r. ustawą nowelizującą w której w art. 5 pkt 25 nadano nowe brzmienie art. 22 zmienianej ustawy.
Według art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania.
Organ odwoławczy uznał, że po dokonanej zmianie stanu prawnego zastosowanie znajdują nowe przepisy, które miał obowiązek zastosować, co wykluczało możliwość wydania decyzji merytorycznej, ponieważ w sytuacji, w jakiej znajduje się Skarżąca ustawodawca zdecydował, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje bez odszkodowania.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko to było nieprawidłowe, a w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy ustawy.
Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy w jej dotychczasowym brzmieniu w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.
Według ust. 2 tego przepisu niezwłocznie po wykonaniu robót, o których mowa w ust. 1, na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Z kolei art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2021 r., poz, 1899 t.j., zwanej dalej u.g.n.) stanowi, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.
W art. 128 ust 4 u.g.n. przewidziano, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jak słusznie wskazała Skarżąca, wszystkie przesłanki, które mogły mieć wpływ na przyznanie jej odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zaistniały przed zmianą ustawy. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2019 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości (działka nr [...]), inwestor zakończył prace będące przedmiotem tej decyzji najpóźniej w dniu 12 września 2019 r., a także złożył 26 lutego 2020 r. wniosek o ustalenie odszkodowania należnego spółce.
Ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych regulujących kwestię odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczących postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej treść art. 22 specustawy przesyłowej. Przepisy przejściowe dotyczą innych rodzajów odszkodowań przyznawanych na podstawie tej ustawy.
Oznacza to, że organ powinien wziąć pod uwagę powyższe okoliczności stanowiące przesłanki do przyznania i ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jako okoliczności ukształtowane w dotychczasowym stanie prawnym i będące podstawą powstałego już stosunku prawnego. Taka wykładnia art. 22 ust. 2 ustawy oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji zasadami, że prawo nie może działać wstecz, jak też, że ochronie podlegają prawa nabyte.
Obie zasady uważane są za pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego, a także mają ścisły związek z zasadą legalności i z zasadą zaufania obywateli do państwa. Zasada lex retro non agit oznacza, że nie należy stanowić norm prawnych nakazujących stosowanie nowoustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. Co do zasady należy więc przyjmować, że każdy nowy przepis normuje przyszłość, a nie stan z przeszłości.
Zastosowanie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej miałoby skutek retroaktywny, ponieważ w przeszłości zrealizowały się już wszystkie elementy stanu faktycznego stanowiącego podstawę roszczenia – doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które spowodowało po stronie inwestora nie tylko obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w związku z wykonanymi pracami, ale też obowiązek rekompensaty za utratę wartości nieruchomości.
Takie stanowisko wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1918/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "W przypadku wątpliwości, jakie przepisy mają zastosowanie, czy przepis dotychczasowy, czy też nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2385/11; 21 listopada 2013 r., II GSK 1186/12; 16 października 2018 r., II GSK 732/18; 9 stycznia 2020 r., II GSK 1367/18).
Zatem zastosowanie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej nie powodowałoby dozwolonego retrospektywnego działania nowej normy prawa, a skutek retroaktywny.
Nowe przepisy prawa mają charakter retrospektywny, a nie retroaktywny wówczas, gdy stosuje się je do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie nowelizacji, jeżeli nie wywołują one skutków dla stosunków prawnych, które nie istniały przed ich wejściem w życie.
Zasada ochrony praw nabytych dotyczy prawa, które zostało nabyte zarówno na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, jak też na podstawie ustawy z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Takie wymogi zostały spełnione w sytuacji dotyczącej Skarżącej.
Sąd przypomniał, że obie zasady nie mają charakteru absolutnego. Jednak ich ograniczenie jest dopuszczalne wyłącznie na zasadzie wyjątku, pod warunkiem, że będą wprowadzone w drodze ustawy i ze szczególnie uzasadnionych względów, a więc wtedy, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna chroniąca w tym momencie wartość istotniejszą.
W przedmiotowym przypadku naruszenie zakazu retroakcji i zasady ochrony paw nabytych nie znajduje konstytucyjnego usprawiedliwienia, a proponowany środek nie spełnia warunku niezbędności.
Organ i uczestnik postępowania podnoszą, że celem nowelizacji wprowadzającej odstąpienie od zasady przyznania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podmiotom znajdującym się w sytuacji wskazanej w art. 22 ust. 6 ustawy, był brak racjonalności w dokonywaniu przesunięć środków finansowych, gdy stronami stosunku prawnego były podmioty reprezentujące Skarb Państwa. To nie jest wystarczająca wartość, aby możliwe było uznanie za uzasadnione naruszenie ww. zasad konstytucyjnych. Co więcej, argumentacja ta, choć oparta na uzasadnieniu do projektu ustawy, nie wydaje się przekonująca, gdy weźmie się pod uwagę to, że nie wprowadzono tożsamego rozwiązania do odszkodowania za utratę użytkowania wieczystego, jak też, że za wypłatę odszkodowania może być odpowiedzialny inny podmiot, aniżeli inwestor.
Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni dotyczącej zasad intertemporalnych oraz nieprawidłowo zastosował art. 22 ust. 6 ustawy uznając, że stanowi on przeszkodę uniemożliwiającą wydanie decyzji dotyczącej odszkodowania, a tym samym nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w tym miejscu na oryginale wyroku znajdują się podpisy składu orzekającego Sądu Wojewódzkiego, dalsza część uzasadnienia nie jest już podpisana, w konsekwencji ta część rozważań Sądu Wojewódzkiego, która zawarta jest na stronie 20 maszynopisu wyroku, jako niepodpisana nie zostanie przytoczona
Minister zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), dalej: specustawa przesyłowa poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy nieprawidłowo zastosowały ten przepis wskutek wadliwej wykładni dotyczącej zasad intertemporalnych, podczas gdy zastosowanie tego przepisu było prawidłowe z uwagi na Jego obowiązywanie na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy nie ustaliły w sprawie stanu faktycznego, który mógłby stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia,
b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nieprawidłowo zastosowały te przepisy.
Wskazując na powyższe okoliczności Minister wniósł:
- na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie
- na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wskazujący, że w sytuacji gdy grunty objęte ograniczonym sposobem korzystania stanowią teren kolejowy i ich właścicielem jest Skarb Państwa, to ograniczenie sposobu korzystania na tym gruncie następuje bez odszkodowania. Biorąc pod uwagę fakt, iż ww. przepis zaczął obowiązywać dopiero od dnia 27 maja 2021 r., a zatem już po wszczęciu przedmiotowego postępowania należało uznać, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania i przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko Sądu co do nieprawidłowego zastosowania przez organy przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej i niezastosowania w przedmiotowej sprawie dyspozycji wynikającej z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r.
Skoro w analizowanej sprawie przepisy ustawy nowelizującej nie umożliwiały kontynuowania prowadzenia postępowania na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej, to należało kierować się aktualnymi regulacjami wprowadzonymi na mocy art. 5 pkt 25 ustawy nowelizującej.
Organ podkreślił, że wprowadzenie przepisów przejściowych jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz i wyjątek taki nie może być objęty wykładnią rozszerzającą. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy, Tym samym w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji który uznał, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.
Minister wskazał, że z zasady praworządności i zasady państwa prawnego zawartych w Konstytucji oraz z treści art. 6 k.p.a. wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikaj z wyraźnego przepisu prawa. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana.
Minister nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że organy nie ustaliły w sprawie stanu faktycznego, który mógłby stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia podtrzymując zawartą w decyzji argumentację, w świetle której z materiału dowodowego zgromadzonego w analizowanej sprawie ponad wszelką wątpliwość wynika, że działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe. Minister zwrócił również uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy uproszczonego wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] została oznaczona symbolem "Tk" - tereny kolejowe i stanowi teren zamknięty.
Organ podkreślił, że fakt, iż linia została wyłączona z eksploatacji nie skutkuje tym, że działka ta nie stanowi obszaru kolejowego. Definicję obszaru kolejowego zawiera art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1984 tj.) zgodnie z którym obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Droga kolejowa — to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot art. 4 pkt 1 a ustawy. Tym samym nie ma żadnych wątpliwości, iż działka nr [...] stanowi obszar kolejowy nawet jeżeli tor kolejowy został wyłączony z eksploatacji.
Tak więc w ocenie Ministra w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej obowiązujący od dnia 27 maja 2021 r. Analizując zmiany dokonane ustawą nowelizującą która nie zawiera przepisów przejściowych, należało bowiem stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa.
Minister przywołał również za uzasadnieniem do projektu zmiany ww. ustawy, iż wyżej wymienione grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a charakter i cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz struktura właścicielska podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, powodują, że niezasadne jest przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Realizująca inwestycje Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem. Z wyżej wymienionych względów za niezasadne uznać należy również wypłacanie odszkodowania właściwym zarządcom infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym - w tych przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.
W ocenie więc Ministra, brak przepisów przejściowych w analizowanej sprawie implikował konieczność zastosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Zauważenia wymaga przy tym, że już uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej zapis art. 22 specustawy przesyłowej wyraźnie wskazuje cel tak poczynionych zmian ustawodawczych. Tym samym, gdyby ustawodawca miał zamiar uregulować sytuację dotyczącą postępowań administracyjnych wszczętych przed 27 maja 2021 r. przepisami przejściowymi, to takie unormowanie zapewne zostałoby wprowadzone do ww. ustawy. Skoro zaś zmiany dokonane nowelizującą nie zawierają przepisów przejściowych w zakresie wprowadzonego art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, to, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Wojewody z [...] listopada 2021 r. zostały podjęte prawidłowo, w oparciu o generalne zasady postępowania administracyjnego, a motywy rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut Sądu, że decyzja Ministra oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody o zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Również Uczestnik postępowania zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną zarzucając mu :
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 145 §1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), dalej jako "specustawa przesyłowa" - poprzez uchylenie decyzji wynikające z błędnego niezastosowania art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej w okolicznościach których prawidłowy ustalony stan faktyczny dawał podstawę do stwierdzenia, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem ograniczenia winno nastąpić bez odszkodowania, a zatem przedmiotowy przepis winien zostać zastosowany,
b) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a, w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), dalej jako "ustawa nowelizująca" w zw. z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r. - poprzez uchylenie decyzji wynikające z błędnego zastosowania w/w przepisów prawa materialnego, w okolicznościach w których przepis art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej nie dotyczy postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej przedmiotem niniejszej sprawy, o których mowa w art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu do 26 maja 2021 r., gdyż postępowanie to nie zostało wymienione przez ustawodawcę w przepisach intertemporalnych, a zatem wobec braku jego wyszczególnienia w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej brak było podstaw do dokonania jego rozszerzającej wykładni a w konsekwencji zastosowania art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu obowiązującym do 26 maja 2021 r.,
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w okolicznościach w których istniały podstawy prawne do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie administracyjne wobec nowelizacji przepisów i wynikających z nich zmian w zakresie możliwości ustalenia odszkodowań stało się następczo bezprzedmiotowe, a sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji administracyjnych, które pozostawały zgodne z prawem, zaś przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy specustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej z dniem 27 maja 2021 r. ustawą nowelizującej spowodowało sprzeczne z zasadą praworządności uchylenie decyzji, które przedmiotowe zmiany uwzględniały
Mając na uwadze powyższe Uczestnik wniósł :
• na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
• na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącej na rzecz uczestnika według norm przepisanych
ewentualnie
• na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
• na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącej na rzecz Uczestnika według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Uczestnik wskazał, że jego zdaniem Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej subsumpcji przepisów specustawy przesyłowej w związku z przepisami wprowadzonymi ustawą zmieniającą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie winno zapaść merytoryczne rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia odszkodowania dla użytkownika wieczystego - Polskich Kolei Państwowych S.A. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb M.
Sąd I instancji dokonał oceny przepisów ustawy nowelizującej i uznał, że nowowprowadzony ust. 6 przepisu art. 22 specustawy przesyłowej nie ma zastosowania do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. do dnia 27 maja 2021 r. Takie stanowisko Sądu I instancji, w ocenie Uczestnika, pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności (art 7 Konstytucji RP) i demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynikającymi bezpośrednio z ustawy zasadniczej. Jednocześnie wskazać należy, iż jest to sprzeczne z treścią art. 6 k.p.a nakazującego organom administracyjnym stosować w toku wydawania decyzji przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania (zasada legalizmu}.
W trakcie trwania postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, przepisy specustawy przesyłowej uległy zmianie, co oznacza, że zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 k.p.a. organy zobligowane były do orzekania na podstawie regulacji obowiązujących w dacie wydania decyzji. Co istotne, akty prawne wprowadzające zmiany mogą zawierać modyfikacje w tym zakresie i przyznawać organom prawo orzekania w sprawach, które w dacie wejścia w życie zmian przepisów były w toku, w oparciu o przepisy dotychczasowe. Przepisy ustawy nowelizującej zawierają tzw. przepisy przejściowe. Przepisy te wymieniają rodzaj postępowań administracyjnych w zakresie strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, wszczętych i niezakończonych przed dniem 27 maja 2021 r. tj. dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, do których mają zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym tzn. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi o rodzajach postępowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań, do których stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmienianej. Zgodnie z jego treścią: "do wszczętych I niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną postępowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań, o których mowa w [...) art. 19 ust. 3-5 oraz art. 20 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 5 [...j stosuje się przepisy ustawy zmienianej art. 4 i art. 5 oraz art. 8 w brzmieniu dotychczasowym". Jak zatem wynika z treści ww. przepisu ustawy zmieniającej, do wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej postępowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 22 specustawy przesyłowej nie należy stosować przepisów specustawy przesyłowej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, co też uczynił Sąd I instancji. Gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie przepisów dotychczasowych, również do postępowań dot. ustalenia odszkodowania na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r., to takie rozwiązanie znalazłoby odzwierciedlenie w przepisach przejściowych, czego racjonalny ustawodawca nie uczynił,
Zgodnie zaś z treścią uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej: "Na podstawie art. 22 ust. 6 odszkodowanie nie jest przyznawane za ograniczenie sposobu korzystania w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, których właścicielem jest Skarb Państwa. Mając na uwadze to, iż wyżej wymienione grunty stanowiq własność Skarbu Państwa, a także charakter / cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz strukturę właścicielską podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, za niezasadne uznano przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Podkreślić należy, że realizująca inwestycje Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem. Z wyżej wymienionych względów za niezasadne uznać należy również wypłacanie odszkodowania właściwym zarządcom dróg, w przypadku ustanowienia ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy, zarządcom infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym oraz podmiotom wykonującym prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - w tych przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa".
Przywołana treść uzasadnienia do ustawy zmieniającej wyjaśnia, czym kierował się ustawodawca wprowadzając nowy przepis art. 22 ust. 6 do przepisów specustawy przesyłowej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak racjonalności w dokonywaniu przesunięć środków finansowych, gdy stronami stosunku prawnego były podmioty reprezentujące Skarb Państwa, jest niewystarczającą wartością i nie wydaje się być wystarczająco przekonujący. Wprowadzone przepisy wskazują na interes publiczny takiego rozwiązania. W takiej sytuacji zastosowanie przepisów znowelizowanej ustawy przesyłowej jest uzasadnione. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane również w treści wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 3122/21, w którym to sąd podkreśla, że: "To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.)".
Uczestnik wskazał, że niezrozumiałe są twierdzenia Sądu I instancji, iż wyżej przywołane uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej nie jest przekonywującej, gdy weźmie się pod uwagę, to że nie wprowadzono tożsamego rozwiązania do odszkodowania za utratę użytkowania wieczystego, jak też, że za wypłatę odszkodowania może być odpowiedzialny inny podmiot aniżeli inwestor. Zauważyć należy, że przypadku wypłaty odszkodowania za użytkowanie wieczyste nie następuje przesunięcie środków pieniężnych pomiędzy jednostkami Skarbu Państwa. Prawdą jest również to, iż na podstawie ust. 7 art. 22 w przypadku, o którym mowa w ust. 4 obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który nie jest inwestorem. Jednakże także i w tym przypadku, gdy mamy do czynienia z gruntami pokrytymi wodami, stanowiącymi pas drogowy drogi publicznej i gruntami objętymi obszarem kolejowym, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ustanowione na rzecz innego podmiotu niż inwestor następuje bez odszkodowania.
W ocenie Uczestnika organy obu instancji dokonały stosownej analizy zarówno przepisów prawa, jak i stanu faktycznego i doszły do przekonania, że w przedmiotowej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy znowelizowanej z dniem 27 maja 2021 r. specustawy przesyłowej.
Na uwagę zasługuje również fakt, że z dniem 27 maja 2021 r. do przepisów specustawy przesyłowej został wprowadzony przepis art. 22a. Zgodnie z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu: "1. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym, uprawnia inwestora do wystąpienia, odpowiednio do właściwego podmiotu wykonującego prawa właścicielskie zgodnie z ort. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwego zarządcy drogi, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej lub innego właściwego podmiotu zarządzającego obszarem kolejowym, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w ort. 22 ust. 1. 2. Porozumienie, o którym mowa w ust. 1, określa wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1".
Treść przywołanego przepisu art. 22a specustawy przesyłowej stanowi, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących grunty będące własnością Skarbu Państwa pokryte wodami, grunty stanowiące pas drogowy lub grunty objęte obszarem kolejowym - uprawnia Inwestora do wystąpienia do m.in. podmiotu zarządzającego obszarem kolejowym, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa. W świetle przywołanych przepisów porozumienie określi wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa. Oznacza to, że w obecnym porządku prawnym m.in. opłaty za wykonywanie przysługującego Inwestorowi prawa, są regulowane bezpośrednio pomiędzy Inwestorem i podmiotem zarządzającym obszarem kolejowym. W przypadku zaś niezawarcia porozumienia w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia Inwestora przez podmiot zarządzający obszarem kolejowym, inwestor nabywa uprawnienie do złożenia wniosku do wojewody o wydanie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego mu prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1. Wprowadzenie subsydiarnego trybu administracyjnego pozwala na wyeliminowanie trudności związanych z porozumieniem stron. Wydając decyzję, wojewoda bierze zarówno pod uwagę interesy inwestora, a także właściwego podmiotu. Strony postępowania są traktowane w ten sam sposób, a ich interesy oraz realizowane przez nie cele są ważone przez orzekający organ.
Sąd I instancji nieprawidłowo zatem przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mamy bowiem do czynienia w przedmiotowej sprawie z następczą bezprzedmiotowością, gdy na skutek zmiany przepisów dana sprawa administracyjna nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji merytorycznej.
Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W obu skargach kasacyjnych podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zatem co do zasady w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny winien rozważyć zarzuty o charakterze procesowym. Jednak w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego objętych punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Ministra oraz punktem 1.a) petitum skargi kasacyjnej Uczestnika, to jest zarzutu naruszenia art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej oraz podniesionego w punkcie 1.b) petitum skargi kasacyjnej Uczestnika zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej.
W niniejszej sprawie organ stanął na stanowisku, że ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że zastosować należy przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.
Sąd Wojewódzki wskazał natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy przejściowe dotyczą innych rodzajów odszkodowań przyznawanych na podstawie ustawy.
Oznacza to, że pomimo nieprzywołania wprost w uzasadnieniu wyroku art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej Sąd Wojewódzki dostrzegł, że ustawodawca zawarł w ustawie nowelizującej przepisy przejściowe.
Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną postępowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań, o których mowa w art. 19 ust. 3-5 oraz 20 ust. 3 specustawy przesyłowej, stosuje się przepisy specustawy przesyłowej w brzmieniu dotychczasowym.
Artykuł 20 ust. 3 specustawy przesyłowej stanowił, że za straty poniesione na skutek rozwiązania przez wojewodę umowy, o której mowa w ust. 2, przysługuje odszkodowanie od Skarbu Państwa.
Jak wskazano w art. 20 ust. 1 specustawy przesyłowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, o której mowa w art. 19 ust. 3, stanowiącej własność Skarbu Państwa, lub zarządu w odniesieniu do gruntów znajdujących się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W myśl ust. 2 cytowanego artykułu jeżeli nieruchomość, o której mowa w art. 19 ust. 3, stanowiąca własność Skarbu Państwa została uprzednio wydzierżawiona, wynajęta, użyczona lub oddana do używania osobie trzeciej, decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez wojewodę umowy: dzierżawy, najmu, użyczenia lub oddania nieruchomości tej do używania osobie trzeciej, ze skutkiem natychmiastowym.
Przepisy art. 19 ust. 3 -5 specustawy przesyłowej dotyczyły natomiast przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, wskazanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji tejże inwestycji.
Rację miał zatem Sąd Wojewódzki wskazując, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizującej dotyczą innego rodzaju odszkodowań, niż przewidziane w art. 22 specustawy przesyłowej.
Rozważyć jednak należało prawidłowość stanowiska Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego, skoro przesłanki, od których uzależnione zostało przyznanie odszkodowania spełnione zostały w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, to z uwagi na wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą niedziałania prawa wstecz oraz zasadną ochrony praw nabytych zastosować należy przepisy specustawy przesyłowej obowiązującej przed nowelizacją.
Sąd kasacyjny wskazuje, że w specustawie przesyłowej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą ustawodawca przewidział wypłatę odszkodowania :
1. za szkody w związku z wejściem na teren cudzej nieruchomości w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla strategicznej inwestycji (art. 17 specustawy przesyłowej),
2. w związku z przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w liniach rozgraniczających teren objęty decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w tym w związku z wygaśnięciem na tychże nieruchomościach prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych (art. 19 i art. 21 specustawy przesyłowej),
3. w związku z wygaśnięciem umów, o których mowa w art. 20 ust. 3 specustawy przesyłowej,
4. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji (art. 22 specustawy przesyłowej).
Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany w brzmieniu art. 17, 19, 20 i 22 specustawy przesyłowej.
Porównanie treści art. 17 specustawy przesyłowej przed i po nowelizacji wskazuje, że w obu stanach prawnych obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. W wyniku nowelizacji art. 19 specustawy przesyłowej do ustalenia i wypłaty przewidzianego w nim odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. z uwzględnieniem art. 21 specustawy przesyłowej a nie jak przed nowelizacją – jej art. 17. W związku z nowelizacją art. 21 specustawy przesyłowej od 27 maja 2021 r. wojewoda nie jest już organem właściwym do wypłaty odszkodowania Podmiotem na którym ciąży obowiązek wpłaty odszkodowania jest Inwestor (art. 21 ust. 11).
W wyniku nowelizacji art. 20 specustawy przesyłowej, odszkodowanie przysługuje nie od Skarbu Państwa a od Inwestora.
Analiza brzmienia przepisów dotyczących odszkodowań wypłacanych na podstawie specustawy przesyłowej w innych przypadkach niż objęte art. 22 tejże ustawy pozwala na stwierdzenie, że na skutek nowelizacji obowiązek wypłaty odszkodowań obciąża Inwestorze. Jednocześnie, jedynie w przypadku odszkodowań dotyczących umów, o których mowa w art. 20 ust. 3 specustawy przesyłowej (to jest umów o charakterze obligacyjnym obciążających nieruchomości Skarbu Państwa objęte decyzjami o oddaniu w trwały zarząd) oraz odszkodowań dotyczących przejęcia nieruchomości, o którym mowa w art. 19 specustawy przesyłowej, w przepisach przejściowych przewidziano zastosowanie dotychczasowych przepisów do postępowań wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Powstaje zatem pytanie o skutki objęcia zakresem zastosowania przepisu przejściowego, to jest art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, wyłącznie postępowań, o których mowa w art. 20 ust. 3 specustawy przesyłowej dla postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej.
W wyniku nowelizacji art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej otrzymał brzmienie w świetle którego "w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania".
Jak zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie Uczestnik, zgodnie z uzasadnieniem do ustawy nowelizującej "Na podstawie art. 22 ust. 6 odszkodowanie nie jest przyznawane za ograniczenie sposobu korzystania w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, których właścicielem jest Skarb Państwa. Mając na uwadze to, iż wyżej wymienione grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a także charakter i cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz strukturę właścicielską podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, za niezasadne uznano przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Podkreślić należy, że realizująca inwestycje Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem "
Oznacza to, że intencją ustawodawcy było wyłączenie możliwości wypłaty odszkodowania ale jedynie za wskazane w nim nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa z uwagi na charakter i cel inwestycji oraz strukturę właścicielską podmiotu, który zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania. Wprowadzona nowelizacja nie dotyczy natomiast nieruchomości stanowiących własność podmiotów innych niż Skarb Państwa. Powstaje jednak pytanie, czy art. 22 ust. 6 znowelizowanej ustawy dotyczy również nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa ale oddanych w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim - a taki jest stan faktyczny sprawy rozpoznawanej obecnie przez Sąd kasacyjny.
Analizując tę kwestię wskazać należy, że w świetle art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu przed nowelizacją, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania odpowiednie zastosowanie znajdował art. 124 ust. 2 i 4-7 u.g.n.
W wyniku nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej otrzymało brzmienie przewidujące możliwość ustanowienia dodatkowych zakazów i nakazów w ramach decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Na skutek nowelizacji dodano jednak do art. 22 specustawy nowe ustępy 3-8 w brzmieniu:
"3. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy.
4. Na wniosek inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić na rzecz innego niż inwestor podmiotu, w szczególności przedsiębiorstwa energetycznego, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
5. Na wniosek inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić na czas określony.
6. W przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania.
7. Decyzje w zakresie odszkodowań wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor albo podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywają koszty ustalenia wysokości odszkodowań.
8. Przepis ust. 1 stosuje się z uwzględnieniem warunków wejścia na teren określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o ile jest ona wymagana."
Zatem przed 27 maja 2021 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należało odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po nowelizacji, przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów specustawy nowelizującej.
Zwrócić należy uwagę na przepis art. 24 specustawy przesyłowej, który zarówno przed jak i po nowelizacji stanowił : "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Przepisu art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się."
Z art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 22 specustawy przesyłowej odpowiada w istocie instytucji wskazanej w art. 124 u.g.n., uznawanej za rodzaj wywłaszczenia (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 124, A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 124, P. Wojciechowski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Quantation.Editor P. Czechowski, Warszawa 2015, art. 124).
Zatem z art. 22 ust. 1 i ust. 3, w związku z art. 24 specustawy przesyłowej oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. wyprowadzić należy wniosek, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje również użytkownikowi wieczystemu.
Stanowisko to potwierdza treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej w zakresie dotyczącym nowelizacji art. 22. Wskazano w nim, że "Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości innych niż wskazane w art. 22 ust. 6, następuje za odszkodowaniem, które finansowane jest przez inwestora. Przez wskazanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje za odszkodowaniem oraz odesłanie do art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zapewniona została ochrona właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości."
W art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej nieruchomości wymienione zostały określone rodzaje gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, za które nie przysługuje odszkodowanie. W analizowanym przepisie wymieniono grunty pokryte wodami, grunty stanowiące pas drogowy drogi publicznej i grunty objęte obszarem kolejowym.
Jak zwracał uwagę Uczestnik w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w art. 22a specustawy przesyłowej przewidziany został mechanizm ustalania sposobu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust 1 analizowanej ustawy w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym. W cytowanym przepisie przewidziano możliwość zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a odpowiednio - właściwym podmiotem wykonującym prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwym zarządcą drogi, właściwym zarządcą infrastruktury kolejowej lub innym właściwym podmiotem zarządzającym obszarem kolejowym, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (art. 22a ust. 1 specustawy przesyłowej). Porozumienie to określa wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (art. 22a ust. 2 specustawy przesyłowej). W przypadku niezawarcia porozumienia, inwestor jest uprawniony do złożenia wniosku do wojewody o wydanie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (art. 22a ust. 3 specustawy przesyłowej). W decyzji, o której mowa w ust. 3, wojewoda określa również wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej.
O ile nie budzi wątpliwości, że pas drogowy drogi publicznej nie może być objęty prawem użytkowania wieczystego, o tyle wątpliwości mogą powstać w odniesieniu do gruntów określonych jako objęte obszarem kolejowym. Jak zwracała uwagę Skarżąca w toku postępowania, pojęcie obszaru kolejowego zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (brzmienie obowiązujące na datę wejścia w życie ustawy nowelizującej wynikało z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 1043 z późn. zm., dalej "ustawa o transporcie kolejowym"). W świetle tego przepisu obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.
Pojęcie zarządcy infrastruktury kolejowej zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym i oznacza ono podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową, jej eksploatację, utrzymanie, odnowienie lub udział w rozwoju tej infrastruktury, a w przypadku budowy nowej infrastruktury, podmiot, który przystąpił do jej budowy w charakterze inwestora.
Pojęcie infrastruktury kolejowej obejmuje elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym pod warunkiem, że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania, to jest obejmuje :
1) tory kolejowe, w tym rozjazdy i skrzyżowania torów, wchodzące w ich skład szyny, szyny żłobkowe, kierownice, odbojnice, prowadnice, zwrotnice, krzyżownice i inne elementy rozjazdów, podkłady kolejowe i przytwierdzenia, drobne elementy nawierzchni kolejowej, podsypka w tym tłuczeń i piasek;
2) obrotnice i przesuwnice;
3) podtorze, w szczególności nasypy i przekopy, systemy kanałów i rowów odwadniających, rowy murowane, ściany osłonowe, roślinność posadzona w celu ochrony skarp;
4) obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp;
5) nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych, urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności; budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują; przytorowe urządzenia kontroli bezpiecznej jazdy pociągów i wykrywania stanów awaryjnych w przejeżdżającym taborze; hamulce torowe; urządzenia do ogrzewania rozjazdów;
6) perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego;
7) rampy towarowe, w tym w terminalach towarowych, wraz z drogami dowozu i odwozu towarów do dróg publicznych;
8) drogi technologiczne i przejścia wzdłuż torów, mury ogradzające, żywopłoty, ogrodzenia, pasy przeciwpożarowe, zasłony odśnieżne;
9) przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia w poziomie szyn, w tym urządzenia i systemy służące zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego;
10) systemy oświetleniowe do celów ruchu kolejowego i bezpieczeństwa;
11) urządzenia przetwarzania i rozdziału energii elektrycznej na potrzeby zasilania trakcyjnego: podstacje, kable zasilające pomiędzy podstacjami i przewodami jezdnymi, sieć trakcyjna wraz z konstrukcjami wsporczymi, trzecia szyna z konstrukcjami wsporczymi;
12) grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy wymienione w pkt 1-11.
Ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 561, dalej "ustawa o komercjalizacji PKP") ustawodawca przewidział restrukturyzację PKP SA obejmującą działania zmieniające strukturę przedsiębiorstwa spółki, polegające m.in. na utworzeniu przez PKP SA spółek przewozowych, spółki zarządzającej liniami kolejowymi oraz innych spółek. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, PKP SA utworzyć miała spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna" "PLK SA". W świetle art. 15 ust. 4a ustawy o transporcie kolejowym PLK SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami.
W przypadku obszarów kolejowych może zatem dojść do sytuacji, w której inny podmiot będzie użytkownikiem wieczystym danej działki a inny – jej zarządcą w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.
W takiej sytuacji rozważyć należy, czy art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wyłącza możliwość przyznania odszkodowania użytkownikowi wieczystemu, przy jednoczesnej możliwości zawarcia pomiędzy Inwestorem a zarządcą obszaru kolejowego porozumienia, określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej z jednoczesnym określeniem wysokości wynagrodzenia przysługującego za wykonywanie przez Inwestora praw wynikających z art. 22 ust. 1 analizowanej ustawy (art. 22a ust. 1 specustawy przesyłowej).
Przyjęcie takiego rozumienia art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej oznaczałoby, że użytkownik wieczysty nie jest stroną porozumienia dotyczące działki gruntu, która została mu oddana w użytkowanie wieczyste. Nie jest również stroną ewentualnego postępowania, o którym mowa w art. 22a ust. 3 i 4 specustawy przesyłowej. Podkreślić należy, że w świetle art. 22a ust. 6 specustawy przesyłowej stronami postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 3, są wyłącznie inwestor oraz odpowiednio właściwy podmiot, o którym mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwy zarządca drogi, właściwy zarządca infrastruktury kolejowej lub inny właściwy podmiot zarządzający obszarem kolejowym.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano : "Podkreślenia wymaga, że porozumienie, o którym mowa w art. 22a ust. 1, albo decyzja, o której mowa w art. 22a ust. 3, zastępuje w praktyce umowę użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, o której mowa w art. 261 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, oraz decyzję wydawaną przez właściwych zarządców dróg na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także porozumienia zawierane z właściwymi zarządcami infrastruktury
Przyjęcie wykładni, w świetle której przepis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej znajduje również zastosowanie do obszarów kolejowych zarządzanych przez ich zarządcę w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, którym z mocy art. 15 ust. 4a ustawy transporcie kolejowym jest podmiot odrębny od użytkownika wieczystego, czyli Skarżącej, oznaczałoby, że użytkownik wieczysty pozbawiony zostaje możliwości decydowania o pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, rozumianej jako działka gruntu stanowiąca obszar kolejowy. Co więcej, w świetle uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, takie rozumienie analizowanego przepisu oznaczałoby, że bez zgody użytkownika wieczystego na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste ustanowione zostaje ograniczone prawo rzeczowe jakim jest użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego (art. 252 k.c.).
W świetle art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.
Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie utrwalone jest zapatrywanie, mające bezpośrednie źródło w przepisach kodeksu cywilnego, że ze względu na treść użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.) i jego konstrukcję prawną użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel, jak również w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2016 r., I CSK 533/15, postanowienie Sądu Najwyższego z 29 styczna 2016 r., II CSK 87/15).
W ocenie Sądu kasacyjnego, nie jest możliwe przyjęcie wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, w świetle której przepis ten winien być rozumiany jako ustawa, o której mowa w art. 233 k.c., ograniczająca zakres uprawnień użytkownika wieczystego. Przyjęcie takiej wykładni oznaczałoby bowiem, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym bez udziału użytkownika wieczystego dochodzi do ustanowienia prawa rzeczowego na oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości i to bez odszkodowania. Taka wykładnia stałaby w sprzeczności zarówno z istotą prawa użytkowania wieczystego i jego ochroną wynikającą z art. 233 k.c. jak i z zasadną ochrony prawa własności wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
W konsekwencji przyjąć należy, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste innym podmiotom, nawet jeżeli nieruchomości te składają się z działek gruntu wchodzących w skład obszarów kolejowych zarządzanych przez zarządcę będącego podmiotem odrębnym od użytkownika wieczystego.
W konsekwencji zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej uznać należało za niezasadne. Przepis ten, wyłączający możliwość przyznania odszkodowania, nie znajdzie bowiem zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego. Sąd Wojewódzki uzasadnił bowiem brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej brakiem możliwości wstecznego zastosowania analizowanego przepisu jako naruszającego zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę niedziałania prawa wstecz.
Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej objęty punktem 1.b) petitum skargi kasacyjnej Uczestnika. Rzeczywiście, przywołany przez uczestnika przepis dotyczy wyłącznie dwóch przypadków ustalania odszkodowania na podstawie przepisów znowelizowanych przepisów specustawy przesyłowej. Co do zasady oznacza to, że w pozostałym zakresie do wszczętych a niezakończonych postępowań o odszkodowanie prowadzonych na podstawie przepisów specustawy przesyłowej zastosowanie znajdzie jej znowelizowane brzmienie. W niniejszej jednak sprawie, rozstrzygnięcie istoty sporu wymagało ustalenia zakresu zastosowania art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej. Skoro przepis ten nie dotyczy gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, sam fakt, że do postępowania prowadzonego na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania przez Skarżącą z nieruchomości przesyłowej zastosowanie znajdzie znowelizowane brzmienie art. 22 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 24 specustawy przesyłowej oraz art. 128 ust. 1 u.g.n., pominięcie przez Sąd Wojewódzki brzmienia art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W konsekwencji, za niezasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 105 § 1 k.p.a. objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjne Uczestnika oraz punktem 2.b skargi kasacyjnej Ministra, w którym dodatkowo organ zarzucił Sądowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych przepisów uznając, że organy nieprawidłowo przyjęły, iż doszło do bezprzedmiotowości postępowania, aczkolwiek, jak już wyżej wskazano, brak owej bezprzedmiotowości nie wynika z przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska o braku podstaw dla przyjęcia wstecznego działania art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, ale z wyjaśnionego wyżej zakresu zastosowania owego przepisu, który nie dotyczy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Za niezasadny uznać należało również zarzut objęty punktem 2.a) petitum skargi kasacyjnej Ministra, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Minister uzasadniał powyższy zarzut koniecznością przyjęcia, w ocenie organu, że sporna działka stanowi tereny kolejowe a jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że nie stanowi ona obszaru kolejowego.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Sąd Wojewódzki nie odnosił się w uzasadnieniu swojego wyroku do charakteru spornej działki gruntu, to jest do tego, czy organy prawidłowo utożsamiły teren kolejowy w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów z obszarem kolejowym w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Rozważania te zawarte były w skardze wniesionej przez Skarżącą. Zatem tak postawiony i uzasadniony zarzut uznać należało za niezasadny.
W konsekwencji, uznając zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych za niezasadne, jak również uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.