I OSK 2356/24

I OSK 2356/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1365/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-04-11
I OZ 56/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L.T. na uchwałę Rady Miasta Mława z dnia 30 maja 2023 r. nr LI/657/2023 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości komunalnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/23, odrzucił skargę L.T. na uchwałę Rady Miasta Mława z dnia 30 maja 2023 r. nr LI/657/2023 w sprawie sprzedaży nieruchomości komunalnej podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej: "u.g.n.").
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż ¼ udziału w nieruchomości stanowiącej własność gminy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a uchwała rady gminy jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina. W świetle zatem obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie dysponują żadnym merytorycznym kryterium oceny zasadności podjętej w tym przedmiocie uchwały, strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia. Podnoszone natomiast przez skarżącego zarzuty, że sporna uchwała o sprzedaży ¼ udziału w działce gruntu nr (...) pozbawi go możliwości powiększenia jego posesji i zagospodarowania tego gruntu, nawet jeśli byłyby zasadne nie mają charakteru administracyjnego.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w katalogu uchwał określonych w art. 101 u.s.g., a w konsekwencji i uchwał podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a.). Z tego też względu skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została odrzucona.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył L.T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy wydana na podstawie tego przepisu nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej i podejmowana jest w sferze "dominium" gminy, podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących gospodarowania mieniem należy do spraw z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i błędne uznanie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, bowiem zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego,
2) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sprawa ze skargi skarżącego nie mieści się w zbiorze spraw należących do kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy zaskarżona uchwała jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej takiej kontroli podlega,
3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całokształtu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, w tym zaniechanie prawidłowej analizy treści zaskarżonej uchwały, objawiające się odrzuceniem skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy uchwała ta mieści się w zbiorze spraw z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji objęta jest zakresem przedmiotowym kontroli sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
W piśmie z 31 lipca 2024 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W jego ocenie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. uchwała o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium" a nie "imperium", co oznacza, że uchwała ta nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, zatem nie mieści się w katalogu uchwał określonych w art. 101 u.s.g. i uchwał podlegających kognicji sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy mogło nastąpić w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są zasadne i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Istota problemu w niniejszej sprawie, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, sprowadza się do oceny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Mława z 30 maja 2023 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w katalogu uchwał określonych w art. 101 u.s.g., a także nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podstawą takiego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było stwierdzenie, że gmina podejmując zaskarżoną uchwałę działa jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, gdyż wyraziła w ten sposób wolę sprzedaży nieruchomości. Takie zaś czynności należą do sfery "dominum" a nie "imperium", co oznacza, że wniesiona na tę uchwałę skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem skarżący kasacyjnie się nie zgodził twierdząc, że podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących gospodarowania mieniem należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a uchwały te podlegają kognicji sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Mława z 30 maja 2023 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości mieści się w kognicji rzeczowej sądów administracyjnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W przypadku zaskarżenia aktów organów jednostek samorządu terytorialnego istotne znaczenie ma art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika zatem, że ocena dopuszczalności skargi na uchwałę gminy (rady miasta) musi być m.in. poddana ocenie, czy została podjęta w sprawie za zakresu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych już dawno ukształtował się pogląd, w myśl którego pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki, czego odzwierciedleniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 (dostępna w CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych.
Zwrócić należy uwagę, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada on także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwości jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym.
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że akt organu z zakresu administracji publicznej może pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (dostępna w CBOSA) stwierdzono, że "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego."
W świetle powyższego należy stwierdzić, że kontrola zaskarżonej uchwały podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przejawem jest merytoryczne rozpoznawanie skarg na tego rodzaju akty (zob. m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 478/21, wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1268/22 – dostępne w CBOSA).
Ponownie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmie, że kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta Mława z 30 maja 2023 r. podlega rzeczowej kognicji sądów administracyjnych. Takie stanowisko oznacza, że Sąd I instancji zobligowany będzie do oceny wniesionej skargi przez pryzmat naruszenia interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 u.g.n. Dokonując jednak takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie miał na względzie, że skarżący jest właścicielem działki ewid. nr 1430/4, która sąsiaduje z działką ewid. nr 1431/4 będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej w zakresie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.