I OSK 2356/22

I OSK 2356/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2658/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 § 1, art. 58 § 1 pkt 2. art. 184, art. 189, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2658/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, B. Ż. i R. J. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 30 września 2020 r. nr KR VI R 59a/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie rozpoznania skargi B. Ż. i R. J. oraz odrzuca skargę B. Ż. i R. J.; 2. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku; 3. oddala skargę kasacyjną Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w pozostałym zakresie; 4. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy; 5. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 2658/20, wydanym po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: w skrócie "Miasto") oraz B.Z. i R.J., uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") z dnia 30 września 2020 r. nr KR VI R 59a/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt 1) oraz zasądził od Komisji na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2) i zasądził od Komisji na rzecz skarżących B.Z. i R.J. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent miasta Warszawy (dalej w skrócie: "Prezydent" lub "organ dekretowy"), po rozpoznaniu wniosku W.K. z dnia 20 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu, decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 42/GK/DW/2011 (dalej: decyzja reprywatyzacyjna) ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz: B.Z. w udziale 21/72 części, A.K. w udziale 18/72, E.K. w udziale 12/72, R.J. w udziale 9/72, A.W. w udziale 4/72, A.O. w udziale 4/72 i E.B. w udziale 4/72 oraz ustalił wysokość "czynszu symbolicznego".
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił m.in., że z zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia 7 maja 2004 r. wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości składającej się z 15 placów o łącznym obszarze [...] m2 uregulowany był jawnym wpisem na imię J.N. i M.K., w równych częściach niepodzielnie. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 15 września 1945 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego W.K. nabył od A.O.1, jedynej spadkobierczyni J.N. i M.K., place nr [...], [...], [...], [...], [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 oraz plac przeznaczony jako teren użyteczności publicznej o powierzchni [...] m2 ze składu nieruchomości pod nazwą "[...]" [...]. W dniu 20 maja 1949 r. W.K. złożył w terminie ustawowym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "Dekret").wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Następstwo prawne po dawnych właścicielach organ ustalił w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia nabycia spadków po: W.K., M.K., W.K.1, M.S. i J.S. oraz umowę o przeniesienie praw i roszczeń i umowę sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego w dniu 23 lipca 2010 r., na mocy którego B.Z. przeniosła na rzecz T.J. udział wynoszący 30% w przysługujących B.Z. prawach i roszczeniach do przedmiotowego gruntu, a T.J. sprzedał cały powyższy udział R.J.
Prezydent wyjaśnił także, że A.M., w imieniu której jej ojciec w dniu 16 listopada 1949 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, nie jest stroną niniejszego postępowaniu, gdyż była ona córką H.M. z domu K. vel K.1, "to jest osoby o innym nazwisku niż były współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości".
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr KR VI R 59a/19, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267 ze zm. – dalej: "ustawa o Komisji") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej: k.p.a.) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 42/GK/DW/2011.
W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta z dnia 27 stycznia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 7 Dekretu poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby nieuprawnionej. W ocenie Komisji Prezydent nie dołożył należytej staranności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez osoby zainteresowane. Z okoliczności niniejszej sprawy i dokumentów zgromadzonych w toku procedowania przez Komisję wynika, że w chwili orzekania przez Prezydenta nie istniały żadne podstawy do przyjęcia, iż spadek po dawnych właścicielach nieruchomości nabyła w całości lub w jakimkolwiek zakresie A.O.1. Prezydent nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie kwestii dziedziczenia spadku po przedwojennych właścicielach nieruchomości [...]. Podniesiono, że Prezydent oparł się bezkrytycznie na złożonej przez A.O.1 w umowie kupna-sprzedaży z dnia 15 września 1945 r. nr [...], zawartej pomiędzy A.O.1, reprezentowaną przez Z.O., a W.K., oświadczeniu sprzedającej, że jest jedyną spadkobierczynią po zmarłych J.N. i M.K.. Tymczasem zdaniem Komisji dla prawidłowego ustalenia pełnego kręgu osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 Dekretu w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości [...], konieczne i niezbędne było uzyskanie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłych współwłaścicielach hipotecznych. Takie działanie Prezydenta w sposób rażący naruszyło w ocenie Komisji art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji doprowadziło również do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nieuprawnionych. W ocenie Komisji niedopuszczalne jest czynienie ustaleń co do kręgu osób uprawnionych z art. 7 Dekretu na podstawie oświadczenia strony zawartego w umowie sprzedaży praw do nieruchomości. Tym bardziej, że Prezydent pominął w sposób rażący okoliczność, że zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia 7 marca 1949 r. prawa spadkowe po M.K. przysługują w 1/3 części J.K., w 1/3 J.K.1 i w 1/3 H. z K. zamężnej M. oraz że w postępowaniu spadkowym po J.N. nie ustalono kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia. Status prawny spadkobiercy zmarłej strony nie może bowiem wynikać jedynie z twierdzenia danej osoby, że taki status jej przysługuje. Tym bardziej nie jest dopuszczalne poprzestanie przez organy administracji na oświadczeniu danej osoby, że jest ona jedynym spadkobiercą. Wiążące ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej. Wyłącznie właściwym w tym zakresie są bowiem sądy powszechne lub w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami - notariusze (akt poświadczenia dziedziczenia). Odwołując się do przepisów przedwojennych, Komisja podkreśliła, że ani A.O.1 ani W.K. nigdy nie figurowali jako właściciele w księdze hipotecznej oznaczonej [...]. Komisja stanęła na stanowisku, że w zaistniałych okolicznościach, gdyby organ administracyjny wykazał się należytym zaangażowaniem w poszukiwaniu wszelkich danych na temat prawowitych właścicieli i ich spadkobierców, a także gdyby nie oparł się bezkrytycznie na przedłożonych w toku postępowania przez stronę zainteresowaną dokumentach, to ustaliłby prawidłowy krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego i uniknąłby rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób nieuprawnionych. Sposób prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania administracyjnego, dokonane w jego toku naruszenia prawa procesowego są nie do przyjęcia w warunkach państwa prawnego. W toku postępowania, przeprowadzonego przez Prezydenta nie ustalono, kto jest prawowitym następcą prawnym M.K. i J.N. Prezydent w sposób całkowicie bezprawny oparł się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez stronę zainteresowaną, tj. na oświadczeniu A.O.1, naruszając tym samym zasadę obiektywizmu i poszukiwania przez organ prawdy materialnej we wskazanym postępowaniu. W ocenie Komisji wszystkie wskazane wyżej i opisane okoliczności pozwalają na przyjęcie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 Dekretu poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom praworządności, prawdy obiektywnej i rzetelności, które skutkowało rażąco błędnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych W.K.
Reasumując, w ocenie Komisji zaistniała przesłanka określona w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 Dekretu w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, tak jak uczyniło to w złożonej skardze Miasto, jest możliwe z uwagi na rolę, jaką uzasadnienie spełnia w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej jako całości. Skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem (obok pozostałych uzasadnionych skarg) zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zakwestionowana decyzja Komisji zapadła z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.
WSA zauważył także, że z akt sprawy wynika, iż skarga B.Z. i R.J. z dnia 5 listopada 2020 r. wpłynęła do organu 16 listopada 2020 r. (zgodnie z datownikiem umieszczonym na skardze). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z dnia 30 września 2020 r. została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu 2 października 2020 r., a zatem zgodnie z art. 16 ustawy o Komisji uznać należy, że decyzja została doręczona stronom w dniu 9 października 2020 r. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest koperty, w której skarga została przesłana do organu.
Po analizie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i udzielonych wyjaśnień Sąd I instancji uznał, że data nadania skargi B.Z. i R.J. w niniejszej sprawie jest wątpliwa wobec sprzecznych informacji udzielonych przez organ i skarżących. W ocenie Sądu brak w aktach sprawy Komisji koperty i jej nieodnalezienie przez organ uniemożliwia jednoznaczne ustalenie daty nadania skargi. Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki nie pozwala na bezsporne ustalenie daty nadania, brak jest przy tym pewności, że dotyczy ono przedmiotowej skargi, a nie innej korespondencji. Informacja z systemu śledzenia przesyłek nie może również być uznana za rozstrzygający dowód, jako że nie jest to dokument urzędowy, a jedynie informacja z systemu wewnętrznego poczty, wskazująca przy tym jedynie na numer przesyłki, a nie jej zawartość. W ocenie WSA brak jest podstaw do przyjmowania wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego, a do powstania takiej sytuacji przyczynił się organ. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że strona nie może ponosić skutków zagubienia przez organ koperty, w której została nadesłana skarga, a zatem zaistniałe w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wątpliwości, których jednoznaczne rozstrzygnięcie okazało się niemożliwe z winy organu, WSA postanowił rozstrzygnąć na korzyść strony.
Dokonując oceny prawidłowości decyzji Komisji w aspekcie materialnoprawnym WSA uznał, że w dacie złożenia wniosku dekretowego, a więc w dacie, na którą musiała być dokonana przez organ ocena jego ważności i skuteczności, obowiązywały przepisy prawa, których treść przesądza, że W.K. skutecznie wykazał swój tytuł prawny do spornej nieruchomości, a dalsze dywagacje zmierzające do weryfikacji tego faktu, oparte na podważeniu przez Komisje wykazania dziedziczenia przez A.O.1 całości praw do spadku po przedwojennych właścicielach [...], tj. M.K. i J.N., nie mogą na tym etapie postępowania odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji podkreślił, że będący przedmiotem analizy akt notarialny nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie został bowiem z niego wyeliminowany. Akt notarialny jest natomiast dokumentem urzędowym szczególnej formy, który poświadcza dokonanie czynności prawnej, sporządzonym przez notariusza (rejenta), czyli osobę zaufania publicznego o wysokich kwalifikacjach merytorycznych i walorach etycznych, którą traktuje się jako gwaranta bezpiecznego obrotu prawnego.
Zdaniem WSA analiza wskazanego aktu notarialnego prowadzi do wniosku, że przeniósł on własność spornej nieruchomości na nabywcę. Został sporządzony z poszanowaniem obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego przepisów prawa o notariacie z 1933 r., Kodeksu Napoleona oraz prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Akt notarialny nie został skutecznie wzruszony w oparciu o przesłanki wynikające z ewentualnych wad oświadczeń woli jego kontrahentów (obecnie art.82-87 k.c.) ani stwierdzenia nieważności w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (art. 58 k.c.). W świetle treści przywołanych przez WSA przepisów Kodeksu Napoleona oznacza to, że A.O.1, składając oświadczenie o tym, że jest jedyną spadkobierczynią J.N. i M.K. oraz dokonując sprzedaży praw spadkowych po nich, przyjęła spadek.
Dalej Sąd I instancji zauważył, że w świetle art. 7 Dekretu podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku dekretowego był wyłącznie podmiot legitymujący się prawem rzeczowym do nieruchomości. Wbrew stanowisku Komisji treść przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości przeczy tezie, że wpis prawa własności do księgi wieczystej był warunkiem koniecznym przeniesienia prawa własności nieruchomości, tj. miał charakter konstytutywny. Tym samym brak jest podstaw do akceptacji stanowiska, że W.K. na mocy powołanego wyżej aktu notarialnego nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji, że nie był jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku dekretowego. Zgodnie z treścią Kodeksu Napoleona sam tytuł nabycia przenosił własność mienia na nabywcę. Kwestia braku wpisu nabywcy do księgi hipotecznej (wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej) pod rządem prawa hipotecznego z 1918 r. miała istotne znaczenie, ale w ściśle określonych przypadkach.
Sąd I instancji zauważył, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego mogą wynikać wątpliwości, czy A.O.1 w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była jedyną spadkobierczynią jej przedwojennych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej. Jednak pozostawanie w obrocie prawnym niewzruszonego dotąd dokumentu w postaci aktu notarialnego potwierdzającego sprzedaż nieruchomości na rzecz W.K. było, zdaniem Sądu, dla Prezydenta m.st. Warszawy wiążące. Podkreślono przy tym, że rozstrzyganie co do przysługiwania praw do przedmiotowej nieruchomości nie leży bowiem ani w kompetencji organu, ani Komisji. Właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny. W obowiązującym systemie prawa podważenie aktu notarialnego nie może nastąpić na drodze administracyjnej. WSA uznał, że Prezydent nie był również zobowiązany do zainicjowania postępowania w celu stwierdzenia przez sąd nieważności umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie WSA w tej sytuacji postawiony przez Komisję Prezydentowi zarzut, że stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, uznać należy za niezasadny. Na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej przedmiotowa umowa kupna-sprzedaży pozostawała w obiegu prawnym i nie została pozbawiona skutków prawnych. Prezydent nie miał zatem żadnych podstaw prawnych do tego, by jak uważa Komisja, za strony postępowania dekretowego uznać jedynie spadkobierców przedwojennych hipotecznych współwłaścicieli nieruchomości.
Sad I instancji wyjaśnił także, że w sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. Dopiero zatem pozbawienie udziału w postępowaniu dekretowym prowadzonym przez Prezydenta wszystkich stron tego postępowania mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa, czyli art. 7 ust 1 Dekretu. Jeśli zaś w postępowaniu reprywatyzacyjnym Prezydent pominął którąkolwiek ze stron postępowania, to nie jest to przesłanka umożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Zaznaczono, że ta sama okoliczność nie może zatem stanowić zarówno przesłanki wznowieniowej, jak i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. Oznacza to, że tryb wznowienia postępowania administracyjnego i tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż każdy z nich jest ściśle związany z enumeratywnie wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wadami i równie ściśle określonymi przesłankami umożliwiającymi wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Mimo przyznanych Komisji szerokich uprawnień jurysdykcyjnych bez zgody strony nie może ona wszcząć postępowania rozpoznawczego z powołaniem się na fakt pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym decyzją reprywatyzacyjną.
Sąd wskazał też, że nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Kontrolowane przez Sąd postępowanie, z wyżej wyjaśnionych powodów, nie spełniło tych wymagań.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Komisja oraz Miasto.
Komisja zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 85 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c w zw. z art. 7 ustawy Prawo Bankowe poprzez uznanie, że skarga R.J. i B.Z. została złożona w terminie wskazanym w art. 53 § 1 p.p.s.a i wywołuje skutki prawne oraz nie podlega odrzucenia zgodnie z dyspozycją z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które to działanie Sądu było wynikiem dokonania przez Sąd dowolnej oceny dowodów na okoliczność daty nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym polegającej na uznaniu, że pisemne oświadczenie skarżącego R.J. z dnia 14 września 2021 r., iż datą nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym był dzień 2 listopada 2020 r. jest wiarygodne i może wywoływać uzasadnione wątpliwości, co do nieuchybienia przez skarżącego terminowi wskazanemu w art. 53 § 1 p.p.s.a., podczas gdy pozostałe dowody świadczą o tym, że skarga została nadana w dniu 12 listopada 2020 r. a w szczególności:
a. skarżący do pisemnego oświadczenia z dnia 14 września 2021 r. załączył (niepotwierdzoną za zgodność) kopię potwierdzenia nadania przesyłki, ze stemplem pocztowym o zamazanej pierwszej cyfrze datownika, ale z uwidocznionym numerem przesyłki ([...]), który jest tożsamy z numerem przesyłki, w której była zamieszczona skarga, wskazanym w systemie EZD Komisji;
a. w oparciu o numer przesyłki podany przez samego skarżącego Sąd zidentyfikował w oparciu o elektroniczny system rejestracji przesyłek Poczty Polskiej informację, że przesyłka ta została nadana w dniu 12 listopada 2020 r.;
a. do skarg na decyzje KR VI R 59a/19 i KR VI R 59b/19, (mających znajdować się w przesyłce) datowanych na dzień 5 listopada 2020r. załączony został wydruk z bankowego systemu rozliczeniowego [...] - Potwierdzenie przelewu uiszczenia wpisu sądowego, który został wygenerowany w dniu 11 listopada 2020 r. (a więc po ostatnim dniu upływu terminu na w niesienie skarg) i który potwierdzał operację wykonaną w dniu 6 listopada 2020 r.
a. twierdzenie skarżących, że nadali skargę w dniu 2 listopada 2020 r. jest więc w oczywisty sposób nieprawdziwe, bowiem nie jest fizycznie możliwe aby Skarżący nadali przesyłkę we wskazanym przez siebie terminie 2 listopada 2020 r. zawierającą dokument wytworzony w dniu 11 listopada 2020 r.;
b. potwierdzenie przelewu załączone do skargi wygenerowane w dniu 11 listopada 2020 r. jest w świetle art. 7 ustaw Prawo bankowe pełnoprawnym dokumentem, którego moc dowodowa obejmuje również moment wygenerowania tego dokumentu, co świadczy o tym że skarga do której ten dokument został załączony mogła zostać nadana dopiero po wygenerowaniu tego dokumentu czyli w dniu 11 listopada 2020 r. tj. po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a.;
a. Skarga wniesiona w dniu 12 listopada 2020 r. lub nawet 11 listopada 2020r. (licząc od dnia wygenerowania dokumentu potwierdzenie przelewu) jako wniesiona po upływie ustawowego terminu prekluzyjnego powinna zostać z urzędu odrzucona przez Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jako wniesiona po terminie nie mogła wywołać skutków prawnych w myśl art. 85 p.p.s.a.;
2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej: "k.p.a."), art. 7 k.p.a., art. 28, art. 62 k.p.a., 64 § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji poprzez błędne wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd i pobieżną kontrolę legalności decyzji reprywatyzacyjnej oraz pobieżną kontrolę legalności decyzji Komisji i uznanie, że w świetle zebranych przez organy administracyjne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności aktu notarialnego kupna sprzedaży z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...], to wyłącznie W.K. był uprawniony jako właściciel nieruchomości w dniu wejścia w życie Dekretu, do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu, a potwierdzone przez Sąd i stwierdzone przez Komisję naruszenia przepisów postępowania dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie miały charakteru kwalifikowanego, a tym samym nie uprawniały Komisji do zastosowania sankcji nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, podczas gdy:
a) na dzień wejścia w życie Dekretu w księgach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości w dziale II ujawnieni byli jako właściciele wyłącznie J.N. i M.K. (zwani dalej "właścicielami hipotecznymi");
a) W.K. złożył wniosek z art. 7 ust. 1 Dekretu dokumentując przysługujące mu rzekomo prawo własności aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 1945 r. nr rep 827/56, w którym A.O.1 upoważniła adwokata Z.O. do sprzedaży praw spadkowych po J.N. i M.K. przysługujących do kolonii [...], aktem notarialnym, w którym dwójka świadków oświadczyła, że A.O.1 jest jedynym pozostałym przy życiu spadkobiercą po J.N i M.K. oraz aktem notarialnym kupna sprzedaży prawa własności nieruchomości wchodzących w skład kolonii [...] z dnia 15 września 1945 r. nr rep [...] od pełnomocnika działającego w imieniu A.O.1;
a) wniosek o wpis prawa własności nieruchomości warszawskiej na rzecz W.K. został zarejestrowany, ale nie został zatwierdzony przez władzę hipoteczną;
b) w dniu 16 listopada 1949 r. konkurencyjny wniosek z art. 7 ust. 1 Dekretu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej zgłosił J.M. działający w imieniu nieletniej A.M.;
c) w Sądzie Grodzkim w Warszawie sygn. VII Sp 237/48 w sprawie z wniosku nieletniej A.M. oraz A.O.1 zostało wszczęte postępowanie spadkowe po J.N. w którym A.M. została wskazana jako jeden z potencjalnych spadkobierców;
d) w Sądzie Grodzkim w Warszawie sygn. I Sp 403/47 w sprawie z wniosku nieletniej A.M. oraz A.O.1 zostało wszczęte postępowanie spadkowe po M.K., które zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia 7 marca 1949 r. stwierdzającym, że matka A.M. tj. H.M. nabyła 1/3 spadku po tym właścicielu hipotecznym;
a) twierdzenie Prezydenta m.st. Warszawy przytoczone przez Sąd, iż A.M. miałaby rzekomo dziedziczyć po innej osobie niż M.K. jest sprzeczne z treścią w/w postanowienia z dnia 7 marca 1949 r. i zupełnie nie uwzględnia tego, że A.M. była uprawniona do dziedziczenia również po J.N.;
a) organ dekretowy wszczynając postępowanie z wniosku A.M. uznał formalnie, że jest ona stroną sprawy dekretowej, o której mowa w art. 28 k.p.a.;
a) organ dekretowy łącząc do wspólnego rozpoznania postępowanie z wniosku W.K. oraz z wniosku A.M. w trybie art. 62 k.p.a uznał, że prawa i obowiązki tych stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, tj. art. 7 Dekretu i roszczenie publicznoprawne związane z prawem własności czasowej do nieruchomości jest dla wnioskodawców wspólne, i w konsekwencji organ w dalszym ciągu prowadził postępowanie w jednej sprawie dekretowej. Sąd zaś również dostrzegł, A.O.1 w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli;
j) organ dekretowy i w ślad za nim Sąd w żaden sposób nie odniósł się do dowodu w postaci postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r w sprawie I Sp 403/47, który w sposób kategoryczny i ostateczny wykluczył A.O.1 z kręgu spadkobierców po ww. M.K., a wymienił matkę A.M., a który to dowód stanowił konkurencyjny dowód w zestawieniu z dowodem w postaci umowy kupna sprzedaży z 15 września 1945 r. i który jednocześnie przeczył przyjętej przez Sąd tezie, że A.O. była "jedynym spadkobiercą po M.K.",
k) Prezydent m.st. Warszawy wbrew obowiązkowi z art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwał A.M. do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych jej wniosku dekretowego i bez tego wezwania rozstrzygnął o sprawie dekretowej, a tym samym Sąd nie miał podstawy aby uznać, że organ dekretowy mógł uznać, że wniosek A.M. pochodzi od osoby nieuprawnionej i że "mógł zostać rozpoznany odrębną decyzją", w związku z brakiem dokumentów uprawdopodobniających lub dowodzących jej tytuł do własności nieruchomości;
l) gdyby organ dekretowy miał uznać, że A.M. nie przysługuje prawo strony tak jak uczynił to Sąd w ramach swojej kontroli sądowej to powinien był wydać postanowienie zgodnie z art. 61a k.p.a. (obowiązującym i mającym zastosowanie do postępowania w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej), a tego nie uczynił, ustalenie Sądu nie ma więc oparcia w ustaleniach faktycznych sprawy dokonanych przez organ dekretowy;
m) gdyby organ dekretowy miał zmierzać do uznania, że za udowodnioną okoliczność należy traktować wyłączne prawo do własności nieruchomości warszawskiej W.K. to powinien w tym zakresie, zgodnie z art. 81 k.p.a. umożliwić A.M. wypowiedzenie się, co do dowodów dotyczących tej okoliczności, bowiem w przeciwnym przypadku zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych dowód, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, nie ma jakiejkolwiek mocy dowodowej (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., SA/Kr 1079/87, LEX nr 1689112; tezę pierwszą wyroku NSA z 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88, GAP 1989, nr 12, s. 42; wyrok NSA z 16 września 1998 r., III SA 5646/98, LEX nr 44805; wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2007 r., V SA/Wa 160/07, LEX nr 334267,
n) organ dekretowy w trakcie postępowania wbrew dyspozycji wynikającej z art. 81 k.p.a. nigdy i w żaden sposób nie umożliwił A.M. przedstawienia jej stanowiska wobec dowodów przedstawionych przez W.K. (choćby przez wezwanie lub poinformowanie wnioskodawcy o połączeniu spraw), a więc Sąd w postępowaniu kontrolnym nie miał podstawy, aby uznać, że z dowodów wynika, iż prawo własności do nieruchomości warszawskiej przysługiwało W.K., i że organ dekretowy był związany treścią aktów notarialnych przedstawionych wraz z wnioskiem W.K., jako że dokumenty na podstawie których Sąd wyprowadził te wnioski, nie mogły zostać uznane za dowód legitymacji W.K. do złożenia wniosku z aft. 7 ust. 1 Dekretu. Naruszenie to prowadziło następnie do naruszenia zasady prawdy materialnej wskazanej art 7 k.p.a. oraz do dowolnej oceny dowodów wbrew dyspozycji wynikającej z art. 77 k.p.a., które to naruszenia w ramach swojej kontroli powielił i przyjął za własne Sąd;
o) zawisłe postępowanie sądowe dotyczące nabycia spadku po J.N., w tym przez A.M., postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r w sprawie I Sp 403/47 potwierdzające prawa do spadku matki A.M. oraz brak możliwości uznania aktu notarialnego z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] za dowód nie pozwalały na uznanie przez Sąd w ramach wykonywanej funkcji kontrolnej, że "Prezydent nie naruszył rażąco art. 7 ust. 1 Dekretu, gdyż dokument w postaci aktu notarialnego, którym dysponował wykazywał, że W.K. był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości";
3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji oraz art. 177 Konstytucji oraz art. 5, art. 11 i art. 127 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach (Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu przepisów hipotecznych obowiązujących na obszarach, na których obowiązuje rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 31 sierpnia 1919 r., dotyczące wprowadzenia ustroju hipotecznego, zwanego dalej "Prawem hipotecznym") w zw. z art. 711 Kodeksu Napoleona poprzez błędne wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd i pobieżną kontrolę legalności decyzji reprywatyzacyjnej oraz pobieżną kontrolę legalności decyzji Komisji, w wyniku, której Sąd uznał, że w świetle zebranych przez organy administracyjne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, Prezydent m. st. Warszawy był uprawniony do rozstrzygania kwestii wstępnej dotyczącej tego czy W.K. dysponował prawem rzeczowym — prawem własności do nieruchomości warszawskiej oraz tego czy A.M. przysługiwały prawa do nieruchomości warszawskiej jako spadkobiercy właścicieli przeddekretowych, pomimo tego że:
a) Prezydent m. st. Warszawy dysponował informacją, że w Sądzie Grodzkim w Warszawie sygn. VII Sp 237/48 w sprawie z wniosku nieletniej A.M. oraz A.O.1 zostało wszczęte postępowanie spadkowe po J.N. oraz informacją, że z postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r w sprawie I Sp 403/47 wynika że prawa spadkowe obejmujące prawa rzeczowe do nieruchomości odziedziczyła matka A.M. a tym samym istnieje potencjalny spór prawny co do kręgu następców prawnych właściciela nieruchomości wpisanego do księgi hipotecznej (wynikający ze sprzeczności z treścią aktów notarialnych przedstawionych przez W.K.);
b) Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 9 czerwca 2004 r. nr 465/GK/2004 r. zawiesił postępowanie w przedmiocie wniosku W.K. i A.M. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a celem rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w postaci ustalenia wszystkich stron postępowania dekretowego (stronami postępowania powinni być właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni);
c) A.O.1 zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet nie mogła w akcie notarialnym z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] przenieść na W.K. praw rzeczowych w większym stopniu niż to jej przysługiwało na podstawie udziału w spadku po J.N. i M.K., co oczywiście nie czyni tego aktu notarialnego nieważnym czy bezskutecznym, ale co wywołuje ten skutek, że nie pozbawia praw rzeczowych do nieruchomości innych spadkobierców konkurencyjnych do A.O.;
d) praw W.K. nie obejmuje rękojmia ksiąg wieczystych, w związku z brakiem wpisu do księgi hipotecznej;
e) zgodnie z art. 11 Prawa hipotecznego wszelkie tytuły (Art. 1, 2, 4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (ius reale) dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (ius personale), a prawo W.K., mimo złożonego wniosku nie zostało zatwierdzone przez zwierzchność hipoteczną, co tak jak zauważył Sąd nie musi oznaczać zgodnie z orzecznictwem, że W.K. nabył prawo, ale w konsekwencji ten sam sposób interpretacji powinien być zastosowany do praw A.M. wynikających ze spadkobrania po J.N. i M.K.;
f) wprawdzie tak jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku ogólną zasadą wynikającą, między innymi z art. 775 i art. 778 Kodeksu Napoleona jest to, że spadek nie musiał być przyjmowany w sposób wyraźny i nie musiał być potwierdzany orzeczeniem, ale od tych zasad ogólnych obowiązywał wyjątek gdy podstawą wpisu prawa rzeczowego na nieruchomości miało być dziedziczenie bowiem zgodnie z art. 127 Prawa hipotecznego "Spadkobierca, chcący uzyskać przepisanie tytułu spadkodawcy na swoje imię,, obowiązany jest przy wniosku złożyćć lub przesiać zwierzchności hipotecznej decyzji sądu o zatwierdzeniu go w prawach do spadku, względnie o zatwierdzeniu testamentu. Przepisanie tytułów może nastąpić nie wcześniej, niż po upływie trzech miesięcy od daty wysiania przęz pisarza hipotecznego zawiadomienia o śmierci spadkodawcy (art. 126).";
g) jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, A.O.1 w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli, a więc nie mogła nabyć także na gruncie całości prawa własności nieruchomości, a następnie nie mogła zgodnie z treścią art. 711 Kodeksu Napoleona i wymienioną wyżej zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet przenieść całości prawa własności do nieruchomości warszawskiej na W.K. w sposób pozbawiający części udziału do prawa własności innych spadkobierców;
h) sam akt notarialny z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] nie pozbawił więc A.M. równorzędnego prawa rzeczowego (na zasadzie udziału we współwłasności) do nieruchomości będącej przedmiotem obrotu, a skutek w postaci pozbawienia A.M. udziału w prawie własności mógłby nastąpić dopiero w wyniku zadziałania rękojmi ksiąg wieczystych lub orzeczenia Sądu odmawiającego jej przymiotu współwłaściciela lub spadkobiercy;
i) na gruncie art. 7 ust. 1 Dekretu zarówno W.K., jak i A.M. jako następcy prawni właścicieli wpisanych do księgi hipotecznej mieli równoprawną legitymację do roszczenia publicznoprawnego przewidzianego w tym przepisie, a legitymacja ta mogłaby być (przy spełnieniu warunku wynikającego z art. 81 k.p.a) wywodzona z równorzędnych dokumentów urzędowych, o konkurencyjnej treści (dotyczącej zakresu praw przysługujących A.O.) tj. aktu z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] i dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Sądem Grodzkim w Warszawie w sprawie o sygn. VII Sp 237/48 oraz postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r w sprawie I Sp 403/47;
j) zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a możliwy jest dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc także możliwy jest przeciwdowód przeciwko treści aktu notarialnego z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...], w postaci dokumentów urzędowych takich jak zaświadczenie z księgi hipotecznej postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r w sprawie I Sp 403/47 oraz akt postępowania prowadzonego przed Sądem Grodzkim w Warszawie w sprawie sygn. VII Sp 237/48;
k) Sąd uznając, że Prezydent m. st. Warszawy mógł uznać w decyzji reprywatyzacyjnej W.K. za jedyny podmiot legitymowany do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu uznał jednocześnie, że organ administracyjny jest uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, którą ten organ sam zidentyfikował i w związku z którą zawiesił postępowanie i w związku z którą toczyło się niezakończone postępowanie przed sądem powszechnym, co jednak wykracza poza kognicję organu dekretowego i zakres badania sprawy przez Sąd administracyjny określony przez art. 134 § 1 p.p.s.a. wkracza na obszar wymiaru sprawiedliwości, która zastrzeżona jest dla sądów powszechnych zgodnie z art. 177 Konstytucji.
Ponadto Komisja zarzuciła naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zakresie w jakim Sąd ustalając wzorzec kontrolny przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji i decyzji reprywatyzacyjnej posłużył się błędną wykładnią art. 7 ust. 1 Dekretu zgodnie, z którą stroną postępowania dekretowego może być tylko osoba, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (str. 28 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku) z pominięciem praw wynikających z następstwa prawnego po właścicielach nieruchomości wpisanych do księgi hipotecznej, a tym samym pominięcie spadkobiercy właściciela nieruchomości w ustaleniu kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu oraz właścicieli wyodrębnionych lokali jako stron postępowania dekretowego zdaniem Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna powodować że do grona podmiotów uprawnionych z art. 7 ust. 1 Dekretu należą również spadkobiercy właścicieli, a ich nieuwzględnienie w postępowaniu dekretowym stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty, Komisja wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku i odrzucenie skargi B.Z. i R.J. i oddalenie skargi m.st. Warszawy,
2. ewentualnie o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu przytoczono argumentację mającą przemawiać za uznaniem zasadności podniesionych zarzutów.
Miasto Stołeczne Warszawa w swojej skardze kasacyjne również zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, poprzez pominięcie w toku kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Komisji nr KR VI R 59a/19 z dnia 30 września 2020 r., że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne postanowienie spadkowe Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r. (sygn. akt I Sp 403/47), z którego wynika, że spadkobiercami współwłaściciela hipotecznego dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" [...]- M.K. byli J.K., J.K.1 i H. z K. M. oraz że dotychczas nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po J.N. - drugim współwłaścicielu hipotecznym tej nieruchomości; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało błędnym ustaleniem, że A.O.1 była jedynym następcą prawnym M.K. i J.N., uprawnionym do przeniesienia praw spadkowych na rzecz W.K., w tym praw do dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" [...], przysługujących M.K. i J.N.;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1,2 i art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uchylenie w całości decyzji Komisji nr KR VI R 59a/19 z dnia 30 września 2020 r., mimo że uchyleniu podlegały wyłącznie fermenty uzasadnienia decyzji Komisji, wyspecyfikowane przez Miasto w petitum jego skargi.
W oparciu o powyższe Miasto wniosło o:
1. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2658/20, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2. o zasądzenie od Komisji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
1. o przeprowadzenie rozprawy .
W uzasadnieniu Miasto przywołano argumenty mające uzasadniać podniesione zarzuty.
R.J. w piśmie z dnia 6 października 2022 r. zawarł odpowiedź na skargi kasacyjnej wnosząc o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a zasługiwała na uwzględnienie. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna Komisji jak i skarga kasacyjna Miasta okazały się niezasadne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zrzutu skargi kasacyjnej Komisji dotyczącego rozpoznania przez Sąd I instancji skargi B.Z. i R.J., która to skarga zdaniem Komisji została wniesiona z uchybieniem terminu, co winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony.
W sprawie poza sporem pozostaje, iż skarga B.Z. i R.J. opatrzona datą 5 listopada 2020 r. wpłynęła do organu 16 listopada 2020 r. Z kolei zaskarżona decyzja z dnia 30 września 2020 r. została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu 2 października 2020 r., a tym samym stosownie do z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o Komisji uznać należy, że decyzja została doręczona stronom po upływie 7 dnia od dnia ogłoszenia t.j. w dniu 10 października 2020 r. Zgodne zatem z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. ostatnim dniem do wniesienia skargi na tę decyzję był dzień 9 listopada 2020 r. (poniedziałek). Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji Komisja zagubiła kopertę w której skarga B.Z. i R.J. została przesłana do tego organu. Organ odpowiadając na wezwanie Sądu I instancji, opierając się na własnych ustaleniach wskazał, iż przesyłka zawierająca tę skargę (nr [...]) została nadana w dniu 12 listopada 2020 r. Na wezwanie WSA R.J. wyjaśnił, że swoją skargę skarżący wysłali przesyłką poleconą w dniu 2 listopada 2020 r. Do pisma R.J. dołączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki nr [...]. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż widniejący na kopii potwierdzenia nadania ww. przesyłki odcisk datownika placówki pocztowej wskazuje datę 12.11.2022. Odcisk ten jest wystarczająco czytelny i stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami R.J.. Widniejąca na przesłanej kopii potwierdzenia nadania przesyłki data 12 listopada 2022r. koresponduje z ustaloną przez organ datą nadania przesyłki o tym samym numerze ([...]) oraz ustaloną przez Sąd I instancji w systemie śledzenia przesyłek Poczty Polskiej datą nadania przesyłki nr [...]. Również wskazana w skardze kasacyjnej data wygenerowania z bankowego systemu rozliczeniowego [...], załączonego do skargi i nadesłanego wraz nią potwierdzenia uiszczenia wpisu – tj. 11 listopada 2020 r. – świadczy o tym, iż skarga została złożona nie wcześniej niż 11 listopada 2020 r. Warto też zauważyć, iż stanowisku R.J., że skarga została złożona w dniu 2 listopada 2020r. pośrednio przeczy także data widniejąca na skardze (5 listopada 2020 r. ) oraz data uiszczenia wpisu od skargi ( 6 listopada 2020 r.) widniejąca na ww., załączonym do skargi dokumencie, wygenerowanym z bankowego systemu rozliczeniowego.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej Komisji w zakresie braku zachowania terminu do wniesienia skargi B.Z. i R.J. i stwierdził, że skarga ww. skarżących została bezsprzecznie wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., co winno skutkować jej odrzuceniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok został zatem wydany z naruszeniem tych przepisów w odniesieniu do skargi B.Z. i R.J..
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W konsekwencji uchylono również postanowienie zawarte w punkcie 3 zaskarżonego wyroku w całości. Brak jest bowiem podstaw do zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących, których skarga została odrzucona.
Mając jednak na uwadze, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji zapadł nie tylko w skutek skargi B.Z. i R.J., ale również po rozpoznaniu skutecznie wniesionej skargi Miasta Stołecznego Warszawy, konieczne jest ustosunkowanie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Komisji oraz skargi kasacyjnej Miasta.
I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pozostałym zakresie skarga kasacyjna Komisji, jak też skarga kasacyjna Miasta nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, zatem podlegają oddaleniu.
Z uwagi na to, że kontrola kasacyjna sprawowana przez sąd II instancji dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Skarga kasacyjna stanowi bowiem sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika natomiast, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wskazane ustawowe wymagania, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten stanowi zaś jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapewnienia rzeczowego i profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa", a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa (uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Skargę kasacyjną należy tak zredagować, aby jej treść nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwi sądowi kasacyjnemu zweryfikowanie racji strony skarżącej pod względem merytorycznym. Powołując zarzuty kasacyjne pełnomocnik powinien zatem wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób zgodny z ustawowymi wymogami. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego podstawę konstruowania zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, stawiając tego rodzaju zarzut skarżący kasacyjnie winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji albo wyjaśnić na czym polegało niewłaściwe zastosowanie danego przepisu przez sąd. Natomiast skuteczność zarzutu kasacyjnego naruszenia przez sąd przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) uwarunkowana jest wykazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że pomiędzy podnoszonym uchybieniem a rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy, który wymaga sprecyzowania i odpowiedniego uzasadnienia w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Komisji w dużej mierze nie spełnia warunków ustawowych dotyczących formułowania zarzutów w ramach poszczególnych podstaw kasacyjnych.
Zarzuty podniesione w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, zawarte w pkt II.2 pkt II. 3 petitum skargi kasacyjnej, zawierają odniesienie zarówno do norm prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Przepisami prawa materialnego, których naruszenie powinno zostać podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej są: art. 156 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego, czy art. 28 k.p.a.. Niepoprawne było więc powiązanie zarzutu naruszenia tych przepisów z przepisem proceduralnym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 5, art. 11 i art. 127 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach (...) w zw. z art. 711 Kodeksu Napoleona - po pierwsze, nie zostały uzasadnione. Co do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano jedynie, że Prezydent Miasta zawiesił postępowanie na mocy tego przepisu, celem rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w postaci ustalenia wszystkich stron postępowania dekretowego (pkt II.3.b petitum skargi kasacyjnej), zaś w odniesieniu do pozostałych wymienionych przepisów poprzestano jedynie na przytoczeniu ich treści. Po drugie, żaden ze wskazanych przepisów Prawa hipotecznego oraz Kodeksu Napoleona nie stanowił podstawy prawnej decyzji reprywatyzacyjnej, czy też zaskarżonej decyzji Komisji. Oznacza to, że wskazane zarzuty nie poddają się kontroli instancyjnej i w tym zakresie czynią skargę kasacyjną nieskuteczną.
Także sposób skonstruowania zarzutów pod względem ich oznaczenia (cyframi rzymskimi, cyframi arabskimi oraz wprowadzenie w pkt II.2 i II.3 podpunktów w formie kolejnych liter alfabetu) jest niezrozumiały i utrudnia odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej. Zastrzeżenia budzi zawarcie w pkt II.2 i II.3 - w podpunktach oznaczonych literami - stwierdzeń (tez) wskazujących w istocie na określone fakty, które na dodatek nie były w sprawie sporne. Tezy te nie formułują żadnych naruszeń, jak i nie precyzują podniesionych zarzutów i niejednokrotnie brak im treściowego związku z podstawami formułowanego w danym punkcie "głównym" naruszenia. Trudno zatem ocenić, czy stwierdzenia te mają na celu opis stanu faktycznego sprawy, czy może mają stanowić doprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, a jeśli tak, to których.
Wskazane powyżej wady i niedoskonałości skargi kasacyjnej Komisji nie wykluczają jednak zupełnie jej rozpoznania wobec tego, że możliwe jest odczytanie intencji autora tego środka zaskarżenia. Uzasadnia to jednak łączne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów określonych w tej skardze kasacyjnej.
Należy także odnotować, że w skardze kasacyjnej Komisji zawarte są oczywiste błędy i nieścisłości. Przykładowo, w skardze tej (a wcześniej w zaskarżonej decyzji) powołano się na postanowienie spadkowe po M.K. "z 7 marca 1949 r., w sprawie I Sp. 403/47" wskazując, że wnioskodawczyniami były w tej sprawie A.O.1 i A.M.. Na postanowienie z tą datą i sygnaturą powoływało się zresztą także skarżące kasacyjnie Miasto. Tymczasem w aktach administracyjnych Komisji znajdują się dwie fotokopie postanowienia w tym przedmiocie, oznaczone ww. sygnaturą akt, jednak z różnymi datami, tj. 3 marca 1949 r. i 7 czerwca 1949 r. (brak jest natomiast dokumentu z datą 7 marca 1949 r.), przy czym kopia postanowienia z tą pierwszą datą jest niekompletna, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia; natomiast oba postanowienia zostały wydane wyłącznie z wniosku A.O.1. Nadto, w skardze kasacyjnej Komisji stwierdzono, że Prezydent Miasta orzekł o połączeniu wniosków dekretowych W.K. i A.M. do wspólnego rozpoznania, nie wskazując jednak ani daty, ani numeru/sygnatury tego aktu. Brak konkretnego, dokładnego oznaczenia ww. postanowienia zwalnia Sąd kasacyjny z poszukiwania tego dokumentu w obszernych aktach administracyjnych sprawy oraz ustosunkowania się do zaistnienia, bądź nie, mającej z niego wynikać okoliczności.
W skardze kasacyjnej Komisji zawarto też stwierdzenia sugerujące wyrażenie przez Sąd I instancji ocen lub twierdzeń, które w rzeczywistości nie zostały wyrażone, np. z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by "(...) Sąd uznał, że w świetle zebranych przez organy administracyjne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, Prezydent m. st. Warszawy był uprawniony do rozstrzygania kwestii wstępnej dotyczącej tego czy W.K. dysponował prawem rzeczowym - prawem własności do nieruchomości warszawskiej oraz tego czy A.M. przysługiwały prawa do nieruchomości warszawskiej jako spadkobiercy właścicieli przeddekretowych..." (zarzut procesowy z pkt II.3., str. 7-8 skargi kasacyjnej). Powtórzenie tego samego nieuprawnionego stwierdzenia odnaleźć można w zarzucie materialnoprawnym (pkt III., str. 10 skargi kasacyjnej), przy czym odniesiono je tutaj do argumentacji przedstawionej na stronie 28 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z której nie wynika wszakże, by Sąd I instancji sformułował tego rodzaju ocenę. Rozważania WSA na str. 28 uzasadnienia mają charakter czysto teoretyczny i dotyczą statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 7 dekretu warszawskiego oraz zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych.
Nie jest także prawdziwe stwierdzenie jakoby "Sąd zaś również dostrzegł, A.O.1 w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli" (zarzut II.2 lit. i, str. 5 skargi kasacyjnej) oraz "jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, A.O.1 w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli" (zarzut II.3 lit. g, str. 9 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie padają bowiem tego rodzaju kategoryczne stwierdzenia, gdyż WSA wskazał jedynie: "Sąd ma świadomość, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego mogą wynikać wątpliwości, czy A.O.1 w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była jedyną spadkobierczynią jej przedwojennych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej.".
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Istotą tego postępowania jest weryfikacja decyzji organu administracji publicznej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Ocena ta odbywa się na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy aktualnego na datę wydania zaskarżonego aktu (tu: decyzji dekretowej z 27 stycznia 2011 r.). Nie może być ona zatem dokonywana przez pryzmat późniejszej zmiany prawa, zmiany jego interpretacji, czy też okoliczności faktycznych lub dowodów zaistniałych lub ujawnionych już po wydaniu decyzji. Oznacza to, że organ nadzoru - co do zasady - powinien opierać się na faktach ustalonych w kontrolowanym postępowaniu i zgromadzonych w nim dowodach. Prowadzenie postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego stanowi sytuację wyjątkową i może dotyczyć jedynie weryfikacji kluczowych faktów, istotnych w aspekcie ziszczenia się przesłanek nieważności. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest bowiem ponowne zebranie i ocena materiału dowodowego sprawy w sposób właściwy dla postępowania zwyczajnego.
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła nieważność decyzji dekretowej na podstawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na rażące naruszenie prawa, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). W ocenie Komisji organ reprywatyzacyjny nie dołożył należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez osoby zainteresowane i zaniechał czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno więc wykładać w sposób rozszerzający. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Nie chodzi tu więc o spór o wykładnię prawa, lecz o niewątpliwe działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści aktu z treścią normy prawnej prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej, jawnej sprzeczności. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć naruszenia przepisów proceduralnych, "(...) zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy." (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19). W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17, trafnie przyjęto, że co do zasady w odniesieniu do postępowania administracyjnego rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z porządku prawnego z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować jedynie w okolicznościach bezspornych, oczywistych i niewątpliwych. Wyklucza to zatem możliwość stwierdzenia tego rodzaju wady kwalifikowanej decyzji na podstawie okoliczności ocennych, niepewnych, wątpliwych, czy hipotetycznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu i naruszenie tego właśnie przepisu - w ocenie Komisji – skutkowało wadliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego przez organ reprywatyzacyjny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Podmiot występujący z wnioskiem dekretowym powinien wykazać stosownymi dokumentami, że przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości gruntowej, której dotyczy wniosek, a gdy jest on następcą prawnym dotychczasowego właściciela, winien także wykazać to następstwo przez przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Co istotne, okoliczności te oceniane są w postępowaniu dekretowym na datę procedowania wniosku i z uwzględnieniem dokumentacji dostępnej organowi reprywatyzacyjnemu na ten dzień.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek dekretowy W.K. został złożony w terminie, co nie było kwestią sporną (objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r., zatem termin na złożenie wniosku upłynął 11 października 1949 r., wniosek złożono 20 maja 1949 r.). Wniosek ten został opłacony. Załączono do niego następujące dokumenty:
1) akt notarialny kupna - sprzedaży z 15 września 1945 r., Nr repertorium [...] (dalej: akt notarialny z 15 września 1945 r.), z którego wynika, że A.O.1 wykazała, że jest jedyną spadkobierczynią po zmarłych: J.N., M.K. i A.M.1 oraz, że "(...) prawa jej do spadku po M.K. i J.N. (...) do terenów (...) pod nazwą "[...]" (N rejestru hipotecznego [...]) w stanie, położeniu, przestrzeni i granicach, jak place te w spadku po M.K. i J.N. A.O.1 posiada i posiadać ma prawo, ze wszystkim co się na tych placach znajduje i stanowi nieruchomość z prawa, natury i przeznaczenia, bez żadnego wyłączenia - aktem niniejszym sprzedaje współstawającemu W.K. na zupełną i wyłączoną jego własność (...)" (§ 2 aktu notarialnego); dokument ten stanowił zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość gruntowa przed wejściem w życie dekretu warszawskiego stanowiła własność W.K.;
2) zaświadczenie Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z 31 sierpnia 1948 r., nr [...], potwierdzające, że 8 marca 1947 r. do działu II księgi wieczystej wpłynął wniosek W.K. z wypisem ww. aktu notarialnego o przepisanie na jego imię prawa własności ww. nieruchomości.
Sąd I instancji odnotował też, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Zarządu Miejskiego Miasta Warszawy z 25 kwietnia 1947 r. potwierdzające, że nieruchomość przy ul. G. nr [...] [...]place nr [...], [...], [...], [...] i [...], według przedstawionego świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 10 marca 1947 r. nr [...] stanowi własność W.K..
Powyższe okoliczności nie są w sprawie sporne, podobnie jak niekwestionowane jest, że organ reprywatyzacyjny w dacie orzekania dysponował wymienioną wyżej dokumentacją i na jej podstawie wydał decyzję dekretową, na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych W.K. – B.Z., A.K., E.K., A.W., A.O. i E.B. oraz na rzecz R.J., który nabył prawa do udziału w prawach i roszczeniach do części gruntów dawnej "[...]".
Natomiast skarżące kasacyjnie Miasto podnosi, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej ujawnione zostało postanowienie spadkowe Sądu Grodzkiego w Warszawie z "7 marca 1949 r., sygn. akt I Sp 403/47", w konsekwencji czego ujawniły się rozbieżności pomiędzy następstwem prawnym po dawnych właścicielach nieruchomości wynikającym z aktu notarialnego z 15 września 1945 r., a następstwem prawnym ustalonym w ww. postanowieniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przy ustalaniu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej objętej wnioskiem dekretowym wiążące było postanowienie Sądu Grodzkiego i określony w nim sposób spadkobrania, co w konsekwencji oznacza, że A.O.1 nie była spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości, wobec czego nie mogła skutecznie przenieść jakichkolwiek praw do tej nieruchomości na rzecz W.K..
Także Komisja kwestionuje prawidłowość decyzji reprywatyzacyjnej przez podważanie skuteczności nabycia prawa własności nieruchomości przez W.K., wobec ujawnienia dowodów na istnienie innej osoby uprawnionej do złożenia wniosku dekretowego (A.M.). Skarżąca kasacyjnie zarzuty w tym zakresie wywodzi z postanowienia spadkowego z "7 marca 1949 r.", wydanego w sprawie I Sp. 403/47 - po M.K. oraz z faktu prowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej J.N. (sygn. akt VII Sp 237/48), na którego zakończenie stosownym orzeczeniem brak jest dowodu w aktach sprawy. Komisja utrzymuje, że Prezydent Miasta poprzez nieuwzględnienie ww. okoliczności pominął A.M., jako stronę postępowania w sprawie reprywatyzacyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowo ukształtował stosunek prawny użytkowania wieczystego w odniesieniu do części objętej nim nieruchomości (obecne działki nr [...], [...], [...], [...], [...]i [...]). Skarżąca kasacyjnie uznała, że w następstwie powyższego doszło do rażącego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej. Zdaniem Komisji Prezydent Miasta nie miał podstaw do wydania tej decyzji w sytuacji, gdy istniały inne (poza aktem notarialnym z 15 września 1945 r.) dokumenty poświadczające przysługiwanie praw rzeczowych do objętej postępowaniem reprywatyzacyjnym części "[...]" także A.M., a nie jedynie W.K..
Stanowisko prezentowane przez skarżących kasacyjnie nie jest zasadne. Odnośnie do argumentu dotyczącego pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Sądu Grodzkiego wydanego w sprawie o sygn. I Sp. 403/47 należy zauważyć, że po pierwsze - wbrew sugestiom Komisji zawartym w zaskarżonej decyzji oraz w skardze kasacyjnej - Prezydent Miasta nie dysponował tego rodzaju dokumentem w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, na co wskazano w skardze kasacyjnej Miasta i co znajduje potwierdzenie w piśmie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy z 11 października 2017 r., nr BM-WO.680.73.2017.RWO, a także w aktach postępowania prowadzonego przez organ dekretowy.
Po drugie, powoływanie się na ten dokument jest wątpliwe z uwagi na wskazane już wcześniej nieścisłości związane z tym, że w aktach administracyjnych Komisji znajdują się fotokopie dwóch postanowień w przedmiocie stwierdzenia praw spadkowych po M.K., opatrzonych wprawdzie tą samą sygnaturą akt sprawy, lecz różnymi datami (3 marca 1949 r. i 7 czerwca 1949 r. – brak jest natomiast dokumentu z datą 7 marca 1949 r.), wydanych przez różne składy orzekające, przy czym fotokopia postanowienia z tą pierwszą datą jest niekompletna, ponieważ brakuje rozstrzygnięcia sądu.
Po trzecie, nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie Miasta, jakoby "w świetle prawomocnego postanowienia spadkowego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r., sygn. akt I Sp 403/47 – A.O.1 nie była spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości", skoro postępowanie spadkowe w sprawie o sygn. I Sp. 403/47 dotyczyło potwierdzenia praw spadkowych tylko po M.K., a nie także po J.N.. Na tej podstawie nie można zatem twierdzić, że A.O.1 nie była spadkobierczynią J.N..
Po czwarte, nawet przy założeniu istnienia prawomocnego postanowienia spadkowego z 1949 r., potwierdzającego prawa do spadku po M.K. z którego wynikałoby, że A.O.1 nie zalicza się do grona spadkobierców po tej osobie, orzeczenie to nie pozbawiałoby skuteczności pozostającego w obrocie prawnym aktu notarialnego z 15 września 1945 r. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić okoliczność ujawnienia istotnych dla sprawy dowodów, istniejących wprawdzie w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi orzekającemu. Tym bardziej, gdy te nowe dowody nie powodują automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego, czy skutecznego poważenia wartości dowodowej innego dokumentu, na podstawie którego wydano decyzję. Rozstrzygnięcie rozbieżności co do następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej oraz kwestii skuteczności przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na rzecz W.K. leży poza kognicją organów administracji oraz sądów administracyjnych. Właściwym do wyjaśnienia tych kwestii jest sąd powszechny w ramach postępowania cywilnego. Wprawdzie Sąd I instancji odniósł się do - obowiązujących w dacie sporządzania aktu notarialnego z 15 września 1945 r. - przepisów Kodeksu Napoleona i regulacji Prawa hipotecznego, jednak analizę i ocenę mocy wiążącej aktu notarialnego w takim kontekście uznać należy jedynie jako odwołanie się przez WSA do argumentacji przedstawionej w decyzji Komisji. Rozważania przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, wobec przedmiotu sprawy (stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej), a przede wszystkim wobec zakresu właściwości sądów administracyjnych, były w istocie zbędne.
Nieuzasadnione jest kwestionowanie przez Komisję skuteczności nabycia prawa własności nieruchomości przez W.K. od A.O.1 w części, w jakiej prawo to przysługiwało J.N., przez powołanie się jedynie na fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J.N., w sytuacji gdy brak jest dowodu na zakończenie tego postępowania.
Okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie może też stanowić "brak zatwierdzenia przez zwierzchność hipoteczną" wniosku W.K. z 1947 r. o ujawnienie jego praw do nieruchomości nabytych na mocy aktu notarialnego z 15 września1945 r. (zarzut II.3. pkt e, str. 8 skargi kasacyjnej Komisji). Należy bowiem mieć na uwadze, że z chwilą wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.) wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Oznacza to, że w dacie wniesienia wniosku o wpis praw do księgi wieczystej W.K. nie był już właścicielem nieruchomości objętej tym wnioskiem, zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku i takie właśnie motywy leżały u podstaw postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 21 listopada 1950 r. o odmowie wpisu.
W świetle powyższego należy uznać, że wydając decyzję reprywatyzacyjną Prezydent Miasta prawidłowo przyjął, że w odniesieniu do wniosku W.K. zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 Dekretu.
Wbrew stanowisku Komisji, bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ reprywatyzacyjny pozostaje brak rozpatrzenia wniosku dekretowego z 16 listopada 1949 r., wniesionego w imieniu małoletniej A.M. przez jej ojca - adwokata J.M. oraz podnoszone wielokrotnie w zarzutach skargi kasacyjnej pominięcie jej praw, jako spadkobierczyni przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Ponownie należy zaznaczyć, że organ administracji orzekał na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował w dacie wydania decyzji dekretowej. Wobec tego tylko ujawnienie oczywistej, niewątpliwej sprzeczności przyjętego rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem mogłoby świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Wprawdzie w toku postępowania reprywatyzacyjnego Prezydent Miasta powziął wątpliwość w kwestii wyłączności następstwa prawnego A.O.1 po pierwotnych właścicielach nieruchomości warszawskiej (tj. po jej ciotce – J.N. oraz wuju – M.K.), a w konsekwencji co do zakresu praw spadkowych sprzedanych następnie W.K.. W związku z tymi wątpliwościami organ reprywatyzacyjny przeprowadził jednak postępowanie wyjaśniające - m.in. wezwano następczynię prawną W.K. do przedłożenia dokumentacji poświadczającej następstwo prawne po J.N. i M.K.. Prezydent Miasta zwracał się również o udzielenie informacji w tym zakresie do odpowiednich instytucji i prowadził poszukiwania w archiwach. Ostatecznie dokumenty te nie zostały organowi przedstawione, a ich istnienie domniemywać należy dopiero z powołanego już pisma Biura Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy z 11 października 2017 r. oraz z kopii dokumentacji dołączonej do akt postępowania prowadzonego przez Komisję. Przy czym – na co zwrócono już uwagę - w aktach Komisji znajdują się fotokopie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłym M.K. z dwóch różnych dat oraz każde z innym składem orzekającym, ze wskazaniem, że postępowanie prowadzono z wniosku A.O.1, nie zaś A.O.1 i A.M. – jak przyjęła Komisja. Brak jest natomiast wskazywanego przez Komisję oraz przez skarżące kasacyjnie Miasto postanowienia z "7 marca 1949 r.", I Sp. 403/ 47 "z wniosku A.O.1 i A.M.". Również podnoszony przez Komisję brak zobowiązania wnioskodawczyni dekretowej – A.M. przez Prezydenta Miasta do przedłożenia takiej dokumentacji, czy zaniechanie podjęcia przez organ zawieszonego postępowania, uznać należy za uchybienia procesowe, które nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Jak już bowiem wyjaśniono, podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia mógłby być jedynie brak jakichkolwiek działań organu administracji w celu zbadania ww. kwestii, nie zaś brak oczekiwanych rezultatów podjętych działań.
W odniesieniu do zarzutów Komisji dotyczących pominięcia udziału w postępowaniu dekretowym A.M. - jako następczyni prawnej przeddekretowych właścicieli nieruchomości warszawskiej - stwierdzić należy, że również tego rodzaju okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Nie doszło przy tym do dokonania przez WSA nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w tym zakresie. Wbrew twierdzeniu Komisji, jakoby Sąd I instancji zanegował, że "(...) do grona podmiotów uprawnionych z art. 7 ust. 1 Dekretu należą również spadkobiercy właścicieli...", z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by WSA wyraził taki pogląd. Na przyjęcie takiego stanowiska nie może natomiast wskazywać zakwestionowanie przez ten Sąd zaskarżonej decyzji Komisji, stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, wydanej na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy (przy jednoczesnym braku na datę orzekania kontrdowodów wobec zgromadzonych dokumentów) i ewentualne w tym kontekście pominięcie praw spadkowych - domniemanej jedynie na tym etapie postępowania - następczyni prawnej pierwotnych właścicieli nieruchomości.
W kontekście zarzutów dotyczących pozbawienia strony czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zauważyć należy, że ani A.M., ani jej pełnomocnik, oprócz złożenia wniosku dekretowego ze wskazaniem: "Dokumenty stwierdzające prawa spadkowe A.M. dołączę po zakończeniu sprawy w sądzie.", nie przejawiali w sprawie żadnej aktywności. Oczywiście nie powoduje to wyłączenia tej osoby z kręgu stron postępowania, jednak ewentualne naruszenie jej uprawnień procesowych nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu dekretowym może być rozpatrywane jedynie w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo do podnoszenia zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przysługuje jednak tylko stronie, która twierdzi, że jej uprawnienia proceduralne zostały naruszone. Na gruncie rozpatrywanej sprawy ani A.M., ani jej ewentualni następcy prawni, takich zarzutów nie podnosili. Natomiast Komisja nie jest podmiotem, który może skutecznie podnosić tego rodzaju naruszenie w sprawie, co czyni analizowane zarzuty bezzasadnymi.
Reasumując w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z przyczyn wskazanych przez Komisję w zaskarżonej decyzji. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję.
Nieskuteczne są zarzuty kasacyjne Miasta dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie do treści § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołany art. 1 pu.s.a. ma charakter normy ustrojowej, regulującej zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zatem Sąd I instancji mógłby go naruszyć tylko wówczas, gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, wykroczył poza właściwość sądu, bądź zastosował środek nieznany ustawie lub inne kryterium oceny działania organu administracji niż kryterium legalności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły, zaś w skardze kasacyjnej Miasto zarzuciło de facto niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa zaś jego kompetencji do ich podejmowania.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.u.s.a., gdyż przepis ten wskazuje, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast na czym miałoby polegać naruszenie tego unormowania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę jedynie pod kątem podniesionych w niej zarzutów, nie oceniał legitymacji skarżącego R.J. do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją reprywatyzacyjną z 27 października 2011 r., w kontekście wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 3 i 4 niniejszego wyroku.
Z uwagi na jedynie częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej odstąpiono na podstawie art. 206 p.p.s.a. od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.