I OSK 2355/24

I OSK 2355/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1204/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art.134
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.141 § 4, art.134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1204/24 w sprawie ze sprzeciwu A. L. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 kwietnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1204/24) – orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") - oddalił sprzeciw A. L. od decyzji Ministra Rozwoju
i Technologii z dnia 9 kwietnia 2024 r., znak: [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W motywach w/w wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski - ponownie rozpoznając sprawę - decyzją z 26 października 2023 r., znak:
[...], orzekł:
– w punkcie 1 – o ustaleniu odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], Miasto [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...]o pow. [...]ha, objętej decyzją Wojewody Małopolskiego z 31 sierpnia 2020 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w łącznej wysokości 2 675 661,45 zł, na którą składały się: kwota 2 548 249,00 zł oraz kwota powiększenia odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości w wysokości 127 412,45 zł;
– w punkcie 2 – o zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania kwoty 1 103 569,43 zł wypłaconej na rzecz A.L. jako zaliczka 70% kwoty odszkodowania ustalonego uchyloną decyzją Wojewody Małopolskiego z 21 kwietnia 2021 r. (znak: [...] – nr 1);
– w punkcie 3 – o przyznaniu na rzecz A.L. odszkodowania w kwocie 1 572 092,02 zł (stanowiącej różnicę pomiędzy nowo ustalonym odszkodowaniem a kwotą wypłaconą na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 21 kwietnia 2021 r., znak: [...] – nr 1);
– w punkcie 4 – o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty przyznanego w punkcie 3 odszkodowania jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...].
Decyzją z 9 kwietnia 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 26 października 2023 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazywał na wadliwość operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia przez Wojewodę Małopolskiego odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło zatem do uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, co w odniesieniu do charakteru postępowań odszkodowawczych obligowało sięgnięcie po instytucję z art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł swoją decyzję, skutkował tym, że w istocie decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W sprzeciwie wniesionym od w/w decyzji Ministra z dnia 9 kwietnia 2024 r. A. L. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez "pozbawione uzasadnionych podstaw" uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego.
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju i Technologii wnosił o jego oddalenie.
Oddalając sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jest on niezasadny. Sąd stwierdził bowiem że (cyt.): "(...)wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 9 kwietnia 2024 r. powody uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 października 2023 r. w postaci:
a) braku wskazania przez organ pierwszej instancji, czym kierował się przy uznaniu operatu szacunkowego za prawidłowy,
b) wzięciu przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym przy ustalaniu wartości nieruchomości jej faktycznego sposobu użytkowania, z jednoczesnym pominięciem jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]
– czyli uchybień art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie naruszają hipotezy art. 138 § 2 k.p.a.
Po pierwsze bowiem – w prawomocnym wyroku z 14 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1773/23 (jeszcze niepubl.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że "[organ rozpoznający sprawę ma (...) nie tylko prawo, ale obowiązek zbadania przedłożonego operatu pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, oceny czy jest logiczny i zupełny oraz nie budzi wątpliwości co do merytorycznej zawartości". Z kolei w prawomocnym wyroku z 22 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2892/23 (jeszcze niepubl.) Sąd ten zwrócił uwagę, że "[stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. [ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)] ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest uwzględnić w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli jednak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, dla którego następuje wywłaszczenie, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według tego przeznaczenia. Oznacza to, że wysokość odszkodowania musi uwzględniać wartość nieruchomości odpowiadającą najkorzystniejszemu sposobowi korzystania z niej w ramach planu miejscowego. Jak wynika z powyższego, proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.
Rzeczoznawca majątkowy uprawniony i zobowiązany do określenia wartości nieruchomości, przy sporządzaniu opinii w tym zakresie korzysta m.in. z reguł określonych w art. 149-159 u.g.n., postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: rozporządzenie z 2004 r.), które 9 września 2023 r. zastąpione zostało przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), standardów zawodowych, jak również z kryteriów zamieszczonych w art. 134 ust. 2 u.g.n. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga bowiem wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jednakże decydujące zdanie odnośnie do wysokości odszkodowania ma organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i to na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu".
Po drugie – w wyroku z 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., zwłaszcza w przypadku kwestionowania jej przez stronę postępowania wywłaszczeniowego uprawnioną do uzyskania odszkodowania; ocena organu poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane; o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości". Również w wyroku z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 455/11 (Legalis) Sąd ten potwierdził, że jeżeli uznano, iż sporządzone operaty szacunkowe nie były zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia należnego odszkodowania. Z kolei w wyroku z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Konieczne jest jednak uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe". Natomiast w wyroku tego Sądu z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 186/19 (Legalis) wskazano, iż "zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe".
Po trzecie – m.in. w wyrokach z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97 (Legalis), 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/6 (Legalis), 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 624/09 (Legalis), 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10 (Legalis) oraz 8 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 918/15 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, co jest dopuszczalne w świetle art. 136 k.p.a., nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający, a takim dowodem dla ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia jest operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonuje oceny wartości przejętej nieruchomości.
Po czwarte – m.in. w powołanych wyżej wyrokach w sprawach IV SA 2058/97, II OSK 1753/6, I OSK 624/09 i I OSK 226/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z uwagi na treść art. 15 k.p.a. dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości odszkodowania, winien być przeprowadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Szybkość postępowania z kolei nie może być dostatecznym usprawiedliwieniem dla nieprzestrzegania tej fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego.
Po piąte – zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (z późniejszymi zmianami) wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe i ignorowanie tej okoliczności przy ustalaniu wartości tejże jest niedopuszczalne w świetle art. 154 ust. 2 u.g.n.
Po szóste wreszcie – w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wprawdzie poczynił wzmiankę o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], ale wycenę nieruchomości nieprawidłowo przeprowadził w oparciu o kryterium faktycznego użytkowania nieruchomości, i na tej wycenie oparł się Wojewoda Małopolski przy ustalaniu odszkodowania".
W skardze kasacyjnej, (uzupełnionej pismem z dnia 26 listopada 2024 r.) zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. L. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., wskutek zaniechania należytej kontroli zgodności z prawem działania Ministra Rozwoju i Technologii i oddalenie w całości sprzeciwu od decyzji, pomimo że istniały przesłanki do jego uwzględnienia, jako że doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania to jest art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.pa.) poprzez pozbawione uzasadnionych podstaw uchylenie decyzji nr 1 Wojewody Małopolskiego z dnia 26.10.2023 r. znak
[...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu, gdyż:
- błędne były ustalenia organu jakoby decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia
26 października 2023 r. naruszyła art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy co miało polegać na oparciu decyzji na rzekomo wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, w którym dokonano doboru nieruchomości porównawczych podobnych do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości wywłaszczonej w chwili wywłaszczenia (nieruchomość użytkowana na cele usługowe, która to okoliczność nie była kwestionowana przez organ drugiej instancji), a nie nieruchomości podobnych do przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej w dokumentach planistycznych w dniu wywłaszczenia, podczas gdy:
a) organ II instancji dokonał oceny dowodu z operatu szacunkowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, nie wskazując wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, zaś powyższe ustalenia organu drugiej instancji oparte są na błędnej wykładni art. 134 ust. 3 i 4, art. 135 i art. 154 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.)
w związku z § 49 ust. 1- 4 i § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii
z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości polegającej na przyjęciu, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne
w dokumentach planistycznych (studium lub planie miejscowym) prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności przeznaczenia planistycznego takiej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia jako podstawy do doboru cen transakcyjnych, w sytuacji gdy w świetle art. 134 ust. 3 u.g.n. dotyczy to jedynie sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę przeznaczenia powoduje zwiększenie tej wartości, natomiast w przeciwnym razie do ustalenia wartości nieruchomości przyjmuje się aktualny sposób użytkowania nieruchomości wywłaszczonej (a nie jej przeznaczenie planistyczne),
b) organ drugiej instancji dokonał oceny dowodu z operatu szacunkowego
z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, błędnie utożsamiając pojęcie "aktualnego sposobu użytkowania" i "przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia", wskazując jakoby rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił przeznaczenie obu wywłaszczanych działek w oparciu o faktyczny sposób użytkowania (usługowe), a nie w oparciu o przeznaczenie planistyczne w studium (tereny komunikacji), pomimo że rzeczoznawca nie ustalał przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomość według sposobu ich użytkowania, lecz zgodnie z treścią art. 134 ust. 3 u.g.n. dokonał doboru jako nieruchomości podobnych nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe tożsame do sposobu użytkowania nieruchomości wywłaszczonych, a nie nieruchomości podobnych do przeznaczenia planistycznego w studium tychże działek wywłaszczonych, które nie odpowiadało sposobowi ich użytkowania w momencie wywłaszczenia;
c) błędne były ustalenia organu jakoby decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 26 października 2023 r. naruszyła art. 104 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym przekonanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie poprzez wydanie w toku jednego postępowaniu dwóch decyzji, jednej skierowanej do właściciela nieruchomości z tytułu odszkodowania za utratę własności, a drugiej skierowanej do uprawnionego z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej), podczas gdy organ pierwszej instancji ustalił w toku jednego postępowania administracyjnego, którego stronami są zarówno były właściciel nieruchomości, jak i podmiot, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wartości odszkodowania za utratę własności i wygaśnięcie prawa służebności, zaś odszkodowanie należne właścicielowi pomniejszono o kwotę odszkodowania przyznanego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe wygasło, wobec czego brak jest konieczności wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wydania dwóch decyzji wobec właściciela nieruchomości oraz osoby, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a ponadto Minister orzekł w tym zakresie w sposób sprzeczny ze swoją wcześniejszą decyzją z dnia 19 października 2022 r. wydaną w toku postępowania odwoławczego (w której to decyzji przyjął, że wydanie w toku postępowania przez Wojewodę Małopolskiego dwóch decyzji skierowanych do właściciela i uprawnionego z tytułu wygaśnięcia służebności nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji), bez uzasadnienia zmieniając swoje stanowisko i naruszając zasadę zaufania do organu i zasadę przekonywania,
2) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- całkowite zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwie od decyzji w pkt. 2 (dotyczących błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskutek wadliwego uznania przez organ II instancji jakoby wydana decyzja naruszyła
art. 104 § 2 k.p.a.), co uniemożliwia dokonanie oceny zapadłego wyroku w zakresie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy oddaleniu sprzeciwu,
- powierzchowne zbadanie sprawy oraz sporządzenie przez WSA w Warszawie wadliwego i niepełnego uzasadnienia wyroku, niezawierającego - poza zrelacjonowaniem dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przywołaniem treści przepisów - rzetelnych rozważań co do prawa, jak i wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia dokonanego w sprawie, w tym nie uwzględnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ani nie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący przyczyn oddalenia skargi,
- zaniechanie rzetelnego ustosunkowania się przez WSA w Warszawie do wszystkich istotnych zarzutów sformułowanych w sprzeciwie od decyzji, co uniemożliwia dokonanie oceny zapadłego wyroku w zakresie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy oddaleniu sprzeciwu, przyjmując, że organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że będący podstawą do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy był wadliwie sporządzony,
- brak wskazania z jakich przyczyn WSA w Warszawie nie podziela twierdzeń i argumentów zawartych w sprzeciwie, w szczególności brak odniesienia się do powołanych przez Skarżąca poglądów orzecznictwa, z których wynika, że organ drugiej instancji dokonał oceny dowodu z operatu szacunkowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w tym stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, iż: "Błędny jest pogląd', ii w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jeżeli bowiem aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego do odszkodowania, to nie należy uwzględniać cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.2017 r., I OSK 3142/15).
W związku z podniesionymi zarzutami, wnoszono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wśród zaś zarzutów procesowych został sformułowany m.in. zarzut oparty na istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki
art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej akcentował, że w wydanym wyroku WSA w Warszawie zaniechał rzetelnego ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów sformułowanych w sprzeciwie od decyzji, a także uchylił się od wskazania z jakich przyczyn nie podzielił twierdzeń i argumentów zawartych
w sprzeciwie kwestionujących zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności powołanych przez skarżących poglądów orzecznictwa dotyczących wykładni art. 134 u.g.n. Brak zaś należytej argumentacji Sądu w tym zakresie uniemożliwiał, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonanie oceny zapadłego wyroku w zakresie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy oddaleniu sprzeciwu, przyjmując, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż będący podstawą do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy był wadliwie sporządzony. Podnoszono ponadto, że Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów sprzeciwu dotyczących braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie naruszyła art. 104 § 2 k.p.a. w taki sposób, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie składu orzekającego, zarzut ten okazał się trafny.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że uzasadnienie wyroku powinno stanowić konsekwentną, logiczną zwartą ocenę zasadności skargi i stawianych - w jej ramach - zarzutów, a zważywszy na jego informacyjny charakter względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, a także cel, któremu służy, uzasadnienie wyroku winno stwarzać niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów kasacyjnych, umożliwiając w ten sposób sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z tego powodu motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 3499/17, Lex nr 3083507).
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok nie spełniał wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zawierał bowiem rzetelnego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w tym odniesienia się do istotnych (podnoszonych w sprzeciwie) kwestii.
Skarżąca, wnosząc sprzeciw do Sądu Wojewódzkiego od decyzji Ministra Rozwoju
i Technologii z dnia 9 kwietnia 2024 r. uchylającej - na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. - w całości decyzję Wojewody Małopolskiego dnia 26 października 2023 r. orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomości objęte ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi krajowej nr 7 ([...]) na odcinku od granic miasta do skrzyżowania z ul. [...], oznaczone jako działki ewidencyjne numer: [...] ([...]ha), [...] ([...]ha), obr. [...], gm. [...], podnosiła zarzut art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pozbawione uzasadnionych podstaw uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Wskazywano bowiem, że decyzja ta – wbrew stanowisku Ministra - nie naruszyła art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy co miało polegać na oparciu decyzji na rzekomo wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, w którym dokonano doboru nieruchomości porównawczych podobnych do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości wywłaszczonej w chwili wywłaszczenia (nieruchomość użytkowana na cele usługowe, która to okoliczność nie była kwestionowana przez organ drugiej instancji), a nie nieruchomości podobnych do przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej w dokumentach planistycznych w dniu wywłaszczenia.
Podnoszono, że organ II instancji dokonał oceny dowodu z operatu szacunkowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, nie wskazując wprost na sprzeczność z przepisami prawda, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, zaś ustalenia co do wadliwości operatu szacunkowego oparte zostały na błędnej wykładni art. 134 ust. 3 i 4, art. 135 i art. 154 u.g.n. w związku z § 49 ust. 1- 4 i § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości polegającej na przyjęciu, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne w dokumentach planistycznych (studium lub planie miejscowym) prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności przeznaczenia planistycznego takiej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia jako podstawy do doboru cen transakcyjnych, w sytuacji gdy w świetle art. 134 ust. 3 u.g.n. dotyczy to jedynie sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę przeznaczenia powoduje zwiększenie tej wartości, natomiast w przeciwnym razie do ustalenia wartości nieruchomości przyjmuje się aktualny sposób użytkowania nieruchomości wywłaszczonej (a nie jej przeznaczenie planistyczne).
Ponadto skarżąca podnosiła, że organ II instancji dokonał oceny dowodu z operatu szacunkowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, błędnie utożsamiając pojęcie "aktualnego sposobu użytkowania" i "przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia", wskazując jakoby rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił przeznaczenie obu wywłaszczanych działek w oparciu o faktyczny sposób użytkowania (usługowe), a nie w oparciu o przeznaczenie planistyczne w studium (tereny komunikacji), pomimo że rzeczoznawca nie ustalał przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomość według sposobu ich użytkowania, lecz zgodnie z treścią art. 134 ust. 3 u.g.n. dokonał doboru jako nieruchomości podobnych nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe tożsame do sposobu użytkowania nieruchomości wywłaszczonych, a nie nieruchomości podobnych do przeznaczenia planistycznego w studium tychże działek wywłaszczonych, które nie odpowiadało sposobowi ich użytkowania w momencie wywłaszczenia.
Wskazywano również, że decyzja Wojewody Małopolskiego nie naruszyła art. 104 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym przekonanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie poprzez wydanie w toku jednego postępowaniu dwóch decyzji, jednej skierowanej do właściciela nieruchomości z tytułu odszkodowania za utratę własności, a drugiej skierowanej do uprawnionego z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej), bowiem organ I instancji ustalił w toku jednego postępowania administracyjnego, którego stronami byli zarówno były właściciel nieruchomości, jak i podmiot, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wartości odszkodowania za utratę własności i wygaśnięcie prawu służebności, zaś odszkodowanie należne właścicielowi pomniejszono o kwotę odszkodowania przyznanego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe wygasło, wobec czego brak jest konieczności wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wydania dwóch decyzji wobec właściciela nieruchomości oraz osoby, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a ponadto Minister orzekł w tym zakresie w sposób sprzeczny ze swoją wcześniejszą decyzją z dnia 19 października 2022 r. wydaną w toku postępowania odwoławczego (w której to decyzji przyjął, że wydanie w toku postępowania przez Wojewodę Małopolskiego dwóch decyzji skierowanych do właściciela i uprawnionego z tytułu wygaśnięcia służebności nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji), bez uzasadnienia zmieniając swoje stanowisko i naruszając zasadę zaufania do organu i zasadę przekonywania.
Powyższe kwestie, mające niewątpliwie zasadnicze znaczenie przy ocenie legalności objętej sprzeciwem decyzji Ministra nie zostały jednak przez Sąd Wojewódzki
w żadnym zakresie wyjaśnione. Jak bowiem wynikało z uzasadnienia zaskarżonego wyrok, Sąd w swoich rozważaniach ograniczył się jedynie do szerokiego omówienia instytucji sprzeciwu oraz przesłanek wydawania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz do zaaprobowania stanowiska Ministra co do wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Dalszą cześć uzasadniania stanowiło natomiast przywołanie fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych odnoszących się – mówiąc ogólnie – do problematyki sposobu sporządzania operatów szacunkowych i ich oceny w postępowaniu administracyjnym jako dowodu. Skład orzekający pragnie w tym miejscu w związku z tym wyraźnie podkreślić, że nie kwestionuje – co do zasady - celowości odwoływania się w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego do stanowisk zajmowanych
w innych orzeczeniach sądowych, tym niemniej, celowość takich zabiegów musi być
w każdym przypadku podyktowana koniecznością wyjaśnieniem konkretnego zagadnienia, które okazało się sporne lub niejasne w danej sprawie. Zbędne natomiast jest przedstawianie w sposób szeroki w uzasadnieniu wyroku całej tematyki, w skład której mniej lub bardziej wchodzi owo sporne zagadnienie. Takie ujęcie tematu, bez odnoszenia wynikających z powołanych orzeczeń wniosków do stanu rozpoznawanej sprawy (jak miało to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), powoduje, że przestają być czytelne intencje sądu. W przypadku zwłaszcza kwestii spornych, wymagających przesądzenia, uzasadnienie wyroku nie może bowiem ograniczać się tylko do przedstawienia różnych poglądów, dotyczących danego zagadnienia prawnego oraz wskazywać na jego złożoność. W takim przypadku sąd jest bowiem obowiązany do wskazania, jaki konkretnie pogląd przyjmuje i wyjaśnić, z jakiego powodu to czyni. Wyjaśnienie tej kwestii jest przy tym podstawowym obowiązkiem sądu. Tymczasem
w rozpoznawanej sprawie, nie dość, że Sąd I instancji poprzestał jedynie na zacytowaniu fragmentów uzasadnień, to przytoczone wyroki nie dotyczyły ściśle problemu, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Jedynie w końcowej części uzasadnienia Sąd co prawda wskazał, że wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe i ignorowanie tej okoliczności przy ustalaniu jej wartości jest niedopuszczalne w świetle art. 154 ust. 2 u.g.n., ale taki pogląd – przy złożoności zarzutów zawartych w sprzeciwie - nie mógł stanowić wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym przyjąć należy, że Sąd
I instancji w istocie nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem. Nie rozważył bowiem istotnych w sprawie kwestii dotyczących naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. oraz wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w kontekście zarzutów podnoszonych w sprzeciwie.
Powyższy brak wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, dowodził także istotnego naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 134 § 1 p.p.s.a.
W tej sytuacji skład orzekający – jak wyżej wspomniano - uznał, że skarga kasacyjna w zakresie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. okazała się uzasadniona a to skutkowało przyjęciem, iż ocena pozostałych zarzutów - na tym etapie sprawy - była co najmniej przedwczesna.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rzeczowo
i wszechstronnie odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a stanowisko swoje wyjaśnić w sposób logiczny, jednoznaczny i przekonywujący, tak by w przypadku ewentualnej kontroli instancyjnej wyroku, który obecnie zostanie wydany, kontrola taka okazała się możliwa.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona – i z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.