I OSK 2354/22

I OSK 2354/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
659
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
III OZ 626/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-11
II SAB/Gd 68/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-08-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., K. T. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 68/22 w sprawie ze skargi M. W., K. T. i K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 68/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi M. W., K. T. i K. P. (dalej również: Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego (dalej również: Wojewoda) w przedmiocie reformy rolnej oddalił wniesioną skargę.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 30 czerwca 2021 r. do Wojewody wpłynął wniosek Skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac murowany wraz z ogrodem i parkiem położone w N. w powiecie [...]., stanowiące część składową "[...]" o łącznej powierzchni [...] ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Pismami z 26 sierpnia 2021 r. Wojewoda poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz zwrócił się do Skarżących o wskazanie numeru dawnej księgi wieczystej, obejmującej przedmiotową nieruchomość i o nadesłanie uwierzytelnionych kopii wszelkich posiadanych przez nich dokumentów dotyczących tej nieruchomości, wyznaczając przy tym termin zakończenia postępowania na dzień 28 lutego 2022 r. Jednocześnie, pismami z 26 sierpnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Archiwum Państwowego w G. i do Starosty [...] o przedstawienie dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi, w piśmie z 2 września 2021 r. Skarżący podali numer dawnej księdze wieczystej oraz wskazali, że stosowne dokumenty dotyczące nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem znajdują się w aktach postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W dniu 6 września 2021 r. do Wojewody wpłynęło pismo z Archiwum Państwowego w G. Oddział w G. o zachowanych aktach gruntowych, ze wskazaniem, że można się z nimi zapoznać w czytelni akt. W dniu 15 września 2021 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź Starosty, który przekazał kopię matrykuły katastru gruntowego [...]. W dniu 24 września 2021 r. Wojewoda otrzymał pismo z Archiwum Państwowego w G., zawierające wskazanie akt dotyczących majątku [...] z informacją, że z akt tych może wykonać odpłatnie fotokopie a z materiałów można skorzystać po ich elektronicznym zamówieniu i ustaleniu rezerwacji miejsca.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. strony postępowania wniosły o niezwłoczne podjęcie działań w celu wydania decyzji a także o przedstawienie informacji o dotychczas przeprowadzonych czynnościach.
W dniu 17 grudnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wypożyczenie akt dotyczących przedmiotowej sprawy. W tym też dniu Wojewoda poinformował strony o przebiegu postępowania, wskazując, że archiwa w G. i w G. z uwagi na sytuację epidemiczną wyznaczyły terminy wizyt odpowiednio na dzień 14 stycznia 2022 r. i 17 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Starosty [...] o wyjaśnienie, która z dawnych ksiąg wieczystych obejmowała obszar pałacu murowanego wraz z ogrodem oraz parkiem. W dniu 23 grudnia 2021 r. Wojewoda otrzymał od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 6 tomów akt, dotyczących nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W dniu 5 stycznia 2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo Starosty, zawierające uzupełnienie wcześniej przekazanych informacji wraz z załączonymi kopiami akt. W dniach 17 i 24 stycznia 2022 r. pracownik Urzędu Wojewódzkiego w G. udał się do Archiwum Państwowego w G. oraz do Oddziału w G., gdzie sporządził fotokopie zasobów archiwalnych. Przy piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. Wojewoda zwrócił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypożyczone akta. Z uwagi na fakt, że część akt sporządzona była w języku niemieckim, w dniu 25 lutego 2022 r. Wojewoda wystąpił o zlecenie ich przetłumaczenia tłumaczowi przysięgłemu.
Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. Wojewoda wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie odpisu: księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, dawnej księgi wieczystej oraz zaświadczenia o przejęciu majątku ziemskiego. Jednocześnie, Wojewoda zwrócił się do Sądu o udzielenie informacji odnośnie innych ewentualnych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2022 r.
W piśmie z dnia 4 marca 2022 r. Skarżący wnieśli ponaglenie, domagając się niezwłocznego podjęcia działań w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W dniu 17 marca 2022 r. do Wojewody wpłynęły akta od tłumacza przysięgłego.
W dniu 30 marca 2022 r. Wojewoda otrzymał z Sądu Rejonowego w [...] informację w zakresie udostępnienia akt.
Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przewlekłość postępowania.
W złożonej do Sądu skardze na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wnieśli o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania, odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Skarżący wskazali przy tym, że dopiero w dniu 25 lutego 2022 r. Wojewoda podjął czynności, dla których pół roku wcześniej wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania, występując o kopię akt księgi wieczystej oraz zaświadczenie o przejęciu majątku. Równocześnie organ ponownie poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień 30 czerwca 2022 r. Wojewoda do dnia 28 lutego 2022 r. dysponował czterokrotnie dłuższym czasem niż termin przewidziany dla spraw szczególnie skomplikowanych w art. 35 § 3 k.p.a. Pomimo tego, podjął czynności dowodowe na trzy dni przed upływem tego terminu a zatem prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, nie dochowując należytej staranności w organizacji postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że od chwili wszczęcia postępowania prowadzi czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Pomimo podjętych działań mających na celu zakończenie sprawy nie udało się jednak pozyskać do tej pory dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania. Wojewoda zaznaczył przy tym, że przedmiotowa sprawa, jak wszystkie sprawy z zakresu reformy rolnej, ma charakter skomplikowany, złożony i wielopłaszczyznowy, a co za tym idzie wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 68/22 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.
W ocenie Sądu I instancji przeprowadzona kontrola działalności administracji publicznej nie wykazała, aby Wojewoda prowadził przewlekle postępowania wszczętego na wniosek Skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac murowany wraz z ogrodem i parkiem położone w [...] w powiecie [...], stanowiące część składową "[...]" o łącznej powierzchni [...] ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że przed wniesieniem skargi Skarżący wyczerpali przysługujący im środek zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w obowiązujących przepisach zostały przewidziane dwa stany zaniechania organów administracji odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U. UE.C. 2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, źródło CBOSA), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Realizacji zasady szybkości postępowania służy .m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020, poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, źródło CBOSA). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13, źródło CBOSA). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego W Gdańsku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 25/17, źródło CBOSA).
W ocenie zaś Sądu I instancji, analiza chronologii podejmowanych przez Wojewodę w niniejszej sprawie czynności, opisanych dokładnie powyżej, prowadzi do wniosku, że organ ten nie dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek Skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac murowany wraz z ogrodem i parkiem położone w [...] w powiecie [...], stanowiące część składową "[...]" o łącznej powierzchni [...] ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu I instancji, zauważyć należy, że sprawy dotyczące ustalenia, czy nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej niewątpliwie należą do spraw szczególnie skomplikowanych, wymagających przy tym zebrania złożonego, archiwalnego i wielopłaszczyznowego materiału dowodowego. Wojewoda, po wpłynięciu wniosku Skarżących już w dniu 26 sierpnia 2021 r. podjął czynności w celu pozyskania akt sprawy, niezbędnych do jej merytorycznego załatwienia. Przy czym, Archiwum Państwowe w G. oraz Archiwum Państwowe w G. - Oddział w G. nie przekazało Wojewodzie akt sprawy i wyznaczyło termin, w którym Wojewoda może zapoznać się z aktami sprawy, na dzień 14 stycznia 2022 r. i na dzień 17 stycznia 2022 r. w celu pozyskania niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Nadto, dopiero w dniu 23 grudnia 2021 r. Wojewoda otrzymał od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi akta dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem. W wyniku tych czynności Wojewoda uzyskał: 701 fotokopii uzyskanych podczas kwerendy w Archiwum Państwowym w G., 856 fotokopii sporządzonych podczas kwerendy w Archiwum Państwowym w G. Oddział w Gdyni a także 1 teczkę i 5 segregatorów akt wypożyczonych od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ilość i obszerność pozyskanych akt niewątpliwie świadczy o tym, że zarówno ich zebranie a następnie ich analiza wymagała poświęcenia dużej ilości czasu. Nadto, z uwagi na fakt, że część tych akt sporządzona była w języku niemieckim, w dniu 25 lutego 2022 r. Wojewoda wystąpił do tłumacza przysięgłego o ich przetłumaczenie. Tłumaczenia zostały przedłożone Wojewodzie w dniu 17 marca 2022 r. Jednocześnie, z uwagi na nadesłanie przez Skarżących i Starostę [...], różnych numerów księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości Wojewoda podjął czynności w celu dokładanego ustalenia tego numeru a Starosta [...] dopiero w piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r. udzielił szczegółowej odpowiedzi w tym zakresie. Po weryfikacji zebranych dokumentów, w celu ich uzupełnienia, Wojewoda w dniu 25 lutego 2022 r. skierował do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o nadesłanie niezbędnych w celu wyjaśnienia sprawy dokumentów na co odpowiedź otrzymał w dniu 30 marca 2022 r.
Czynności podejmowane przez Wojewodę w toku wszczętego na wniosek Skarżących postępowania, w ocenie Sądu I instancji, wskazują, że Wojewoda w niezbędny dla rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sposób, podejmował kolejne czynności, z których żadna nie była zbędna i nie powodowała niedopuszczalnego przedłużenia postępowania, co godziłoby w uprawnienia procesowe stron. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny, albowiem organ ten podejmował czynności procesowe adekwatne do etapu postępowania, których wnikliwa analiza potwierdza przydatność dla końcowego załatwienia sprawy. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy dbałość Wojewody o wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy zasługuje na aprobatę i w żadnym razie nie potwierdza zarzutów skargi. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organ nie jest uprawniony do wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i nie zbadano wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla jej załatwienia. Wynika to z faktu, iż organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego winien zawiadamiać o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach podejmowanych w sprawie wszystkie strony postępowania, zapewnić im czynny udział w postępowaniu, ocenić całokształt materiału dowodowego i w efekcie powyższego podjąć stosowną decyzję.
W tym stanie rzeczy Wojewodzie nie można skutecznie zarzucić nienależytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego ani też zarzucić w podejmowania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto, nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art.
1) 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę, podczas gdy sąd winien ją uwzględnić, zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji oraz stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na fakt, że w postępowaniu
administracyjnym Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W związku z powyższym wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Ponadto zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
W piśmie z 5 kwietnia 2023 r., Wojewoda wskazał, że pomimo złożenia niniejszej skargi na przewlekłość - nadal kontynuuje prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących i w tym celu zwraca się do różnych organów, instytucji oraz do Skarżących o uzupełnienie akt prowadzonego postępowania o niezbędne dokumenty, które pozwolą zakończyć postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie na naruszeniu przepisów prawa postepowania.
Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest niewłaściwe - zdaniem Skarżących – oddalenie skargi na przewlekłość postępowania.
W myśl natomiast 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie zatem z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi z art. 35 § 5 k.p.a.
Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym z art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18; z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2585/19; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3864/19 – źródło CBOSA).
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 449/21, źródło CBOSA).
Inaczej mówiąc przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 449/21, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21, źródło CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji wnikliwie ocenił sposób procedowania organu i uznał, że, analiza chronologii podejmowanych przez Wojewodę w niniejszej sprawie czynności prowadzi do wniosku, że organ ten nie dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek Skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac murowany wraz z ogrodem i parkiem położone w [...] w powiecie [...], stanowiące część składową "majątku [...]" o łącznej powierzchni [...] ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że Wojewoda podjął czynności w celu zebrania złożonego, archiwalnego i wielopłaszczyznowego materiału dowodowego. Organ pozyskał akta sprawy niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. W wyniku podjętych czynności Wojewoda uzyskał: 701 fotokopii uzyskanych podczas kwerendy w Archiwum Państwowym w G., 856 fotokopii sporządzonych podczas kwerendy w Archiwum Państwowym w G. Oddział w G. a także 1 teczkę i 5 segregatorów akt wypożyczonych od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Sąd I instancji trafnie przyjął, iż ilość i obszerność pozyskanych akt niewątpliwie świadczy o tym, że zarówno ich zebranie a następnie ich analiza wymagała poświęcenia dużej ilości czasu. Ponadto akta w języku niemieckim wymagały tłumaczenia, co wydłużało okres rozpoznania merytorycznego sprawy. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nadesłanie przez Skarżących i Starostę [...], różnych numerów księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wymagało od Wojewody podjęcia dalszych czynności wyjaśniających w przedmiotowej sprawie.
Czynności podejmowane przez organ w toku wszczętego na wniosek Skarżących postępowania, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazują, że Wojewoda w niezbędny dla rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sposób, podejmował kolejne czynności, z których żadna nie była zbędna i nie powodowała niedopuszczalnego przedłużenia postępowania, co godziłoby w uprawnienia procesowe stron.
Wobec powyższego zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny, albowiem organ ten podejmował czynności procesowe adekwatne do etapu postępowania, których wnikliwa analiza potwierdza przydatność dla końcowego załatwienia sprawy.
Wbrew twierdzeniom Skarżących kasacyjnie wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy i prawidłowo je ocenił.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.