I OSK 2350/21

I OSK 2350/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2526/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 6
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2526/20 w sprawie ze skargi E.U. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2020 r. nr 398/S/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 2526/20 oddalił skargę E.U. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2020 r. nr 398/S/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.U. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a.) w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), przez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77, 107 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i w konsekwencji umorzenie postępowania, gdy tymczasem w kontekście wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 organy winny zastosować przepis art. 114 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) jako, że nieruchomość została nabyta w drodze umowy w trakcie rokowań w trybie art. 114 u.g.n.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, gdy tymczasem nieruchomość została zbyta na podstawie umowy cywilnej, a do zbycia na cel użyteczności publicznej doszło w wyniku prowadzonych rokowań (uzgodnień) o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu zauważono, że wniosek Skarżącej z dnia 5 maja 2020 r. zainicjował nową sprawę w kontekście wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. Skarżąca zauważyła, że w niniejszej sprawie i w sprawie poprzednio prawomocnie zakończonej, istnieje ten sam element podmiotowy (Strona i organy I i II instancji - Starosta i Wojewoda), ale nastąpiła zmiana elementu konstytutywnego. Nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, jakoby powołane wyżej orzeczenie TK nie wpływało na elementy konstytutywne niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji orzeczenie TK mogłoby być uznane za zmieniające stan sprawy w sytuacji, gdy przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości byłoby uznanie przez organy, że nieruchomość nabyta została w drodze umowy w trakcie rokowań w trybie art. 114 u.g.n. Według Strony taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, albowiem nieruchomość została przejęta w drodze umowy, tyle że w oparciu o przepis ustawy obowiązującej w okresie zbywania jej przez Skarżącą, tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jest niezgodne z Konstytucją - stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Strona przytoczyła stanowisko TK wyrażone w ww. wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 i zmierzające do konkluzji, że pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców prawa żądania zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem Skarżącej nieuprawnionym jest więc stanowisko organów, co do braku możliwości zastosowania do przedmiotowej nieruchomości przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z uwagi na jej nabycie przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego. Wobec tego, że w poprzednio zakończonym postępowaniu strona nie nabyła żadnych praw, wniesienie ponownego wniosku przy prawomocnym wyroku TK jawi się jako nowa sprawa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Skarżącej z 5 maja 2020 r. zostało prawidłowo umorzone z uwagi na tożsamość tej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2017 r. o nr 906/S/2017r, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Mińskiego z 14 grudnia 2016 r. o odmowie zwrotu na rzecz E.U. nieruchomości oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]1 ob. Z., gm. M. - obecnie stanowiącej działki o nr [...]2 i [...]3.
Skarżąca zgadza się, iż w sprawie inicjowanej jej wnioskiem z 5 maja 2020 r. i w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2017 r. istnieje ten sam element podmiotowy, ale w jej ocenie nastąpiła zmiana elementu konstytutywnego, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt SK 39/15.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Skarżącej.
Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest żądanie rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum byłoby obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak więc organ administracji stosujący art. 105 § 1 k.p.a., wykłada pojęcie bezprzedmiotowości postępowania z uwzględnieniem wykładni przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przy czym decydujące znaczenie ma interpretacja pojęcia tożsamości sprawy (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 2981/19 - wszystkie przysłane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo. Ustalenie, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., III OSK 694/21). Trzeba też zaznaczyć, iż tożsamości sprawy nie wyklucza zmiana przepisów prawnych zawierających podstawę materialną żądania, o ile zachowana jest ciągłość regulacji prawnej (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 880). Jeśli zatem podstawa materialna uprawnienia, którego domaga się strona, mimo zmiany aktu normatywnego, w dalszym ciągu zawiera te same przesłanki materialne, które były istotne przy rozstrzygnięciu sprawy poprzednio decyzją ostateczną, należy przyjąć, że między zgłoszonym żądaniem, a sprawą już rozstrzygniętą zachodzi tożsamość przedmiotowa (por. ponownie wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 2981/19).
Jak wskazano wyżej poza sporem pozostaje, że sprawa dotyczy tych samych podmiotów Skarżącej i Starosty jako organu pierwszej instancji oraz Wojewody jako organu odwoławczego. Dotyczy również zwrotu tej samej nieruchomości, to jest działki o nr [...]1 o pow. 6.68 ha, a obecnie stanowiącej działki nr [...]2 o pow. 6.21114 ha (KW nr [...]4) i nr [...]3 o pow. 0,3295 ha (KW nr [...]5). Spór sprawdza się do kwestii zmiany przepisów prawnych zawierających podstawę materialną żądania Skarżącej, a w szczególności skutków wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt SK 39/15. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z 24 października 2017 r. podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był (zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w wyroku z 3 grudnia 2014 r. I SA/Wa 2176/14 i przez NSA w wyroku z 19 kwietnia 2016 r. I OSK 890/15) art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy. Do wywłaszczenia w drodze nabycia przedmiotowej nieruchomości doszło bowiem w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a art 216 ust 1 u.g.n. stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podstawą faktyczną odmowy zwrotu nieruchomości było ustalenie, że został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, nie zachodzi zatem przesłanka jej zbędności w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n.
Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył natomiast stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnej w trakcie rokowań poprzedzających wszczęcie powstępowania wywłaszczeniowego, o których mowa art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis nie znajdował i nie mógł znajdować zastosowania w niniejszej sprawie, skoro do nabycia nieruchomości doszło w trybie określonym w art 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym wyrok Trybunału w żaden sposób nie wpływał na brzmienie przepisów prawa materialnego mającego zastosowania w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że art. 216 ust. 1 u.g.n. jeszcze przed wydaniem ww. wyroku TK, jak też w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2017 r., przewidywał zastosowanie regulacji określonych w art. 136 i 173 u.g.n. do nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Trzeba też dostrzec, iż po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody z 24 października 2017 r. doszło do zmiany brzmienia art 136 ust. 3 u.g.n. ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). Niemniej mimo tej zmiany (dotyczącej możliwości ubiegania się o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości), przepis ten w dalszym ciągu zawiera te same przesłanki materialne, które były istotne przy rozstrzygnięciu sprawy poprzednią decyzją ostateczną (zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu). Należy zatem przyjąć, że między zgłoszonym przez Skarżącą żądaniem z 5 maja 2022 r., a sprawą już rozstrzygniętą zachodzi tożsamość przedmiotowa.
W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Słusznie stwierdzono, iż zaistniała bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z 5 maja 2020 r., gdyż dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a zatem prawidłowo zastosowano też przepis art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie też ocenił, że przepis art. 114 ust. 1 u.g.n. nie został w niniejszej sprawie naruszony i w konsekwencji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.